關于新民訴法下民行檢察監(jiān)督抗訴制度的若干思考

【摘 要】2013年1月1日正式施行的新《民事訴訟法》對民事行政檢察監(jiān)督作了重要修改，新增執(zhí)行檢察監(jiān)督、公益訴訟制度等內容，尤其是首次明文確立檢察建議的法律地位，改變了以往單一的抗訴監(jiān)督方式。在實踐中，如何準確把握抗訴在民行檢察監(jiān)督中的地位和含義，正確運用抗訴適用規(guī)則，以及探討在當前情況下檢察監(jiān)督抗訴制度的不足和缺陷，是當前民事行政檢察工作中不可回避的新問題和新挑戰(zhàn)。

【關鍵詞】新民事訴訟法；民事行政檢察監(jiān)督；抗訴；檢察建議

一、抗訴制度的歷史發(fā)展

作為老牌的民行檢察監(jiān)督i手段——抗訴，無論在立法中還是實踐中，均為當之無愧的最核心最有力的監(jiān)督方法。可以說抗訴制度的歷史就是民行檢察監(jiān)督的歷史。自1982年《民事訴訟法（試行）》和1989年《行政訴訟法》分別確立了檢察機關對民事審判活動和行政訴訟有權實施法律監(jiān)督的基本原則，但對檢察監(jiān)督具體內容和措施沒有提及，直到1991年《民事訴訟法》修改在審判監(jiān)督程序一編中增加了檢察院的抗訴制度，這才正式確立了抗訴獨一無二的地位。有學者認為抗訴制度將整個民行檢察監(jiān)督制度給激活了，這話絲毫不夸張，正是從這次修改起，檢察機關才走出了對民事裁判和行政裁判提出抗訴的實踐道路，將民行檢察監(jiān)督由抽象性原則轉為可操作性的具體措施。其后，最高檢先后出臺了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》、《關于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》等司法解釋，探索監(jiān)督方式的豐富化，地方各級檢察院也紛紛出臺各種細則規(guī)范， 加強了檢察機關規(guī)范建設能力， 促進了民事訴訟法、行政訴訟法等相關法律法規(guī)的實踐。在一些地方檢察院的民行檢察監(jiān)督實務中，除抗訴外，還出現(xiàn)了檢察建議、糾正違法通知書、書面審查、暫緩（中止）執(zhí)行建議書、督促執(zhí)行意見書、現(xiàn)場監(jiān)督、查辦職務犯罪、命令追加調查和補充調查等多種方法。但由于存在先天不足，這些措施并沒有獲得法院和社會的認可和響應。抗訴依然是無可爭議的最重要的檢察監(jiān)督方法。

然而，新的民訴法明文規(guī)定新的民行檢察監(jiān)督方式——檢察建議，并對抗訴制度作出修改。二元化監(jiān)督方法的建立在彌補了之前監(jiān)督方式單一、僵化、缺乏彈性缺點的同時，也在一定程度上會減少檢察機關在抗訴工作中的精力。因此，在新的法律背景下準確適用抗訴方法應當全面把握其內涵及規(guī)則，并在當前配套法規(guī)及司法解釋尚未出臺的情況下，對抗訴的實踐運用中產生的問題進行及時的梳理和分析，積極探討應對解決問題的方法。

二、新民訴法下抗訴制度的調整和存在問題

（一）抗訴制度的進一步完善

1、界定監(jiān)督內容，將調解書納入監(jiān)督范圍。新法第208條規(guī)定，最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。新民訴法將調解書列入監(jiān)督范圍，有利于監(jiān)督對象體系的完善。近幾年，我國司法實務中出現(xiàn)的采用欺詐、脅迫、惡意串通等手段，通過調解方式損害國家利益、社會公共利益以及他人合法權益的案件，為了應對此類虛假訴訟，本法不僅規(guī)定了當事人可以對調解書申請再審，還進一步明確檢察機關可以通過對調解書提出再審檢察建議或者抗訴進行法律監(jiān)督。

