試論我國法制化進程中的公務員回避制度

【摘 要】公務員回避制度是國家建構基礎上形成的保證行政隊伍依照法律執行國家意志和維系社會公平的必然反映。這種回避制度產生和發展的內涵體現為“確保國家意志的依法執行與貫徹”、“著力于對公務員自身雙重屬性的限制”、“最大程度上的維系社會公平”這三個在邏輯上相互補充和承接的方面，通過對這三個方面的比較和研究我們會以一個更加理性的視角來探究我國的公務員回避制度。

【關鍵詞】公務員；回避制度；國家意志；雙重屬性；社會公平

公務員回避的實質就是通過法制化的方式，防止情感因素或者其他因素等滲入公共行政領域，從而實現公平、公正、規范行政的目標。回避制度是我們國家歷史傳承以來一項重要的規范行政機構行為的制度措施，封建社會時期君主貴族、將相官員為維護自身的統治和擴張地域統治范圍，開始實行“招賢納士”，任用血緣關系以外的賢士并對宗室成員的任用給予了一定程度上的限制。至西漢初年，宗族勢力不斷擴張，為避免血緣宗親的影響，統治者規定了“宗室不宜典三河”、“王舅不宜備九卿”等，這是回避制度正式確立的標志。回避制度確立以后，宗族勢力得到了有效的遏制。東漢時期，宦官、外戚干預朝政，對社會穩定以及君主統治造成了惡劣的影響，這時君主則必須采取一些回避措施加以限制。如“三互法”規定了婚姻之家及兩州人不得交互為官。這是我國歷史上第一個對任職方式的限制，對以后的官員任職制度產生了重要的影響。經過數百年的更迭，回避制度得到了進一步的補充與完善，到明清時期建立了較為完備的回避制度。建國之后，在繼承歷史上回避制度的前提下，根據既有的全新的國家權力組織架構，回避制度得到了適應國情的突破性發展。

通過比較研究歷史以來的回避制度，我們發現各個時期的對回避制度的定義和完善都體現出對國家意志、行政官員（公務員）自身以及維系社會公平這三者之間關系的調整和變革，在這種情況下我們不妨以這三個視角作為切入點來研究我國公務員回避制度。

一、確保國家意志的有效執行是回避制度產生的重要條件

封建主義思想為主導的國家強調保障君主的統治權力。事實上以封建社會特有的權力架構而言，君主的統治權實際上體現的就是國家的意志，也就是說在封建社會的意識形態中君主統治與國家意志是高度重合的。君主的統治權力分權于其下的各個級別的統治階層，在這種情況下統治意志的實現難免會遇到阻礙，因為各個層級的官員在行使行政權力時會因其自身因素對權力的行使產生某些方面的偏差，這其中最容易產生重要影響的就是處理涉及到官員自身利益問題的時候，如《唐六典》中規定：“凡鞠獄管與被鞠獄人有親屬仇嫌者，皆聽更之”。因此為避免這種偏差或者為將人情因素的影響降低到最低限度，回避制度的產生就是最重要的解決措施之一。

近現代國家的國家意志主要體現為利益集團或者政黨所代表的階級團體的利益，民主與憲政成為國家建構的主要框架，就國家體制而言，其與封建國家的不同之處更多的體現在民眾權利的范圍及程度上，據此回避制度應客觀環境的變化而產生了某種方面的質變。從另外一個角度來看，按照古希臘哲學家亞里士多德對政體的第二劃分標準來看，封建主義與近現代共和主義及民主政治的區別在于是一人或少數人統治還是多數人的統治i，由此觀之，二者之間的對比似乎只是局限在擁有統治權人數比例的層面上，而在此架構之下為維護其二者統治意志實現而構建的行政組織結構也似乎并不存在著人們想象中的那么多不同，那么回避制度本身所賦予官員的實際意義也只是體現在實現國家意志，維護統治階級利益的層面，至于實現什么樣的利益，體現哪個階級的統治則，回避制度本身并不具有解釋效力。

二、回避制度的執行著力于對公務員自身雙重屬性的限制

公務員自身的雙重屬性基于這樣兩個方面：一是伴隨公務員與生俱來的親屬關系以及公務員在成長過程中與他人交往形成的特定的情感關系；二是公務員任職之后處理具體事務的過程中遇到的因血緣或其他因素將明顯影響其執行公務的特定環境。回避制度對這兩方面的因素加以考量，形成了三種回避制度：一是對有某種親屬關系的公務員，在擔任某些關系密切的職務方面作出的限制，即任職回避。二是對公務員原籍任職方面所作的限制規定，即地域回避。三是對公務員在執行公務時，所處理的問題涉及本人或者與本人有某種親屬關系的人員時所作出的限制性規定，即公務回避。實行公務回避，一方面可以避免公務員徇私舞弊，或由于個人偏見、礙于情面引起不公正處理，一方面可以避免嫌疑，樹立公正無私的政府及司法機關形象。

鑒于公務員身份屬性的雙重特征，國家對其進行了三種回避的劃分。就其實際意義而言我們不難發現公務員回避具有如下特點：一、公務員回避是每個公務員必須遵守的法律義務，具有強制性。二、公務員回避是一種事前起保護作用的措施，不論在實際操作中是否對公務員的行為產生不良影響，都必須按規定執行，具有事前預防性。三、公務員回避對公務員的不同職務、不同部門確定了不同的回避要求，具有針對性。

三、最大程度上的維系社會公平是公務員回避制度的落腳點

公務員回避制度建立的目的是為了排除人為情感因素對公務員處理事務的影響，從而使得各種行政事務得到客觀有效的解決，實現社會公平平等。從這個意義上講，維系社會公平則成為了公務員回避制度的落腳點。在行政隊伍中，回避制度調整的范圍比較廣泛，從世界范圍來看，瑞士等國直接對回避制度進行了規定，法國、德國等國則將有關公務員的回避規則包括在公務員的職業、行為道德等法規之中。這在公務員本身來看，無論是在職還是作為社會人本身都具有一種調整的力度。法律和道德雙規制的調整正是基于回避制度構建的目的是維系社會公平。

從維護統治階級利益出發，有這樣一個內在的邏輯結構可以作為公務員回避制度必要性的論據：維護統治利益→層級官員執行國家意志→公正執行→回避制度→保障和維系社會公平。在這個邏輯環節中“保障和維系社會公平”構成了其良性運行的邏輯起點，其重要性不言而喻。戴維伊斯頓指出政治是對社會資源的分配，分配的環節正是國家意志體現以及社會公平得以保障的過程，而促使國家做好分配工作的正是特定的制度規范，回避制度作為一個明顯的對再分配環節起著重要作用的規范體系在理論上和實踐上發揮了其應有的作用。

隨著現代國家的構建，社會分工的結果日益要求著社會公平在民主與憲政的框架內得到更大限度上的體現。公務員所踐行的回避制度規范也要隨著國內外形式的變化而不斷的作出相應的調整和變革，只有這樣我們國家的政府機構才能有序向服務型政府轉型，才能規范的處理好權、利、情這三者之間的關系。

公務員回避制度的建立與發展是完善我國社會主義法制的必要措施，其存在的合理性一方面是規范公務員自身行為，為公務員客觀公正的處理問題提供一個制度環境；另一方面，回避制度也是構建法制體系的必要環節，對穩定社會及保障公民權利公平平等有著重要作用。在公務員回避制度的執行過程中，我們的行政執法隊伍可能會遇到種種問題，但伴隨著處理問題的增加相信我國的公務員回避制度體系會更加完善，對打造服務型政府及實現政府職能轉變產生重要的推動作用。