淺議城中村改造的若干問(wèn)題

[摘 要] 拆遷不但關(guān)系到千家萬(wàn)戶，更對(duì)于任何一個(gè)城市而言都是發(fā)展中面臨的一個(gè)重要課題。從目前我國(guó)的實(shí)際情況看各地的拆遷安置基本上采取兩種模式，可以貨幣安置，也可以產(chǎn)權(quán)置換安置。

[關(guān)鍵詞] 拆遷；城中村；安置；土地使用權(quán)

[中圖分類號(hào)] C9121.81 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

1 城中村的界定

綜合起來(lái)“城中村”一般涉及兩個(gè)方面：一是它處于城市之中，二是它還保留著農(nóng)村的一些特點(diǎn)。因此，近年來(lái)大家比較公認(rèn)的概念是：“城中村”是指那些位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，被城市建成區(qū)包圍或半包圍的、沒(méi)有或僅有少量土地在中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)仍在使用集體土地或原有土地集體建設(shè)用地已變?yōu)閲?guó)有土地，并以村民居委會(huì)或居民委員會(huì)為組織形式的原村（居）集居村落。

2 城中村的現(xiàn)狀

從管理體制上看城中村的管理體制基本上是一種以村黨支部為核心，以村委會(huì)為主體，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)體。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，城市建設(shè)的不斷發(fā)展，村集體產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，流動(dòng)人口的增多，原本置身于城市之外的城中村村民面臨著新的環(huán)境，原有的管理體制出現(xiàn)了許多問(wèn)題。村集體的管理體制和經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要，難以適應(yīng)市場(chǎng)的變化，也難以管理大量涌入的外來(lái)人口。城中村村民雖然處于城市之中或者城市的邊緣，但是在許多方面享受不到城市居民的待遇。從土地利用上看，城中村土地利用率低，空間利用率低，多為雜亂無(wú)章的住宅，多層和臨建的簡(jiǎn)易房混雜，沒(méi)有配套的市政設(shè)施，容積率通常都在1.4以下。從城市利用和空間布局上來(lái)看，城中村村落布局零落散亂、分散，造成土地分割，影響土地的綜合利用，衛(wèi)生條件差，通訊差、飲水不達(dá)標(biāo)，無(wú)綠化，無(wú)公共健身場(chǎng)所。從社會(huì)保障上看，城中村未建設(shè)幼兒園、學(xué)校、養(yǎng)老院、衛(wèi)生服務(wù)站、文化娛樂(lè)等服務(wù)設(shè)施。從治安狀況上看特殊的人口構(gòu)成引發(fā)了城中村嚴(yán)重的社會(huì)治安問(wèn)題，由于外來(lái)人口多，人員復(fù)雜，居民無(wú)安全感，基本是治安管理的盲區(qū)。在建設(shè)新型城鎮(zhèn)的過(guò)程中，城中村的綜合管理相對(duì)薄弱，同時(shí)低質(zhì)量、低成本的住宅帶來(lái)的低租金和低售價(jià)，違法建筑多，私拉亂建多，導(dǎo)致城中村改造越發(fā)復(fù)雜，征收和拆遷難度越來(lái)越大。

3 城中村形成的原因

一是改革開(kāi)放和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使城市加速發(fā)展，市區(qū)人口越來(lái)越多，城區(qū)范圍不斷向郊區(qū)外延，受土地產(chǎn)權(quán)限制及征收拆遷補(bǔ)償?shù)鹊染C合因素的影響，政府土地征收部門必在前期城市發(fā)展土地利用緊張的情況下必然繞開(kāi)征收成本和征收任務(wù)量大，拆遷困難城中村向外部擴(kuò)展，待城市新區(qū)新城建好以后，在新區(qū)和舊區(qū)的夾縫中就形成了城中村；二是規(guī)劃部門為了城市的整體規(guī)劃在編制總體規(guī)劃時(shí)把城市周邊和城中的一些村落直接劃入規(guī)劃區(qū)內(nèi)形成城中村。

4 城中村改造的必要性

城中村由于歷史和管理體制等原因根本無(wú)規(guī)劃，造成布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、通訊、飲水、治安等問(wèn)題突出，道路泥濘、污水橫流、垃圾成堆、等現(xiàn)象嚴(yán)重，極大地降低了居民的生活質(zhì)量，影響了城市的整體面貌。城中村改造是改善居住環(huán)境、提升城市形象、服務(wù)城市綜合協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城村一體化進(jìn)程的必由之路，是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)保障。

5 城中村改造過(guò)程中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策

5.1 產(chǎn)權(quán)問(wèn)題：現(xiàn)城中村的基本情況很復(fù)雜，有集體有地，有國(guó)有土地，有大量的違法建筑，有集體企業(yè)、有私有企業(yè)等。

