津、渝、桂職業教育條例的權責配置比較

摘 要 津、渝、桂設為國家職業教育改革試驗區后相繼出臺了代表同類區域較高水平的《職業教育條例》。比較三地條例對職業教育主體的權責配置，有利于推進試驗區建設并優化職業教育立法。三地條例對政府的權責配置分量重、彈性大；對教育機構創設多，約束嚴；對行業企業在職業教育發展中的主體地位還沒有充分體現。三地條例的權責配置，實現了基本功能，體現了時代要求，突出了各自特色，但也存在立法目標偏離、實施路徑迷失及改革勇氣不足、創新智慧缺乏等局限性。

關鍵詞 職業教育條例；權責配置；政府；教育機構；行業企業

中圖分類號 G719.20 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）28-0039-05

1996年《職業教育法》頒行后，我國十余個省份相應制定了職業教育條例，在奠定法律實施基礎的同時，多數條例帶有濃厚的應景意味，對各法律主體的權責配置基本照搬法律規定，地方職業教育立法還處在依附中央立法的初級階段。2005年，中央確定設立試驗區推進職業教育改革，并召開全國職業教育會議加強對法律的貫徹落實，地方職業教育立法進入加速發展階段，而且這一階段在依法治國方略及《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的推動下高潮迭起。對地方職業教育立法開展比較研究，將促進地方立法水平的提高和職業教育實踐的發展。

一、比較的價值和基礎

天津市、重慶市和廣西自治區2005年后相繼成為國家職業教育改革試驗區，并在試驗區建設過程中相繼頒行了職業教育條例，分別代表東部、西部和少數民族地區地方職業教育立法的較高水平。其中，《天津市職業教育條例》于2007年7月1日實施，共32條[1]；《重慶市職業教育條例》于2007年9月1日實施，共56條[2]；《廣西壯族自治區職業教育條例》于2011年7月1日實施，共41條[3]。

對三地職業教育條例的比較研究具有顯著價值。首先，有利于促進國家職業教育改革試驗區的建設。國家職業教育改革試驗區兼具區域教育統籌試驗和重點教育領域試驗的雙重任務，是教育部落實“區域統籌”和“重點突破”改革原則的體現[4]。津、渝、桂三地雖然代表著不同區域職業教育的發展水平，但制度創新“先行先試”、“統籌區域職業教育發展”的改革試驗目標和主要任務是一致的[5]，比較三地的職業教育立法有利于促進更自主、自覺地進行制度創新，順利實現試驗區建設。其次，有利于提升職業教育的立法水平。在法制發達的國家，“比較法的準備工作幾乎在所有重大的立法計劃中都可以看到”[6]。而且由于同一時代的地方立法在立法的系統性和延續性等方面有相似的要求，在法律文本結構和內容體系等方面有接近的內涵，在法律價值追求和精神原則等方面有一致的基礎，因此，對同一時代、同一法域內地方立法的比較必然促進立法水平的提升。

對三地職業教育條例的比較研究具有充分的可行性。不僅產生的時代背景、制度環境、社會基礎等完全一致，更重要的是，三地條例在功能和內容等方面具備比較的條件。首先，三地條例的功能都是為國家職業教育改革試驗區的建設奠定基礎，為改革試驗目標和任務的落實提供保障。“人們不能對不能比較的事物作比較，而在法律上，只有那些完成相同任務、具有相同功能的事物才可以比較”[7]。其次，三地條例的主要內容都是對職業教育涉及的各類主體進行權責配置[8]。作為職業教育改革試驗過程中的制度創新成果，三地條例都嘗試在《職業教育法》的框架內對各主體的權利和義務進行調整和再分配，內容的一致性也為比較研究的開展奠定了基礎。

