行政責任的制度困境與創新

摘 要 改革開放以來，我國經濟獲得30多年的高速發展，社會經濟總量不斷增加。伴隨著經濟社會發展所帶來的是政治與經濟體制的改革。然而我國的政治體制改革腳步明顯的慢于經濟體制改革。近些年來，隨著政府的公權力的不斷擴大，行政立法與執法的權力伴隨著社會公共事務的擴大而不斷膨脹，人們對執法者的責任訴求呼聲也越來越高，政府自身也開始不斷完善行政責任制度，強化對行政人員決策與執法行為的法制化規范進程。但是目前我國行政責任制度仍面臨著多方面的困境。需要對制度進行借鑒與創新。

關鍵詞 行政責任制度 困境 創新

一、國內外研究綜述：

（一）國外研究綜述

提到行政責任制度，就不得不說到行政責任制度的規范對象政府。責任政府一詞在《布萊克維爾政治學的百科全書》中，是指“一種需要通過其賴以存在的立法機關而面向全體選民解釋其所作的決策并證明這些決策是正確合理的行政機構”。在《布萊克法律詞典》中，責任政府是指政府在履行公共權力，提供公共產品和服務的時候必須遵守行政責任制度，在這樣一種制度規范下的行為政府就被稱為責任政府。在公共行政的文獻中，對何為行政責任以及怎樣實現行政責任，很多行政學者對此進行了長期的研究和思考。

責任是民主政治的基礎，沒有責任，就沒有對權力行使者的監督與與約束。而對于行政責任的問題的思考一直是歷代學者的關注所在。在公共行政的文獻中我們可以發現威爾遜在其政治與行政的二分法中認為，權力越是集中就越是不負責任的。在韋伯的科層制中，他認為應該在政府組織結構中建立起一套穩定、合理、嚴密和可預期的規則來解決權力、責任和權力控制的問題。

作為當代美國行政倫理學中一個里程碑式的人物-庫珀認為行政責任包含有客觀與主觀責任。客觀強調與行政人員與外部強加的可能事物有關，主觀則強調那些與行政人員自己認為應該負責任的事物有關。因此他認為公共行政中的負責可以通過內部和外部控制的來實現。內部控制主要由行政人員的價值觀和倫理準則構成。庫珀這一觀點是綜合了弗里德里克和芬納關于內外部控制爭論的兩種立場。

（二）國內研究綜述

經濟基礎決定上層建筑，改革開放不過30幾年，經濟體制的正在進行，政治體制改革進程則較慢，二中國當代公共行政更是正處在發展階段，體現在學術研究領域的現狀就是在技術研究上缺乏創新和實際的可操作性，而在學術前沿的研究領域的成果乏善可陳。我們更多的是進行常規教材的編寫和對國外研究前沿學者的成果的翻譯與借鑒，以此來結合我們自己國情，來提出對完善本國行政責任制度的價值性建議。

二、行政責任制度建立與完善的困境

（一）行政權力與行政部門的內在缺陷

1、行政權力的兩重性

權力就其本身而言，具有誘惑性、膨脹性、和擴張性的特點，它的本質是組織中領導對下屬的一種威信。在政府部門當中，公民賦予官員的公共行政權力是維系官僚制度能夠存在和發揮作用的根部所在，公共行政權力意味著它對組織內部行政人員的合法控制以及行政行為客體中的社會管理和政治統治的必要手段。同時公共行政權力的背后是社會階層中的少數人對社會公共資源的掌控和分配。這就意味著行政權力既可以被用來謀取公共利益創造公共價值，也可以被行政權力掌握者來謀取私利，從而滋生權力的濫用與腐敗。因此，行政權力具有兩重性，這是行政責任的責任的邏輯起點，意味著每一種權力的設置，都必須輔之以相應的約束與懲罰機制，使得權力被放進責任的牢籠里。然而現實生活中，由于政府機構與人員設置規模的龐大，權力的執行涉及到社會生活的方方面面，使得行政權力存在著廣泛的控制失靈與監督失效的可能性。

2、政府官僚機構的碎片化

政府機構作為典型的科層制組織結構，雖然具有非常嚴密的等級制度、層級機構，但是不同的機構和部門之間存在著人員構成、權限范圍、權力來源和行使權力的方式上等各方面的不同，同時在資源的運用與配置、政策的傾向性、組織文化、等各方面都存在差異。因此政府機構從微觀層面看并非高度統一，存在著多元的自主權力中心所導致的本位主義和部門利益，從而增加了行政過程中的成本和公共資源的浪費。。

