“大部制”視域下的高職院校管理機構改革

黨的十八大提出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。第十二屆全國人民代表大會通過了國務院機構改革和職能轉變方案，國務院組成部門由原來的27個減至25個，正部級機構減少4個。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”近幾年我國高考生源持續下降，高職院校將面臨著嚴峻的生存危機。因此，在高職院校探索大部制改革，改革管理體制、精簡管理機構、降低管理成本、提高管理效率，對去“行政化”、增強核心競爭力都具有重要的現實意義。

一、大部制的內涵

“大部制”又稱“大部門體制”，我國第一個研究“大部制”改革的學者——國家行政學院汪玉凱認為：“大部門體制（簡稱大部制）就是在政府的部門設置中，將職能相近或業務范圍相同的事項，由一個部門相對集中統一管理，最大限度的避免政府職能的交叉，解決政出多門、多頭管理的問題。”高校“大部制”就是對主體職能相近或將服務對象接近的處室，進行合署辦公或合并管理，以解決管理體制不順、工作效率不高的問題。

大部制改革主要解決因職責交叉而導致的調控與監管不力，解決職能交叉、政出多門等痼疾。這是構建統一、精簡、高效的服務型政府的良策，“寬職能、少機構”是大部制的鮮明特征，“職能統一”是大部制改革的精髓。大部制嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本，轉變政府職能，提高政府效能。強調決策、執行、監督三權分立，創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力。

高校大部制改革就是解決學校內部管理體制的核心問題──權力配置，對“決策權、執行權、監督權”分立歸屬、明確職責，而不是簡單地將職能相近的管理部門進行合并或拆減。通過優化組合來重整管理職能，解決機構設置過多、職能交叉、相互扯皮、協調困難等頑癥，減少各部門之間的壁壘，減化煩瑣的辦事手續和環節，更好地完成為教學服務的各項職能。管理機構整合后使為教學服務的功能得到強化，達到減員增效、降低行政成本、提高管理效率和服務效果的目的。

二、高職院校內部管理機構的弊端

領導體制。我國高職院校是實行黨委領導下的院長負責制，這是由我國特殊的政治要求所決定的。現實中政治權力和行政權力獨大，以黨代政、黨政不分已成慣例，黨委、院長辦公會能決定學校的一切事務。黨委權力、行政權力和學術權力高度重疊，權力的相互關系沒有理順，存在相互交叉、掣肘現象。行政權力過度擴張、學術權力受到擠壓和弱化，管理權力絕對集中而又缺乏制衡體系，使學術權力喪失了獨立的地位和功能，不能充分體現學術獨立和自由的大學精神，學術管理淪為行政活動的延續和修飾。在教學服務機構職能設置上，決策、執行、監督、咨詢、反饋職能重疊現象十分突出，咨詢、監督、反饋機構相當薄弱甚至缺失，使問責制執行更加困難。

組織結構。我國高職院校一般實行科層式管理，這種模式影響了學術權力的建設。大學作為政府附庸機構而存在，強調與地方黨委、政府管理機構對口，機構設置上存在黨委與行政兩大系統，高職院校機構設置自由度較大，部門職能劃分過窄，造成組織內部權力架構與機制混亂。高職院校大多是由幾所中專學校合并升格的，歷史原因造成傳統的部門無法撤銷，新增的職能又需要設置新的部門，使行政管理機構越來越多，導致機構更加膨脹和重疊。職能部門增多又沒有形成職級的壓力傳遞，勢必形成“多重管理”、“公文旅行”等現象，不僅增加了運行成本，同時也降低了管理效率，致使院級層次決策過程長，常出現執行不到位的“水流不到頭”情況。

權力構成。高職院校管理權力過于集中在上層，書記、院長能控制黨委及院長辦公會，擁有絕對的管理權力，權力集中導致管理效能下降。各職能部門掌握著學院所有的人、財、物、教學等資源的控制權，用行政管理模式取代學術管理，機關處室人員成了權力的核心，而作為教學主體的系部自主權受到限制，抑制了教學一線人員的積極性、創造性和主人翁責任感的發揮。現在學術權力被擔任行政職務的領導給“雙肩挑”了，影響了高職院校內部的民主管理與學術氛圍。現行院、系二級管理模式削弱了基層學術權力的發揮，背離了大學學術導向的根本原則。在整個管理過程中推崇行政權力，忽視學術權力；推崇以人管人，忽視以制管人；推崇權力決策，忽視科學決策；推崇規模效益，忽視質量結構；推崇外延發展，忽視內涵提升。

