群體性事件應急管理體制探析

【摘 要】自從進入新世紀新階段以來，中國在持續經濟快速發展的同時，也出現了社會矛盾交織、群體性事件越來越頻繁的新特點，面對影響社會和諧、危害社會安全穩定的群體性事件，僅單純地依靠政府的強制性力量去化解，顯然已經不是明智之舉，探索如何有效加強群體性事件的應急管理，建構起適合中國特色社會主義國情的應急管理體制，應成為各級政府必須高度重視的焦點。

【關鍵詞】群體性事件；應急管理體制

一、從應急管理的視角關注群體性事件

以往的研究大多強調從控制的視角來看待群體性事件，這意味這種思路盡管與法律結合起來，但是卻是一種事后路徑。對于群體性事件，應該在萌芽階段就開始依法處置，建立合理的處置渠道，因此，更希望從應急管理體制建設的視角，來和諧處置群體性事件。

1、群體性事件的概念

所謂群體性事件是指在經濟利益、物質利益等方面存在沖突或競爭的群體之間通過部分公眾參與的方式，采取上訪、靜坐、圍堵政府機關等形式，表達自己利益需求的人民內部矛盾。

2、群體性事件的應急管理體制

應急管理體制是針對公共應急事件（又被稱為“突發公共事件”）而言的。我國頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》，對“突發公共事件”作了定義：指突然發生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。

突發事件是一個復雜的有機體，因而突發事件應急管理是一個復雜的系統工程。如何建立合理有效的突發公共事件的應急管理體制，是當前法制建設的一個重要問題。特別是對于群體性事件，社會復雜因素多，且具有強烈可變性，因此，對于群體性事件的應急管理體制建立的要求更為強烈。

群體性事件的應急管理體制是指群體性事件發生過程中（爆發前、爆發后、消亡后），政府通過合法有序的方式建構應急預案，處理群體性事件的制度化體系。群體性事件的應急管理體制主要包括如下內容：

第一，政府是處置群體性事件的主體。群體性事件的發生，與政府工作沒做到位有千絲萬縷的聯系，政府應該用于擔當職責，為和諧化解群體性事件“沖鋒陷陣”。

第二，群體性事件的應急管理體制包括諸多構成要素。主要是機構設置、法制建設、技術支撐、預案體系、評估體系、運行程序、資金保障等相關工作。

第三，合法與和諧是群體性事件應急管理的基本價值追求。在處理群體性事件時，一定要堅持合法的原則與和諧的原則，不破壞黨群關系，不損害群眾利益，從維護社會穩定的大局出發，只有如此，才能獲得民眾的信任和認同。

二、我國群體性事件應急管理體制存在的問題

隨著2007年11月頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法）），標志著我國政府應急管理體系建設工作已經走上了一個規范化、制度化、法制化的軌道。但是，從近幾年所爆發的一些群體性事件及其處置來看，我國在群體性事件的應急管理方面還存在一系列的問題。

1、缺乏一個完善的監控和預警系統

在群體性事件方面，很多地方政府沒有充分認識到群體性事件的危害，也沒有真正建立起可以和諧化解群體性事件的應急機制，因此，也就缺乏完善的監控和預警系統。

2、缺乏一套統一、高效、有權威的應急處理機制

我國在自然災害的應急方面己經取得了相當重大的進步，但是，在群體性事件方面，我們的反應是遲鈍的。

第一，欠缺群體性事件的預案啟動機制。在群體性事件發生之前，有跡象表明群體性事件即將發生時，就應該盡快啟動群體性事件的應急機制，通告行政長官和相關部門，并成立有應急管理機構牽頭的應急管理小組。這樣的反映必須迅速及時，臨機裁斷，獲得事件應急管理的主動權。

第二，欠缺群體性事件的分級處理機制。應急管理小組成立后，應當立即判斷事件的發展趨勢，特別是判斷事件所可能發生的級別，做到不同級別不同處理。但是，我國在這方面尚欠缺成熟的管理制度。

第三，欠缺群體性事件的信息溝通和信息共享機制。由于目前我國客觀存在應急信息報告的標準、程序、時限和責任不明確、不規范等因素，有時出現各信息系統之間相互分割，缺乏互通互連和信息資源共享的情況是必然的，綜合性信息分析和綜合性信息平臺建設有待加強。