二、對政府權責配置的比較

美國教育學家伯頓·克拉克提出，由政府、教育機構和行業企業分別掌握的國家權力、學術權力和市場權力及其相互影響，是決定各類教育發展模式、速度、效益的“協調三角形”[9]。世界各國基于不同的教育管理體制和教育發展理念，在發展職業教育的過程中對政府的權責配置有很大差異[10]。1996年我國《職業教育法》頒行，規定各級政府“應當將發展職業教育納入國民經濟和社會發展規劃”，由教育行政部門負責統籌規劃、綜合協調、宏觀管理[11]。不過以“統籌規劃”來概括的政府權責，在就業制度改革、高等教育擴招、教育管理權限下放等不同語境下，實在是內涵豐富、歧義叢生的概念。2008年以來，教育部多次將《職業教育法》的修訂列為工作重點，但對政府在職業教育發展中的角色定位、政府權責配置等問題仍存在激烈爭議[12]。

三地職業教育條例在政府權責配置方面的共同點，一方面，都體現了下位法對上位法的尊重，在概念和功能上與《職業教育法》保持一致。三地條例都設定了“政府統籌、分級管理”的職業教育管理方針，并通過具體條文發揮了對政府權責加以規范、調整的功能。對《職業教育法》已經設定的規劃統籌、督導協調、宣傳獎勵、補償弱勢群體、師資培養、投入保障等政府主要權力和責任，三地條例都作出了明確具體的規定。另一方面，由于新形勢下我國教育體制改革的思路和方向還處于不斷調整狀態，而三地又都是國家教育改革試驗區，在改革試驗、先行先試的過程中，對政府權責的配置呈現出積極創新的態度。如，三地在落實政府的師資培養職責時，結合人事制度的變化并針對職業院校的師資特點，設計了柔性引進和鼓勵兼職等制度；在落實政府的投入保障職責時，也充分考慮當前的經濟形勢，利用土地置換、稅費減免等措施來配合財政直接投入。同時，三地條例都要求政府承擔職業教育及人力資源信息的收集和公開以及勞動力轉移培訓職責。這些超出《職業教育法》范圍的規定，是三地條例適應時代特征和當前任務而踴躍創新的亮點。

在改革試驗的探索中，由于具體任務、地域條件、試驗先后的不同，三地條例對政府權責的配置還各有顯著差異。大多數差異是客觀條件差異的反映，如，工業基礎雄厚、職業教育環境優良的天津，在條例中對政府開辟職業學校學生升學通道、政府主辦示范性職業學校等沒有規定，而重慶和廣西仍需要通過這兩項制度來鼓勵參與職業教育的積極性并樹立發展的標桿。再如，廣西的條例有多個條文涉及對農村職教的政策傾斜，天津條例有多個條文要求政府為下崗工人提供職業培訓與教育，而重慶條例則要求政府綜合職業教育的城鄉需求。還有一些差異體現了地方立法特征的差異。三地條例雖然都號稱以“政府主導”為辦學方針，但在具體條文上對政府的賦權和賦責有顯著不同。如，天津條例以力求落實《職業教育法》對政府權責的主要規定為重點，務實為本；重慶條例以規范政府運行為特點，程序嚴格；廣西條例對政府權責的配置創設最多，尚新求全。

總體而言，由于現行《職業教育法》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中關于政府“主導地位”的內涵存在差異[13]，試驗區在先行先試、制度創新的教育改革試驗中，對政府權責的配置既存在概念“表達”上的一致，又在具體權責“實踐”中有較大差異。地方立法在政府權責配置上進行了可貴的嘗試，卻又不得不面對名實不能相符的尷尬。

三、對職業教育機構權責配置的比較

《職業教育法》要求“建立健全職業學校教育與職業培訓并舉、并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系”，由此賦予幾乎所有教育機構從事相應職業教育的權利，只是要求非專門職業教育機構“根據辦學能力”和“按照教育行政部門的統籌規劃”[14] 開展職業教育。然而，現有法律框架中對于教育機構和政府之間的關系定位，民辦和公辦職業教育的協調合作等影響職業教育機構權責配置的重要問題仍然沒有定論[15]。