2、增加前置程序，減少檢察機關申訴案件受理量。本次新民訴法對抗訴制度的最大影響，是對當事人向檢察機關申訴設置了前置程序。新法第209條規(guī)定：“下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。”據(jù)這一規(guī)定，當事人不服生效裁判必須先向人民法院申訴，只有人民法院未對申訴進行恰當處理時，當事人才能向檢察機關申訴。本次修改體現(xiàn)了保障法院獨立審判權的司法理念，讓絕大部分確有錯誤的裁判在法院環(huán)節(jié)中得到合理的解決，這也勢必會導致檢察機關申訴案件受理量大大減少。

3、規(guī)定辦案期限，提高檢察機關辦案效率。新民訴法第209條規(guī)定：“人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。”該規(guī)定明確了檢察機關對申訴案件的辦案期限，促使改變辦案方法，提高辦案效率。

4、賦予調查核實權，強化民行檢察監(jiān)督手段。新民訴法第210條規(guī)定人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。新民訴法賦予檢察機關調查核實權，對辦案人員查證提供法律依據(jù)，進一步強化了檢察監(jiān)督手段。

由此可以看出，在逐漸多元化的監(jiān)督結構中，抗訴所具有的最強監(jiān)督力度只會隨著監(jiān)督方式多元化的趨勢而逐漸突顯，而不會被削減。因此從檢察監(jiān)督權的有效行使的角度來說，抗訴仍是民事檢察監(jiān)督工作的重心，也是其他監(jiān)督方法得以實現(xiàn)的有力后盾。從修改的條文可以看出，此次修改從多方面加強和完善了民事檢察監(jiān)督工作，尤其圍繞民事抗訴修改的相關規(guī)定進一步強化了抗訴在民事檢察監(jiān)督工作中的重要位置，具有較大的進步意義。

（二）抗訴制度的空白領域

1、當事人申訴期限規(guī)定缺失。新法規(guī)定了當事人申訴的三種情形，但是對當事人可向檢察機關申訴的時限未作規(guī)定，這并不符合本次民訴法修改提高辦案效率、保障法律關系穩(wěn)定的理念要求。早在2001年最高法出臺了《關于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》，規(guī)定“當事人在原審裁判生效后二年內無正當理由，未向人民法院或人民檢察院提出申訴的案件，人民法院不予受理” ii。此后，檢察機關參照該《紀要》把當事人向檢察機關申訴的期限定為二年。但因高檢院《辦案規(guī)則》和《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范》（2013年版）對受理期限均未作規(guī)定，各地檢察實務中對此做法不一。而根據(jù)民訴法第205條，當事人向法院申請再審，應當在判決、裁定發(fā)生法律效力后六個月內提出。因此新民訴法實施后，當事人向檢察機關申訴的期限如何把握，兩年還是參照向法院申訴的6個月，或者可無限期地行使申訴的權利，最高檢應當盡快出臺相關司法解釋，以便基層檢察機關及時統(tǒng)一處理受案情況。

2、民行檢察監(jiān)督程序啟動爭議。檢察機關啟動監(jiān)督程序，通說認為分為依當事人申請和依職權監(jiān)督兩類。新民訴法第208條是從檢察機關“發(fā)現(xiàn)”（依職權）的角度作出的規(guī)定，第209條是從當事人“申請”（依申請）的角度作出的規(guī)定。兩者有沒有交叉？不同的理解將帶來截然不同的結論，關系到檢察機關啟動監(jiān)督是否需要申請再審的前置程序。有觀點認為，當事人的申請是檢察機關發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件的重要來源，“發(fā)現(xiàn)”案件的途徑還包括檢察機關通過辦理其他案件、通過媒體報道發(fā)現(xiàn)等多種形式。檢察機關依職權啟動監(jiān)督主要限于損害國家、社會公共利益（損害“兩益”）和以違法犯罪損害司法公正的情形。按照208條的規(guī)定，檢察機關依職權對生效民事、行政裁判及損害“兩益”的調解的監(jiān)督就不受第209條再審前置程序的限制。這樣就帶來一個問題，除當事人直接向檢察院申訴外，其他的案件來源是否歸入依職權監(jiān)督，是否受209條的限制。若生效判決確有錯誤，當事人未向法院申請再審或者超過申請再審的期限而向國家權力機關申訴（控告），權力機關將案件轉檢察機關辦理，此時檢察院受理該案是按當事人申請還是按“發(fā)現(xiàn)”辦理，是否受“前置程序”的限制？