管理人員。高職院校大多建院歷史不長，政府對機構編制沒有嚴格控制、缺乏硬性約束，機構增設和人員增加的隨意性很大，機構、職數甚至可以因人而定。歷史形成和現實需要使管理機關功能越分越細，造成管理人員嚴重超編。一些部門的職能界限分辨不清，職員冗余、人浮于事、辦事拖沓、效率低下，有限的資源浪費在內部管理之中。用人制度仍停留在傳統的身份管理，注重學歷、職稱、身份而忽視知識、業績、能力；分配制度上仍是按職務、職稱的高低決定，還停滯在干好干壞一個樣的大鍋飯時代。績效考核機制、責任追究機制、激勵和約束機制不完善，管理隊伍缺乏一種持續的內在活力和動力。“官本位”意識導致價值觀念與取向的偏離， 造成高職院校學風浮躁、學術異化。出現了外行領導內行， 機關處室的普通干事都能對系部指手劃腳， 這對基層領導和教師的積極性造成挫傷。

三、高職院校實行大部制改革的必要性

大勢所趨。高職院校享有副廳級的行政級別，院內管理機構的人員配置也享受行政級別待遇，就是教授、副教授、講師也參照行政級別進行管理。既然高職院校是按照政府行政機構的邏輯運行，而不是按照學術機構的邏輯發展，那么，行政機構的運行邏輯就是要求令行禁止，上行下效。（賴星華：《高職院校實行大部制改革的思考》.《湖北廣播電視大學學報》2009年第2期，第8頁）我國政府已經實施大部制改革，而仿效政府機構設置并按行政級別配備管理干部的高職院校，進行大部制改革應當與政府機構改革同步。

生存危機。湖南省高考生源從2008年的53.4萬人下降到2011年的37.2萬人，減少近17萬人，生源危機預示著高職院校“破產日”的逼近，嚴峻的招生形勢預示著大“洗牌”的到來，沒有辦學特色或靈活運行機制的高職院校將會被淘汰出局。面對激烈的市場競爭，建立一個適應市場經濟的管理體制和運作機制，就需要進行內部管理機構的大改革。

經濟壓力。高職院校處于高等教育系列中的最底層，大多由地方政府所辦，地方財政一般只下撥“人頭”經費，辦學經費嚴重不足。加之籌資渠道單一，學雜費收入成了支撐學院正常運轉的主流財源。目前，大多高職院校的非教學人員比例達60%～70%，龐大的行政系統開支和管理人員經費造成沉重的經濟負擔。因此，精簡行政機構、減少管理人員、提高管理效能、降低運行成本，應成為提升內涵、適應市場競爭的當務之急。

教師訴求。高職院校“行政化”已是不爭的現實，職能處室門難進、臉難看，辦事拖沓，教師要求簡政放權的呼聲越來越高。教育部《高等職業院校人才培養工作評估方案》要求“高職院校的內部管理資源向教學人員傾斜”，而政策制定權掌握在職能部門手里，面對機關處室舒適的辦公環境、旱澇保收的福利待遇、缺乏責任追究和崗位目標考核等硬指標；而教師要面對諸多的指標考核，經濟收入也未體會到實質性傾斜，現實現象與心理壓力使一線教師都想放棄專業教學而調進機關。從本質上來說，高職院校是一個學術機構、教學型高校，學術權力與行政權力的二元結構應當分離，而事實上學術權與行政權、技術職稱與行政職務都被中層以上干部給“雙肩挑”了，教授沒有話語權、教師沒有知情權，教師把追求“當官”作為奮斗目標，專業教師隊伍在日異分化和縮小。

四、高職院校大部制機構改革的原則

總體統籌原則。在高職院校推行大部制改革，必然會涉及各方面的利益關系，這要求學院黨委從宏觀上進行把握和統籌，制定符合高職特色的大部制改革方案。首先要統籌職能設置，構建有利于校企合作、產學研結合的服務型職能架構；其次要統籌權力配置，加強黨委領導與院長負責制對各部門的統籌能力，同時合理劃分人權、事權與財權；最后要統籌職能部門同系部權力與利益、行政人員與一線教師的關系與利益。

