淺論城市化進程中的政府行為

摘 要 中國正處在快速城市化階段。如何協調政府與市場的關系、合理干預城市化成為亟待解決的問題。本文探討中國城市化進程中的政府干預和政府失靈，并提出政府合理干預城市化的政策建議。

關鍵詞 城市化 政府行為 政府干預 市場失靈 政府失靈

《中華人民共和國國家標準城市規劃術語》對城市化的定義是“人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程”。一般說來，城市化水平通常采用某一地區城市人口占總人口的比重來反映城市化水平。

政府的行為是政府為實現行政職能在日常施政過程中的具體運作，它是國家政權機關在管理社會各種事務、充分履行其職能時進行的活動，包括抽象行政行為和具體行政行為。在現代市場經濟社會中，政府行為表現為宏觀經濟調控行為和為公眾生產與提供公共產品的經濟行為。政府行為的目標是實現對全社會有限經濟資源的合理配置和充分利用，保持經濟的穩定和維護社會的公平，最大限度地彌補市場缺陷。政府行為的主要特征是公共性與非營利性。

一、城市化進程中政府行為的作用

具體表現為以下幾點：

1、政府是城市化發展戰略的制定者。

城市化戰略是一項龐大的系統工程，政府制定的城市規劃是引導和控制城市建設活動的基本依據與手段，是落實國家宏觀城鄉發展戰略的重要組成部分。

2、政府是城市化制度的制定者。

如果缺乏有效率的制度，或是提供不利于生產要素聚集的制度安排，城市化就不能正常發展。目前中國的改革是政府推動的改革，是強制性的制度變遷，政府是城市化制度供給的主體，為城市化的正常推進提供制度安排。

3、政府是城市發展的經營者。城市經營是新環境下政府職能的轉型，它是一種全新的城市治理模式，主要指政府對城市環境的經營。城市化進程中的政府干預是政府通過宏觀調控手段，運用市場機制，引導城市經濟、規范城市化微觀主體，促進城市化進程的行為，包括管制、財政、政府政策、收入轉移、產業政策等行政管制、經濟調節和法律約束手段。

二、城市化進程中的政府行為表現

1、中國城市化進程中存在著市場失靈現象，主要表現為市場機制無法促進欠發達地區勞動力轉移、市場導向的城市化存在外部性、市場不完全無法提供制度創新等方面。市場失靈為政府干預提供了必要條件。

2、政府干預是一柄雙刃劍，由于政府自身存在的諸如經濟人動機、政府的尋租行為以及政府制度創新能力不足等問題，往往導致政府干預低效率，產生政府失靈。在城市化領域，政府失靈表現為政府干預不足和干預過度。

3、對中國城市化進程中的政府干預研究表明，改革開放前后政府干預城市化的方式發生了轉變，由政府主導向市場引導、政府調節并重轉變。不同的干預方式下都存在政府失靈問題，計劃經濟時期表現為政府對城市化干預過度，出現城市化水平低下、城鄉要素流動受到阻礙等問題；改革開放以后表現為政府干預過度和干預不足，出現城市化高成本和大城市病問題。

4、國外城市化進程中的政府干預給我們的有益啟示是：城市化進程應充分發揮市場作用，防止政府干預過度；政府應加強合理干預，防止干預不足；政府要提高管理效率，進行管理體制改革和創新。

三、政策建議

城市化中的政府應當是有限和有效的政府。針對當前城市化進程中政府干預存在干預過度和干預不足的情況，需要明確政府職能，處理好政府和市場的關系。因此，我們提出以下政策建議：

1、明確政府干預要點，加強合理干預

針對當前中國城市化進程和政府干預的特點，政府應當在城市化區域差異、抑制城市病和過度城市化、改革落后的制度體系等存在市場失靈的領域進行合理調控，在推進城市化進程中更多的還應當承擔制度設計、規劃與組織實施的職能。政府干預的重點是加強城市規劃和政策引導，通過出臺與城市化進程有關的法律法規和相關政策措施，對城市化加以引導和監督，確保城市化進程的平穩有序，避免因對“形象工程”、“政績工程”的追求而導致政府干預過度。同時，政府要能夠根據城市化進程中實際存在的問題，有計劃、有目的的進行干預和調控，防止出現政府“缺位”。

2、適度控制城市規模，降低城市化成本

在城市化進程中，政府要從提高城市化的質量出發，適度控制城市規模，努力降低城市化成本。一方面，城市政府應堅持科學發展觀，因地制宜地實施城市化戰略。可行的做法是，根據地區經濟發展的實際情況，科學合理規劃一個適度的、穩定發展的城市化模式，提高城市規模效益，防止因片面追求城市的大而全而帶來的重復建設和資源浪費；另一方面，加強政府干預力度，走資源節約型城市化道路，積極出臺城市節能、節水、節地等政策措施，保證城市化進程的低能耗、高效率。

3、加強政府引導，解決大城市病問題

隨著城市病問題的日益嚴峻，迫切需要加強政府引導，從長遠的角度規劃城市發展，確保城市化進程健康、有序進行。具體來說，政府調控上需要注意以部門調控為主，加強行業之間的綜合調控；以城市政府為主，加強區域統籌；以長遠利益為主，加大對農村發展的重視。同時，針對城市規劃滯后于建設、城市環境惡化、城市規模盲目擴張而帶來的城市病問題，政府管理部門應采取鼓勵性和引導性措施，在推進城市化進程的同時，大力發展新型工業化，發展循環經濟，緩解資源稀缺和環境污染兩大問題。

4、加快制度創新，加強對政府干預的監管在城市化進程中，還要不斷加快制度創新。這包括健全和完善城市公共財政、公共采購、公共投資制度；不斷創新行政審批制度、戶籍制度和土地管理制度；努力探索市場化與城市化互動的新型城建規劃制度和城市管理制度等。

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