3、三個月審查期限的理解差異。檢察院對當事人的申請應當在三個月以內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。各地檢察院對此規(guī)定執(zhí)行有爭議。一是該條規(guī)定的期限是否適用于人民檢察院從受理當事人申請的全部抗訴案件，包括下級院提抗案件。根據(jù)《檢察機關執(zhí)法工作規(guī)范》（2013年新版）第9.31條規(guī)定，對下級人民檢察院提請抗訴的案件，上級人民檢察院應當在三個月以內審查終結，并依法作出抗訴或者不支持監(jiān)督申請的決定。因此，應當對此進行明確，并修改相關規(guī)定。若下級院提請上級院抗訴的案件，兩級檢察院審查期限的總和應在三個月以內，那么受案檢察院的案件管理部門、民行部門以及上級檢察院對總共三個月的審查時間該如何分配，這也是辦案實踐中面臨的問題。二是當事人申訴有審查期限，對于208條規(guī)定的檢察機關“自行”發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督案件，三個月的審限規(guī)定是否適用。如不適用，自行發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督案件審查期限是否應該界定又該如何界定，也是一個問題。

4、一審生效裁判案件申訴受理問題。最高院和最高檢在2011年會簽的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，對普通一審終審案件申訴作出規(guī)定：當事人對可以上訴的一審判決、裁定在發(fā)生法律效力后提出申訴的，應當說明未提出上訴的理由；沒有正當理由的，不予受理。此后檢察機關對一審生效裁判申請抗訴的受理一直嚴格控制在有“正當理由”沒有上訴的范圍內。《檢察機關執(zhí)法工作規(guī)范》（2013年新版）第9.5條第五款也明確地將該條列在檢察機關不予受理的情形中。該規(guī)定旨在防止當事人濫用檢察監(jiān)督權，影響法院生效裁判的既判力和程序安定性，避免當事人惡意以“抗訴”代替“上訴”。在司法實踐中對正當理由的理解不一，各地檢察院對此規(guī)定實施情況相差甚大。從法理而言，當事人在一審判決后是選擇通過上訴程序救濟還是通過再審程序救濟是其自由處分訴權的表現(xiàn)。新民訴法第209條已對當事人申請檢察機關抗訴設置了先向法院申請的前置條件，已防止了當事人濫用檢察監(jiān)督權，當事人申請再審后已窮盡法院的救濟程序，此時檢察機關再以無“正當理由”不予受理，將導致當事人失去司法救濟的最后渠道。因此對一審申訴案件未上訴的“正當理由”進行審查是否具有必要性，應當值得探討。

5、調查核實權的具體實施難。新民訴法規(guī)定的調查核實權得到了專家學者和檢察實務人員的肯定，但也存在不足。一是調查核實權的具體方式。本次修改并無提及方法，相關的司法解釋尚未出臺，，但在實踐中早有查詢、調取、復制相關證據(jù)材料、詢問訴訟當事人、評估、扣押、凍結等方式。根據(jù)《立法法》規(guī)定，限制公民權利的行為應由法律明確規(guī)定，這無疑會誘發(fā)違法行為。二是調查核實權的對象問題。調查核實權是施行民事檢察監(jiān)督制度的關鍵，其行使對象應當與民事檢察監(jiān)督制度的目的相關，本次立法將調查核實權的行使對象規(guī)定為“當事人或者案外人”，可能會引起對象的擴張。