科學論證原則。服務教學、服務學生，是進行高校大部制改革的前提、基礎和關鍵。管理機構的職能是它所承擔的職責和功能，機構是職能的載體，職能的改變將引起機構、人員及規模的變化。學院管理機構設置是否科學、合理，直接關系是否真正體現“以人為本”、“為教學服務”理念。為此，學院黨委應充分發揮專家教授的作用，組織機構改革領導小組到兄弟院校進行考察調研，制定周密的改革方案，向全體教職工公布并廣泛征求意見，通過召開“教代會”來集思廣益，對管理機構設置進行全面系統、科學的論證。

制約協調原則。按照“決策、執行、監督”制約與協調相結合的原則進行大部制改革，重構權力機構和運行機制。探索建立以學術權力為主導的決策、執行、監督三權分離的運行機制，形成決策科學、執行順暢、監督有力的管理體制與運行機制。使行政職能和學術職能相對分離，擔任行政領導職務的人員不再兼任學術機構的職務，學術機構負責人通過競爭產生，不占行政編制、不享受行政待遇。

滿足需要原則。首先，要滿足招生與就業的需要，沒有充足的生源，學校將不復存在；學生沒有通暢的就業市場，勢必會影響招生工作，只有形成良性互動機制，學校才有發展前景。其次，要滿足校企合作育人模式的建立，產學研合作是技能型人才培養的必由之路，沒有企業參與，高職教育很難辦出特色。再次，要滿足利益多元化的需要，充分考慮管理者與教師、行政人員與學術人員的利益平衡，既要合理配置各方利益，又要真正體現向教學一線傾斜。最后，要滿足院、系二級管理的體制需要，精減管理機構，以實行扁平化管理，充實系部領導班子，使系部責權利相一致。

降低行政成本。提高高職院校管理績效、降低行政成本、增強核心競爭力是大部制改革的根本目標。按照黨的十八大提出的要“嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本”的要求，優化管理流程、簡化辦事手續、提高辦事效率。將學術權力與行政權力、決策與執行相分離，將后勤服務從行政管理職能中分離出來，推行后勤社會化，以減少行政機構和行政人員的數量。

五、我國高校大部制改革的實踐探索

行政管理體制改革的核心是：精簡、統一、效能，“決策、執行、監督”分別對應著精簡機構、轉變職能、理順關系的三大主題。國務院大部制改革后機構精簡到25個，對高校管理體制改革產生了積極的影響。抗日戰爭時期的西南聯大只設教務處、訓導處、總務處三個專門管理的行政機構，行政人員很少，擁有“獨立自治、學術自由、真理至上”為主要內涵的“大學精神”，成為高校大部制改革可借鑒的典范。

2008年3月重慶文理學院在優化“三標一體”教育質量管理模型的基礎上，全面推行“大部制”改革，把30多個部門削減為10個大部，開創了全國高校“大部制”改革先河。2009年2月武漢科技大學中南分校全面實行大部制改革，行政機構總數僅為10個，較先前減少了50%。實施“大部制”后，原部門的“牌子”繼續保留，但實施“兩套牌子、一套班子”的管理模式。2009年6月北京師范大學整合六院八所成立教育學部，行政職能和學術職能相對分離，實行扁平化管理模式。2010年山東大學進行了管理機構“大部制”試點，通過撤并校級管理部門，先組建學術研究部與合作發展部，作為學校管理機構大部制改革的兩個試點單位。

目前我國臺灣省78所高等技職院校的機構設置，主要有教務處、學務處、總務處、研究發展處、圖書館、電子計算機中心、秘書室、人事室、會計室、進修推廣部等9個行政部門。長沙民政職院精簡管理機構與干部職數，機關處室只設1名處長，全院中層干部總職數只有48個，有些由分管院領導兼任，不設副職及科長。同時將管理重心下移，為高職學院去行政化起到了很好的示范作用。

六、高職院校內部管理機構設置思考

高職院校要想實現管理現代化，必須實行管理組織的扁平化，建立首問責任制和服務承諾制，推行“大部制”和“職員制”改革，建立起決策、執行、監督、咨詢、反饋的長效教學服務機制，按照職能有機統一、機構高度整合、責任明確劃分的原則，從大學作為學術性組織的本質和要求出發，改革內部行政組織權力體系，提升學術權力地位。建立起“黨委領導、董事會決策、院長負責、教授治學、職員治事、民主監督”的管理體制。