5.2 拆遷補(bǔ)償估價(jià)不公平問(wèn)題

由于“城中村”是特殊地域，具有城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，拆遷任務(wù)量大，面臨的問(wèn)題多，情況復(fù)雜，工作針對(duì)的人群千差萬(wàn)別，房屋類型、結(jié)構(gòu)、層數(shù)不一致，臨街門面房怎樣估價(jià)和補(bǔ)償，這些因素在一定程度上給拆遷估價(jià)帶來(lái)很大的難度。由于村民私拉亂建，違章違法房屋面積增大，增加了前期成本的投入。現(xiàn)今“城中村”房屋拆遷補(bǔ)償辦法雖然解決了補(bǔ)給誰(shuí)、怎么補(bǔ)的問(wèn)題，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然存在很大的分歧；拆遷人單方面主觀制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，損害了被拆遷人的合法權(quán)益。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償?shù)牧啃詥?wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)的高低關(guān)系著拆遷人和當(dāng)事人雙方的經(jīng)濟(jì)利益，偏高則改造投資加大，偏低則村民不能接受，兩者都不利于舊城改造的推動(dòng)。

5.3 外來(lái)務(wù)工人員、剛畢業(yè)的大學(xué)生等一大批人員居住在城中村，究其原因城中村房屋房租低，以上人員不是收入低就是城市房?jī)r(jià)太高，屬于無(wú)房一族。這些人主要靠租用“城中村”的住房生活，一旦“城中村”改造完成，他們將負(fù)擔(dān)不起高昂的房租費(fèi)。

6 解決對(duì)策

6.1 資產(chǎn)各自評(píng)估，中心城區(qū)集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)卣嫉膮^(qū)片地價(jià)執(zhí)行，國(guó)有土地上房屋征收按照國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的房屋征收評(píng)估報(bào)告進(jìn)行補(bǔ)償。

6.2 拆遷估價(jià)和補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)合理統(tǒng)一

拆遷估價(jià)和補(bǔ)償政策的合理統(tǒng)一是關(guān)系到“城中村”順利進(jìn)行的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，不能“一村一策”，執(zhí)行力度應(yīng)大小統(tǒng)。

6.3 實(shí)施公租、廉租和保障性住房建設(shè)

解決大學(xué)生和外來(lái)人口的住房問(wèn)題，可以從兩方面來(lái)考慮。首先，政府應(yīng)加大房地產(chǎn)的調(diào)控政策，控制和抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快增長(zhǎng)；二是政府應(yīng)加快公租、廉租和保障性住房建設(shè)的速度，鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的外來(lái)人員可優(yōu)先購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房；三是在“城中村”集中和外來(lái)人員集中地地方建造公租房，和“外來(lái)人員公寓”。

7 城中村改造的原則

一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)；二是堅(jiān)持統(tǒng)一和高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，嚴(yán)格控制建筑密度和容積率；三是堅(jiān)持先安置和補(bǔ)償、后拆遷；四是堅(jiān)持多方共贏，和諧拆遷。五是應(yīng)做到城市農(nóng)村一體規(guī)劃、協(xié)調(diào)規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)劃。農(nóng)村規(guī)劃同樣重要。只有加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃，才能避免產(chǎn)生新的城中村。

8 城中村改造的效果

一是環(huán)境的改變：城中村高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，居住與商業(yè)辦公兼容，各種市政配套設(shè)施齊全，綠化、凈化、美化達(dá)到有關(guān)要求。二是住房條件的改變：舊房換成采光充足、通風(fēng)良好、結(jié)構(gòu)合理，水、電、氣、暖、有線電視等居住配套設(shè)施齊全的新房。三是房產(chǎn)價(jià)值的改變：村民住宅轉(zhuǎn)變?yōu)樽C件齊全的商品房。這些房產(chǎn)可以進(jìn)行租賃、自住或出售，提高經(jīng)濟(jì)收入。四是村民個(gè)人收入的改變：城中村改變后將成為功能齊全的綜合區(qū)域，蘊(yùn)含著巨大商機(jī)，將會(huì)給安置在該區(qū)域內(nèi)的村民提供大量的就業(yè)崗位，同時(shí)為村民從事第三產(chǎn)業(yè)提供良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，村民個(gè)人收入將大大提高。五是進(jìn)一步改善群眾居住環(huán)境，提高群眾生活水平，增強(qiáng)群眾文明意識(shí)，促使群眾和諧向上，保障群眾同享城市改革發(fā)展和文明進(jìn)步成果，積極建設(shè)文明和諧社區(qū)。六是進(jìn)一步推進(jìn)全市“四城同創(chuàng)”，增強(qiáng)城市生機(jī)與活力，強(qiáng)勁城市輻射力和帶動(dòng)力，不斷提高城市知名度和競(jìng)爭(zhēng)力，解決城鄉(xiāng)并存的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市的全面和諧發(fā)展。七是進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，集約、節(jié)約利用土地，盤活土地使用效益，拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，提高居民經(jīng)濟(jì)收入。八是進(jìn)一步深化社會(huì)公共管理體制改革，完善社會(huì)公共管理職能，優(yōu)化社會(huì)公共管理方式，解決居民的居住、出行、醫(yī)療、教育、社保等保障問(wèn)題。