3、行政動機的內在悖論

隨著公共管理理論的不斷發展，在公共選擇理論中，學者們將經濟人的假設已經擴展到對政治家、官員和選民的行為分析，同時分析表明絕大部分的私營組織與公共組織的決策者都是自利之人，是有限理性主義者。這說明掌握者公共資源的決策者們在制定公共政策的時候，首先考慮的是將自身部門或是所在階層的利益最大化。因此政府部門的行政人員存在著行政動機的悖論他們是有限的理性主義者。這一悖論導致的直接影響就是行政責任的違規，需要進行外部的制度設計對人行為的不完善進行約束。

4、行政權力的頑強膨脹

權力具有自我膨脹的自然屬性。因此，行政組織在發展過程中會存在內部自我擴張的趨勢，這是因為權力的本質是領導對下屬的影響力，所以組織的快速擴張能夠吸納更多的人力和資源，這樣就能夠提高領導權力的威望，減少不確定性。而由于官僚組織內部的行為缺乏內在的補償機制，從而使得官員的收益大于成本，增加他們實質性利益的途徑就是組織的結構和人員擴張而非提高組織的效率和完成公共政策的目標。而政府部門又掌握者社會絕大部分的公共資源，因而行政權力的自我膨脹帶來的客觀影響就是行政責任履行的困境，官員往往為了自身或是所在部門、所在階層的利益，而其本身職責所應該的行政責任規范與約束。

（二）行政系統內部自身的規則制度系統缺陷

1、政府部門行政目標制定的模糊與不確定性行政目標的模糊性質

政府作為公共組織，它的組織目標是是為公眾提供公共產品與服務。因此因此由于組織行為對象和提供產品與服務的特殊性，導致政府部門的績效與效益評估標準難以確定性和可操作性。同時政府對公共資源的配置與分配的壟斷性也導致了其工作的評價并不能想市場一樣進行優勝劣汰。此外，行政目標的不確定性更會導致在行政行為過程中行政手段選擇的雜亂無章。

2、行政自由裁量權的雙面性

行政自由裁量權是行政權力的核心。在社會管理事務發展不斷擴大的今天，公共事務涉及到社會生活的各個層面，公共事務越來越紛繁復雜。因此，一定的行政自由裁量權，能夠提高行政執法人員的積極性和行政執法的效率。但是當前我國行政執法人員的綜合執法素質和思想文化素質普遍偏低，總體人員組織參差不齊。在行政執法過程中，一方面行政人員并不能很好全面地領會和執行公共政策；同時，由于目前對行政執法的外部監督制度體系還很不健全，行政執法人員可能會在執法過程中滲入個人的利益，產生權力的濫用，這樣就會產生權力的濫用與尋租。

3、行政責任制度背后的“潛規則”

人在不同的社會角色中，會受到不同環境中的政治與法律等各方面制度與規定進行行為上的約束與規范。但是人本質上還是社會系統中的人，傳統的價值理念、倫理習慣、意識形態對人行為的影響更為深刻與深遠。我國是一個典型的高情景社會，一些非正式規則的影響在制度性的約束還未建立起來之前，會深遠地影響行政過程中的公正、公開與公平。

（三）權力監督的內外強大壁壘

人不管處于何種階層立場與角色之中，他本身都具有經濟人與有限理性人的特點。因此對行政責任的履行必須有強大的內外監督。但是，在大多數國家，特別是民主政治發展還不完善的時期，公眾對于政府部門行政權力的監督始終要面對強大的公權力與信息的不透明性。因為政府自身不公開本應公眾需要知曉了解的信息，監督就無從談起。政府信息的保密性直接導致了政府與公眾信息的不對稱。而就內部監督而言，在我國下級對上級領導的責任監督更是無從談起。就這樣，行政責任制度的建立成為了一張很美好的大餅圖，好看但是不好啃。要把權力關在籠子里，就必須強化對權力的監督。

三、發展和完善行政責任制

我國正在建設社會主義的民主和法治國家，這就要求我們政府有一套適宜的責任機制。

作為保障和實現行政責任的制度結構和制度體系，行政責任制度的發展和完善對于遏制權力腐敗，提高民主和法治程度，促進經濟和社會的健康和諧發展有著重要的作用。特別是2003年“非典”危機啟動“問責風暴”以來，從中央到地方各級政府都快了行政責任制度的建設步伐，極大地提高了政府的開放性、回應性和責任性。但是行政責任制度還有很大的發展完善空間，下面就從政治體制、行政體制、行政文化體制和行政問責制等方面，探討發展和完善我國行政責任制度的途徑和措施。

（一）要穩步地推進我國社會主義政治體制的改革

首先，要加強權力機關的監督。隨著新一屆領導班子的履新，開始進一步推進政治體制的改革進程，強調要突破固有的利益與制度壁壘，強調法治進一步完善，優化政府職能。最基本的就是要加強實體法的完善。同時要加強人大監督的地位，擺正政府與人大的位置，突出人大作為權力與立法機關的職能。