決策機構。《綱要》提出“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制”，在我國高校建立董事會，并作為最高權力機構和決策機構，還須結合我國高校黨委領導下的校長負責制的國情，既要保證高校的辦學方向，又要使高校依法自主辦學。公辦高職院校的黨委書記按照制度產生而進入董事會，董事會由利益相關者組成，包括投資的政府代表、行業企業代表、人大代表、學院教授教師代表、學生代表、校友代表等共同組成。董事會擁有最高決策權，但不直接參與管理，通過任命院長行使管理職能，建立行政權力與學術權力分權的運行機制。

執行機構。建立以“董事會+院長負責制”為核心的新型法人治理結構，以院長為首的管理層負責執行董事會的決議。將職能相近部門合并，以提高工作效能、增強執行力。如：把原學生處、團委、武裝部、保衛處等為學生服務部門統一合并成立學生管理工作部；將原黨委辦、院長辦、評建辦合并為院務工作部；將原黨務方面的宣傳部、統戰部、工會、科協合并為黨務群工部；以資產為紐帶，深化高職院校后勤，將原后勤資產管理處、后勤服務公司、計劃財務處、基建處、招投標辦等經濟類管理處室合并為后勤資產服務部；將為教師服務的原人事處、組織部、黨校、離退休管理處合并為組織人力資源部；將原教務處、圖書館、科研處、高職所合并為教學科研事務部；將原校企合作辦、校友辦、對外聯絡辦、實訓中心、校辦工廠合并成立校企合作培訓部；原招生處、就業處合并為招生就業指導部。管理機構精簡合并為8個職能部門。

監督機構。從完善監督機制的角度出發，加強高職院校內部監督機構與民主監督機制的建立。由分散監督到專門監督，這種監督不但要對決策、執行本身合法與否進行監督，而且要更多地側重于對決策調整、各教學服務部門的協調性、執行評估等的績效監督和過程監督。將原設的紀委、監察處、審計處統一合并為紀檢監察部，歸口學院紀委書記直接領導。教代會是實行民主管理的基本形式和基本制度，對職能部門管理工作行使民主監督權，保障教職員工的知情權、參與權、表達權和監督權，有效行使民主評議和監督干部的權力。發揮學生團代會和學代會的作用，保障學生的受教育權及參與監督教學管理的權利。發揮院報、院廣播電視臺等內部宣傳輿論的監督作用，形成立體的全方位的有效監督網絡。

咨詢機構。“教授委員會”作為高職院校最高咨詢機構，是探索教授治學的有效途徑。充分發揮教授在教學、科研和學校管理中的作用，教授委員會主席由成員輪流擔任。“學術委員會”作為高職院校最高學術權力機構，依照章程行使學術管理職權。挑選學術造詣很深、在教學科研上有突出貢獻的教授、專家來擔任，院領導和各職能部門負責人不擔任學術委員，從制度上杜絕行政學術化或學術行政化，以體現學術委員會的學術性和最高權威性。還應發揮“教代會”為主體的各種議事、咨詢委員會作用，完善教學服務咨詢、反饋功能。

反饋機構。以“教代會”提案工作委員會為龍頭，負責代表提案的征集與辦理反饋工作。加強“院長信箱”的維護與管理，及時解決教職工和學生反映的問題，并做到件件有處理登計和反饋記錄。以“職教新干線”建設為契機，加大“電子院務”建設，以“校園網”、“OA辦公系統”為平臺，將學校重大決策向全體教職員工公開，讓一線教師有更多的知情權、參與權和建議權，共同促進學校行政決策的科學化和民主化。充分發揮學生信息員和督導團對教育教學信息的收集與反饋作用，形成多回路閉環式反饋機制。

高職院校推行“大部制”面臨的阻力很多，需要地方黨委和政府的大力支持。因為高校有許多機構并非是自身要設置，而是政府部門以“健全機構、專人負責”為由，要求學校設立，如果政府不控制機構設置，那精減之后又會增加新的機構。政府要建立高校人員流動的機制，妥善安置高職院校“大部制”改革中聘余干部；機構精簡必然會減少中層干部職數，需要通過“職員制”改革，解決非領導職務干部薪金待遇問題。同時，政府主管部門要加強高職院校機構編制管理，嚴格杜絕超編超員現象發生。僅僅高職院校效法“大部制”改革是不夠的，希望政府改革高等教育管理體制，使高校擁有辦學自主權，才能同步取得理想的改革效果。

本文為教育部人文社科規劃基金項目《大學行政化診斷與去行政化探索的實證研究》（12YJA880171）階段性成果

作者：婁底職業技術學院研究員