9 城中村改造的報(bào)建程序

9.1 項(xiàng)目立項(xiàng)，市政府批復(fù)

9.2 勘測(cè)定界。市征地事務(wù)所出具勘測(cè)定界報(bào)告（項(xiàng)目四至、土地面積、土地類型）。

9.3 地籍調(diào)查。市土地直屬分局（委派轄區(qū)土地所）對(duì)項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)的土地土地公屬進(jìn)行摸底調(diào)查，主要是摸清權(quán)屬來(lái)源、地類、地上附屬物、土地使用權(quán)、所有權(quán)人、四鄰等基本情況。

9.4 市國(guó)土資源局向市規(guī)劃局發(fā)函，要求對(duì)該項(xiàng)目出具詳細(xì)性控制規(guī)劃。

9.5 市規(guī)劃局對(duì)該宗地出具詳細(xì)性控制規(guī)劃文本和圖件。

9.6 收回國(guó)有土地使用權(quán)。是土地部門負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)目區(qū)域范圍和新聞媒體上公告市政府?dāng)M收回該區(qū)域國(guó)有土地使用權(quán)，并送達(dá)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)相關(guān)土地權(quán)利人；告知相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)，要求聽(tīng)證的市土地局組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。

9.7 市政府發(fā)布該宗土地使用權(quán)收回文件。

9.8 市土地部門依據(jù)市政府收回決定注銷通知書(shū)，并送達(dá)項(xiàng)目相關(guān)權(quán)利，并負(fù)責(zé)簽收回執(zhí)單。拒不交出土地使用權(quán)證的，在當(dāng)?shù)匦侣劽襟w公告注銷。

9.9 土地評(píng)估。市地產(chǎn)評(píng)估所對(duì)該宗地出具土地估價(jià)報(bào)告。

9.10 市國(guó)土資源局利用擬定該宗土地出讓方案，出具項(xiàng)目前期調(diào)查報(bào)告。

9.11 市政府對(duì)該宗土地出讓方案進(jìn)行批復(fù)后下發(fā)市土地局。

9.12 市公共資源交易中心進(jìn)行掛牌出讓，項(xiàng)目單位摘牌后辦理國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)。

10 城中村改造模式

一是政府主導(dǎo)模式：轄區(qū)政府（管委會(huì)）負(fù)責(zé)落實(shí)拆遷補(bǔ)償和集中建設(shè)安置小區(qū)，對(duì)騰出的土地納入政府土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)，實(shí)行“凈地”出讓；二是市場(chǎng)運(yùn)作模式：由轄區(qū)政府（管委會(huì)）協(xié)調(diào)意向開(kāi)發(fā)商共同核算拆遷補(bǔ)償安置成本，雙方以成本價(jià)為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)評(píng)估地價(jià)，簽訂投資合作開(kāi)發(fā)協(xié)議，然后依照有關(guān)政策規(guī)定對(duì)拆遷戶進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，并與村（居）民協(xié)商安置；對(duì)改造區(qū)域內(nèi)的土地，完成拆遷平整后以招標(biāo)拍賣掛牌方式進(jìn)行“凈地”出讓；意向開(kāi)發(fā)商未競(jìng)得土地使用權(quán)的，按協(xié)議約定從土地出讓金中支付其前期投入，并撥付其應(yīng)得的溢價(jià)分成。

11 城中村改造的拆遷安置

從目前我國(guó)的實(shí)際情況看各地的拆遷安置基本上采取兩種模式，可以貨幣安置，也可以產(chǎn)權(quán)置換安置。采取產(chǎn)權(quán)置換安置的，可以就地安置，也可以異地安置。具體的安置標(biāo)準(zhǔn)各地根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不能千篇一律，具體情況具體分析。根據(jù)調(diào)研，在安置過(guò)程中，安置戶最關(guān)心的就是安置的位置、安置的層數(shù)、安置房屋差價(jià)的補(bǔ)償、安家過(guò)渡費(fèi)、回拆的時(shí)間等問(wèn)題。

12 城中村改造的征收補(bǔ)償

拆遷不但關(guān)系到千家萬(wàn)戶，更對(duì)于任何一個(gè)城市而言都是發(fā)展中面臨的一個(gè)重要課題。拆遷是為了更好地建設(shè)，更好地滿足群眾的需要，拆遷建設(shè)不但可以改善居住環(huán)境、提高城市居民的生活質(zhì)量，還帶動(dòng)了投資于消費(fèi)，拉動(dòng)一批產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，做大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，累積城市總體財(cái)富，增加稅收和就業(yè)，儲(chǔ)備土地資源，奠定城市發(fā)展的后續(xù)基礎(chǔ)。在拆遷過(guò)程中要做到和諧、文明、依法依規(guī)、統(tǒng)籌拆遷，堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一把尺子量到底、決不能優(yōu)親厚友、暗箱操作，嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷補(bǔ)償安置政策，在補(bǔ)償安置中做到不欠政策、經(jīng)濟(jì)、感情賬，做到清清楚楚、明明白白。