其次，要加強政黨的監督，中國共產黨是執政黨，就其而言就是通過的黨的政治領導、思想領導尤其是組織領導來約束和管理好行政機關的黨員。通過黨的紀律檢查委員會來追究黨員行政人員的違反黨的幾率和規章制度的行為。隨著以習近平主席為首的領導班子的執政，半年多的時間以來，中央出臺了例如“八項規定”等多項清晰、明確非常有執行力的規定，掀起了一場新的更強有力的反腐風暴和厲行節儉之風。中央強調要加強對領導干部特別是黨員領導干部的違法行為和不良作風的查處力度，體現了新一屆領導對共產黨作為執政黨的自身監督意識與決心。

再次，要加強司法監督。在我國現行的行政監督體系當中，司法監督是重要且不可缺少的一個環節。今后的司法改革更應該考慮實施獨立的司法預算和編制，為司法機關獨立行使職權提供更直接的保障。同時應該正確處理法院和黨委的關系，增強司法監督的權威性。加強人大、公眾對司法機關的監督，提高司法過程的透明度。

最后，要加強群眾監督和輿論監督。國家是公權力的代執行者，權力來源于人民。要把權力的使用放在陽光之下，接受群眾普遍、直接、廣泛的監督。因此今后相關行政責任監督的立法上，更是應該重點保障群眾監督的權利，以此提高群眾監督的積極性和監督的可靠性。我們要創造更好地條件讓任免更有效地監督政府。

輿論監督也是一種群眾監督或是公眾監督。新聞輿論以其公開性強、傳播迅速、覆蓋面光的特點，對約束和控制行政權力有著重要的價值。如今網絡與平面媒體的發達，使得信息的傳播速度與證實的速度進一步提高，微博披露就是一個重要有效地方式。

（二）深化行政體制改革

發展和完善行政責任制度，要求深化行政體制改革，建立一個與社會主義市場經濟體制相適應的高效率、負責人、有能力的公共服務型政府體系。

1、優化職能，理順關系。2013年3月國務院總理李克強主持召開國務院會議的時候強調要重點研究推進政府職能轉變事項。這就意味政府迎來了新一輪的部門職能機構重組。行政體制改革的關鍵就是要轉變政府職能，于社會和經濟發展相適應的政府職能和政府權限及責任。

2、精簡人員，精簡機構。長期以來，政府機構的人員膨脹都是困擾行政改革的重大難題之一。要根據“精簡、統一、效能”的原則，從轉變職能入手，精簡機構的數量和規模，精簡行政人員的數量。

3、完善行政決策體制。應當按照科學決策理論的要求，嚴格規范決策的程序，實現決策過程的制度化，包括決策程序的完備化、決策論證的民主化、決策方法的現代化以及決策的多方案選優等程序。要建立決策的論證制度，決策責任制度和評價監督機制，要把專家和何種咨詢研究機構以及公眾納入到決策過中來，實現決策過程中的民主化，提高行政決策的質量，提高政府執行力。

實現政務公開。在加快電子政務建設的基礎上，要按公開程序、拓寬公開渠道，充實公開內容，創新公開方式，提高政府工作的透明度和公信力。切實保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權。

4、完善個人責任制。特別是要完善行政首長負責制，從行政組織和行政結構上明確各自的職權和責任，做到權由其責、權責相當、各司其職、各負其責、違責必究。

（三）深入推進行政問責制

自2003行政問責風暴以來大批政府官員在各種問責事件中受到處分。同時，從中央到地方都出臺一系列規章制度，不斷完善行政問責制度，將這一制度建設完善常態化。要將行政問責制同政府績效評估相結合起來。科學確定政府績效評估的內容和指標體系，促進科學發展觀指導下的政績觀。要將行政問責同行政監察、審計、政務公開結合起來。

（四）完善政府政務信息公開制度

在政府與公眾中間，信息的不對稱一直是公眾對政府的長期詬病。由于信息的不及時和不公開，導致了權力的行使在黑暗中進行，導致權力的濫用與各種腐敗，公眾開始不相信政府，各種公共突發危機事件頻發。因此政府要完善信息公開制度，將本應該向公眾公開接受群眾監督的信息及時、定期地向社會公開。這對于穩定社會秩序和政府更好地履行行政責任有非常重要的意義。

四、結語

我國自古就強調對人思想上的教化，而忽視對人的具體行為規范與約束的制度制定。但是隨著社會政治、經濟、文化等各方面生態環境的發生變化，民眾和政府部門自身對行政人員責任的認定、約束等各方面的都會越來越清晰。在這一背景下，行政責任制度的創新勢在必行。

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