3、群體性事件信息公開程度不夠

2008年8月1日起施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，這是我國信息公開的主要法源。政府信息公開制度的理念是“以公開為原則、以不公開為例外”。而我國有很多群體性事件的發生，均與信息公開程度不夠有關。甚至更多的時候，一些地方政府擔心事件披露造成所謂的“不穩定”，采取隱瞞甚至采取欺騙的方式對信息采取保密措施。實際上，這種隱瞞措施導致了群眾心里的混亂和對政府的不信任，甚至導致了一些對政府不利的謠言的誕生。因此，群體性事件的處置就會出現難度。

三、完善我國群體性事件應急管理體制的措施

1、構建群體性事件預警監控系統

建立比較完善的群體性事件預警機制，是群體性事件處理順利的前提，甚至是及時發現并排除群體性事件的絕好時機。防患于未然，構建起有效的預防機制，防止其發生，須做到以下四點：

第一，各級政府高度重視，成立一個群體性突發事件管理小組。通過對各種可能引發群體性事件的因素進行不斷檢測，當各種信息和指標預示事件即將發生時，及時發出警報，提醒各級政府采取適當措施，就能夠將群體性事件消解于萌芽狀態。

第二，要建立早發現、早報告、早控制的“三早”預警處理機制。實現“三早”預警，就應該充分發揮村、居委會、社區等組織的作用，甚至要進一步的發揮鄉鎮、街道辦事處等基層組織的作用，排清情況，搞清問題，工作做細，只有這樣才能擺脫“防不勝防”的被動局面。

第三，要建立信息網絡，實現信息及時快速傳遞。建立快捷靈敏的的預警機制，及時掌握情報動態，加強日常矛盾糾紛排查，密切關注社會動態和熱點問題。事件發生以后，盡快弄清事件內幕，多渠道、全方位收集、掌握深層次的情報信息和有效證據，配合相關門采取應對措施，阻止群眾聚集，減小規模和影響。建立與周邊地區的情報信息交流制度，實行信息共享，加強跨地域群體性事件的預防和處置工作。并通過對情報信息的綜合研判，理清思路，為黨委政府積極預防和妥善處置群體事件提供有力的依據。同時要暢通信息渠道，健全群體性突發事件信息報送機制。

第四，對于潛在的問題，發現一起解決一起。也就是說，有信息和情報表明，一些潛在的因素可能成為醞釀成群體性事件時，黨和政府要及時發現和解決問題。

2、完善群體性事件防范與處理的應急機構

第一，提高應急辦的地位，使之具有權威性和較強的協調性。應急辦涉及的是突發事件的應急管理，群體性事件的應急管理也應當包括于其中。對于從群體性事件的預警信息、預防信息等資料的收集，都由應急辦來管理。應急辦的行政長官最好是由本地區的行政長官兼任，這樣便于協調公安、財政等部門的工作。

第二，應急辦的工作人員的編制建設問題。鑒于應急辦的職能是預防突發事件的發生或者盡可能的降低突發事件發生了帶來的重大損失，需要應急辦收集較多資料和數據，因此，可以在應急辦設置一部分警察編制。這些警察不帶有武器，也不穿警服，帶有警官證。這樣做的目的有二：一是不會讓百姓反感；二是便于在群眾中收集相關資料。同時，要盡可能的提高各級應急辦工作人員的素質，適當建立群體性事件應急管理培訓基地，加強應急辦工作人員培訓和訓練，特別是要經常演習，加強同公安、武警部隊等部門的協調應急能力，使之能夠禁得起實戰的考驗，在關鍵時候發揮穩定陣腳、保護人民利益的作用。

3、暢通群體性事件過程中的意見表達渠道

從我國己經發生的群體性事件來看，很多情況下都是群眾的意見得不到充分的表達有關。并且，從群體性事件處置過程來看，我們很多群體性事件的控制和平息，都是與意見表達機制渠道暢通有關?？梢?，群體性事件發生之后，充分重視群眾的意見，依然是和諧解決群體性事件的有效路徑。我們認為，在群體性事件中，暢通意見表達機制主要有：

第一，暢通民意反應機制。在群體性事件發生時，肯定會有群眾喊出自己的意見，比方說要求解決某個問題，實際上這就代表了群眾心中的全部呼聲。對群眾的意見置之不理或者無視群眾的意見，只會催化矛盾，不會緩和矛盾。

