合作治理視域下的中國式扶貧

【摘 要】合作治理理論并非重合于反貧困理論，但隨著全球貧困議題的突出，治理理論卻又從結構上支撐著反貧困理論和實踐。轉型期中的中國，由政治權力主導下的反貧困模式將會隨著市場的更加規范化以及社會組織的質與量上的健康發展，會逐漸轉型到一種由政府、市場（企業）、社會組織三方合作治理貧困的模式。

【關鍵詞】合作治理；社會組織；貧困；中國；益貧式增長

貧困問題是全球人類都在面對的頭號難題。有人認為，只要經濟總量升上去了，貧困問題就能自然解決；還有人認為，國家政府是人民的衣食父母，貧困問題理應由政府來解決。其實，這些思想觀念部分地反映出了市場原教旨主義和國家全能主義在治理貧困問題上的貧困。我們認為，貧困問題應該是在政府、市場（企業）、社會組織三方的積極合作治理的模式下才能達到良好的效果。

一、合作治理理論與反貧困理論的相互滲透

上世紀90年代興起的合作治理理論產生于這樣的背景：一是隨著經濟全球化的實質性進展，一些社會公共性問題已經不能單方面依靠政府和市場（企業）來解決，而需要政府、企業和社會組織（公民社會）的合作治理才能得以完成；二是隨著全球性的廣泛交流，人們的政治文化取向已經發生變革，以往的國家或政府“自上而下”的單一主體統治模式遭到摒棄，人們更傾向于專業化、水平式、多主體性的合作治理模式。因而，對合作治理的一般性理解就是強調公、私部門的合作，也就是政府與私人或非營利組織對社會公共性問題的合作治理。

合作治理理論與經濟全球化有著密不可分的關系，它是在全球化過程中就如何解決公共物品問題而產生的新理論，另外，經濟全球化與反貧困議題又有著實質性關聯，一則是經濟全球化的提出，從理論上就是要依靠全球市場一體化的功能，實現資源的最優化配置，從而根本性地解決貧困，比如，1989年世界銀行發表的《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續增長》報告中，就首次使用了“治理危機”一詞，此后，“治理”、“善治”、“合作治理”這些概念便得以廣泛使用；二則是隨著經濟全球化的迅猛發展，全球性的不平等、非正義問題也日益突出，人們認識到，單方面地依靠市場力量來解決貧困是無效的，必須是政府、市場、社會組織三方的合作才能有效治理貧困。

2011年，世界銀行在《世界發展報告》中再次強調了治理對于遏制最貧窮國家的貧困惡性循環及消除暴力問題的重要性，認為弱的治理、貧困、暴力是相互聯系在一起的。另外，大量的研究文獻已經自覺地把治理與貧困議題結合在一起進行研究。正是基于這些治理理論與實踐在貧困問題研究領域的滲透，可以得出結論：上世紀90年代興起的治理理論并非重合于反貧困理論，但隨著全球貧困議題的突出，治理理論卻又從結構上支撐著反貧困理論和實踐。

二、中國社會的貧困問題及合作治理貧困的可能性

中國社會經歷了30年多年的改革開放，在反貧困問題上成績斐然，可以說，中國反貧困就是世界的反貧困，中國貧困人口的減少就是世界貧困人口的急劇下降。中國在反貧困政策上，先后經歷了“預防式反貧困”到“救濟式反貧困”再到“開發式反貧困”三個階段。不過，目前中國正遭遇結構性貧困的難題，也即隨著市場經濟的發展，中國社會在“效益優先”的社會經濟發展戰略下，呈現出區域、城鄉、階層之間的貧富差距拉大問題。從國家統計局公布的2012年全國居民收入基尼系數為0.474來看，中國的基尼指數已接近國際警戒線0.5的標準，很顯然，在絕對性貧困還占有相當比重的情況下，中國社會的相對貧困問題也突出了。而在經濟和社會權利發展優先于政治權利發展的中國改革模式中，再加之新自由主義意識形態的入侵（把社會經濟發展模擬為動物世界的弱肉強食），中國社會的貧困者或弱勢群體的聲音是越來越弱，政策的制定越來越有利于改革既得利益者，這不但實質性地阻礙了社會階層之間的躍遷，而且也有悖于市場經濟的機會平等的發展原則。

總體來說，社會減貧依靠兩個因素：一是經濟的快速增長，二是改變收入分配結構。前者是針對絕對貧困，后者則是針對相對貧困。絕對貧困是指不能滿足基本的物質生存需要的貧困，通常是指那些生活在國家或國際貧困標準線以下的人群。相對貧困則是對收入分配及收入差距的量化。從大量的實證性研究文獻中可知，國民經濟的快速增長確實能夠迅速減貧，比如，中國、越南、烏干達、印度等國的快速經濟增長模式就是很好的案例，但一些相反的研究文獻資料卻也在引起這樣的爭論，也即“發展是否真的有利于窮人”或者是“窮人能否從經濟發展中獲利”？一些研究者發現，社會經濟的增長使窮人獲利的程度是遠遠低于富人的，換句話說，增長對于窮人和富人來說是巨大的異質性增長，窮人并沒有從中增長中獲得同等的利益。這就根本地涉及到社會經濟政策的制定問題，如果經濟增長是把窮人遠遠拋在后面，那么這樣的經濟政策雖不能說是不成功的，但至少可以說是不正義不全面的。因而，我們必須把盲目地追求GDP的發展模式轉換到“益貧式增長”模式，也即發展的目標和結果必須顧及到窮人的生活。這就需要為窮人增加就業、信貸、投資機會；改善經營環境；實施民選官員問責制。另外，還要為窮人增加其獲得教育、健康和社會基礎設施方面的投入。總之，“益貧式增長”應該是給予窮人獲得積極的參與能力、明顯的受益和經濟活動能力。

中國近幾年能在反貧困問題上取得積極成效，反映了政府主導下的反貧困戰略的實施得當。不過，中國的經濟發展卻是追求GDP的發展模式，而非“益貧式增長”模式。貧富差距不但呈現越來越大的趨勢，而且貧困人群或弱勢群體也找不到有效的正當的途徑和載體發出聲音。這是社會組織的建設和發展相對落后造成的。在扶貧工作中，缺失了這層組織空間的實質性存在，就很難進行有效的扶貧工作，因為扶貧幾乎成了各級政府官員完成自己政治業績的展示臺，他們與真正的貧困人群之間存在實質上的張力。

任何一種理論的形成和發展都必須立足于現實基礎。今天中國社會的反貧困工作正呈現這樣的格局：一是社會經濟的快速發展在消減絕對貧困問題上成績斐然；二是駛入了經濟發展快車道的中國，它的貧富差距或者結構性貧困問題日益突出；三是中國是政府主導型反貧困模式，社會組織的發展不健全，這就缺失了各種利益表達的合法性平臺。很顯然，如果中國的發展沒有顧及到公平與正義就不是“益貧式增長”，同理，如果中國的發展缺失社會組織這一能為各種利益群體表達申述并能積極參與到貧困治理實踐中的合法性空間的建設，那么公平與正義也就失去了合法性載體。由此可見，中國的合作治理貧困問題已經被推上了歷史舞臺。