三、抗訴制度的特點

第一，偏重實體監(jiān)督。新民訴法第200條關于再審情形的規(guī)定相比原法第179條的規(guī)定，刪除了對違反法律規(guī)定管轄錯誤的，以及違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形的案件的再審。第208條直接將管轄錯誤案件和程序違法案件排除在了人民檢察院向人民法院提出抗訴的案件范圍之外，規(guī)定只能通過提出檢察建議的方式予以監(jiān)督，此外對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，規(guī)定檢察機關有權向同級人民法院提出檢察建議。誠然，從整個民行檢察監(jiān)督來看，本次修改表現(xiàn)了程序監(jiān)督與實體監(jiān)督并重的價值取向，但是可以看出程序上的監(jiān)督基本以檢察建議為主，實體監(jiān)督以抗訴制度為主。

第二，屬于事后有限監(jiān)督。修訂后的民事訴訟法構建了事后監(jiān)督為主，同步監(jiān)督為輔的監(jiān)督體系，使得檢察監(jiān)督的時間能與訴訟活動同步進行。但是檢察機關法律監(jiān)督重點仍在于事后監(jiān)督，而對于法院生效裁判進行監(jiān)督的抗訴，無疑是事后監(jiān)督的主要措施。民事檢察監(jiān)督既要尊重當事人的民事處分權，依法維護公民權利；又要注意維護司法公正，努力實現(xiàn)公正司法與能動檢察相統(tǒng)一。為此，必須轉變監(jiān)督理念。既要樹立尊重當事人意思自治的理念，又要貫徹“既要實現(xiàn)司法公正，又要維護審判權威”的指導理念，確立有限監(jiān)督救濟的理念。清楚認識到檢察機關職能的局限性，從而對民事訴訟活動施行有限監(jiān)督。

第三，趨向剛性監(jiān)督。抗訴制度由點到面，受監(jiān)督的案件類型由重點性安排到逐漸鋪開，制度的實效性明顯增強。在2001年制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中明確規(guī)定了檢察機關可以基于辦理抗訴案件的需要對有關事實進行調查。但法律并未明確民事檢察調查權與刑事偵查權的異同，導致民事檢察監(jiān)督流于形式，受到了來自于審判權和訴訟權的雙重抵制。新民訴法規(guī)定民行檢察監(jiān)督的調查核實權。同時，新民訴法第211條規(guī)定，對人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起30日內作出再審的裁定。相較于檢察建議的不當然啟動再審，須與人民法院協(xié)調一致，檢察機關抗訴權的行使必然會產生啟動再審程序的后果，具有強制力。因此，民事檢察監(jiān)督抗訴由柔性監(jiān)督逐步向剛性監(jiān)督轉變。

四、結語

從現(xiàn)階段來看，抗訴的效力強、法律保障力度大、歷史久，依然是民行監(jiān)督的最重要內容。新民訴法對民行檢察監(jiān)督抗訴制度從受理、審查到結案各個階段作出了新的規(guī)定，對強化檢察監(jiān)督，保障權利實現(xiàn)，促進司法公正，維護司法權威，將起到促進作用。但是抗訴制度的具體實施設計仍需加強和完善。相關部門應盡早通過立法出臺相關的司法解釋及法律規(guī)定進行細化補缺，以便民事檢察監(jiān)督抗訴工作更加科學合理開展。

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注釋：

i 民行檢察監(jiān)督是民事審判和行政訴訟的檢察監(jiān)督的簡略稱法；實際上， 民事審判檢察監(jiān)督和行政訴訟檢察監(jiān)督在制度的構建及其運作上是有相當大的差異的。本文沿用慣說， 不加區(qū)分。

ii ，2007年民訴法也有相同規(guī)定，其第184條規(guī)定：當事人申請再審，應當在判決、裁定發(fā)生法律效力后二年內提出。