第二，暢通代表反應意見機制。這里所謂的代表，指的是群體性事件中講理、講法又能夠代表群眾意見的人。但是，我們要注意的是，這些代表不一定就是“不安定分子”，也不一定就是帶頭為首的犯罪分子，我們要嚴格限制這樣的不正確的認識，更不能夠搞秋后算賬，不能以莫須有的罪名來“整”這些代表，除非這些代表確實違反了法律。

第三，緊急情況下地區一把手與群眾的面對面交流制。一把手到現場與群眾交流，表明政府一定會妥善處理并作出承諾，為解決群體性事件打下良好的基礎。

4、構建群體性事件替代糾紛解決機制

為了及時化解群體性矛盾，我們必須積極的探尋解決問題的路徑。這就要求我們創新解決群體性事件的方法，實現快速和諧解決群體性事件所涉糾紛。此時，替代糾紛解決機制進入了群體性事件應急管理的視野。建構群體性事件的替代解決糾紛機制，就是建立起在群體性事件未發生前、發生過程中乃至發生后都可以適用的非訴訟解決糾紛機制。

第一，建構群體性事件的替代糾紛解決機制，就要在觀念上樹立糾紛解決機制多元化路徑的深刻理念。多元化理念應該是建構多元化糾紛解決機制最重要的價值觀，它不僅要正面支持糾紛解決方式存在的合理性和價值，而且也要主張在現代社會擴大自治和自律的空間，以克服法治的局限性。從這層意義來說，替代糾紛解決機制可以讓當事人自由選擇糾紛解決的辦法，從而提高靈活性，降低訴訟成本，提高司法效率。

第二，高度重視人民調解的作用。大力健全農村縣、鄉鎮、村、組、中心戶和城市市、區、街道、居委會、中心戶五級防范調解體系，防止矛盾糾紛升級激化。

第三，建立可能群體性事件先行處理制度。對于社會糾紛和矛盾，特別是對于因為摻雜了群體性矛盾在內的糾紛，政府應該主動適時先行介入。行政機關先行介入，可以將行政機關能夠處理的問題依法處理，從而實現問題的部分解決，降低群體性事件發生的機率。

5、探索群體性事件應急技術支撐

當今，應急信息系統是應急管理的“大腦”，是傳遞應對突發公共事件各種信息，做出各種應急決策的基本載體?，F代信息通信技術在應急管理中的廣泛應用催生了應急電子政務，并使它已成為當今各級政府提高應急管理水平所面臨的一項重要任務，應急電子政務的建設特別是群體性事件應急電子政務管理要考慮到我國的國情和政情的實際，要考慮到各級黨政機關的決策需求，成為黨和政府參與應急的重要平臺。由于科學技術的快速發展，群體性應急管理對科學技術的要求也越來越高，特別是那些人為的突發事件，必須依靠高超的應急技術加以應對。與此同時，我們還必須認識到，要提高群體性事件等應急管理的水平和層次，離不開一大批高素質的應急專門人才發揮基礎性的支撐作用。在這一點上，我們現有的基礎還非常薄弱，無論是應急科技的研究，還是應急專門人才的培養，都不能與美國、澳大利亞等國同日而語，必須從資金支持、政策鼓勵等多方面入手，及時補上應急“木桶”的這塊“短板”，否則，就很難真正提升群體性事件應急管理的水平。

6、構建群體性事件處置問責制度

要處理好群體性事件，就要制定嚴肅的責任追究制度，維護法律和黨紀的尊嚴。有下列等行為的領導干部，都應該予以追究責任：

第一，對于對維護穩定和預防、處置群體性事件的有關規定不執行或貫徹不力，侵害群眾利益，做出錯誤決策，引發群體性事件或致使群體性事件升級的。

第二，對本地區、本部門和本單位存在的可能引發群體性事件的人民內部矛盾糾紛不認真排查解決，措施不當、調處不力，失職、讀職，甚至慫恿群眾到上級機關集體上訪，致使矛盾激化，發生重大群體性事件的。

第三，群體性事件發生后不及時報告，不及時采取有效措施或處置失當，誤報、漏報、瞞報，或者壓制有關部門（單位）及時如實上報情況，致使可以避免的影響和損失而未能避免的。

第四，公安機關違反規定指令參與非警務活動，在處置群體性事件中濫用強制措施和警械，或者違反規定攜帶、使用武器，造成矛盾升級、事態擴大的。

第五，在預防和處置群體性事件過程中有其他違紀違法行為，造成嚴重后果的。

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