三地職業教育條例在現行法律規定的框架內，對職業教育機構的應有權責進行了配置，呈現出以功能實現為追求、缺乏改革銳氣的共同特征。首先是實現了地方立法的功能。三地條例基本沿襲《職業教育法》對教育機構的分類和權責劃界，對法律明文規定的產教結合義務、足額投入義務、弱勢群體保障義務及師資引進權利進行細化，為法律的具體實施奠定了基礎。其次是實現了改革試驗區立法的功能。三地條例把改革試驗的大量成果納入制度建設，對大量國家法律框架內無明文規定的權責進行了明確規范，如，教育機構的終止清算義務、就業指導義務、專業水平保障義務以及職業資格鑒定權、集約化辦學權等，是對改革試驗成果的有力推廣。第三，在確保功能實現的基礎上，三地條例都沒有觸及有關職業教育機構的爭議問題，雖則保證了自身正確，卻難免留下制度創新乏力的遺憾。對政策和法律法規明確一致的領域，三地條例的制度構建不遺余力，如，對教育機構的規制無微不至；但對政策和法規沖突或不明確的問題，三地條例則視若無物，明哲保身，如，對政學關系及民辦職業教育機構的發展問題等。

除上述共同特征外，三地職業教育條例對教育機構的權責配置，也根據具體情況各有特色。如，天津和重慶的職業教育資源相對豐富且集中，因此在集約化辦學方面比較深入，在條例中主要以完善學分互認制度為表現；而廣西則仍強調以區域性或專業性職業教育集團來實現辦學的集約化。再如，就職業教育機構的收益分配問題，也因三地經濟狀況的不同，在條例中表現出制度化程度的差異。天津條例規定通過收費公示對機構的收入進行規制、通過建立獎助學生的回饋機制對機構的收入進行調節，制度明確且具可操作性；重慶條例要求保護民辦機構投資者的合法回報，強調按機構性質依法對財產進行管理，是對法律規定的具體化，但還不夠明確；廣西條例要求教育機構足額保障辦學經費，公開收費項目和標準，各項收入收益應用于職業教育，基本是對法律規定口號性的宣示和重復。

職業教育機構作為聯系政府、行業企業及受教育者的樞紐，是支撐職業教育發展的重要元素。三地條例努力以法律規范的形式將其權利和職責予以明確并賦予法律效力，是對教育機構的重大支持；精致準確的立法文本，為職業教育機構的發展創造了良好條件。三地條例既回避了尖銳的現實問題，又沒有對職業教育機構作出分類指導和規范，對試驗區立法這一大好機遇的利用仍留有余地。

四、對行業企業權責配置的比較

行業企業的人力資源需求是職業教育發展的動力和保障，因而行業企業是職業教育發展中的重要主體，理應發揮重要作用。我國《職業教育法》、《勞動法》明文規定發展職業教育是行業組織和企業的法定義務。但現實中，計劃經濟時代用人制度的影響、低端產業結構對人才需求的不振，以及最主要的企業發展現狀和預期的不理想，這些因素都導致企業在職業教育的投入上缺乏熱情，行業組織也由于職能轉變難以承擔引導職業教育發展的責任[16]。因此，當前對行業企業發展職業教育的權責配置，不僅內容少、發展慢，而且多是缺乏強制執行力的引導性規范。

三地職業教育條例沿襲了《職業教育法》的做法，對行業企業發展職業教育權利和職責的規定同樣聊勝于無。在這一問題上，三者的第一個共同點是沒有一地條例將《職業教育法》所列的引導性規范完整采納。《職業教育法》在規定企業具有發展職業教育、保證資金投入的法定義務外，還明確了諸如鼓勵行業組織舉辦或明確聯合舉辦職業教育，鼓勵企業設立獎助學金、落實勞動預備制度和職業資格制度等引導性規范。但是三地條例沒有將法律設定的引導性規范完全落實，也很少在法律規定之外賦予新的權責。三地條例在行業企業規定上的第二個共同點，就是在明確企業法定投入義務之外，三地條例都重視為產教合作創造條件，要求企業提供充分的實習保護。

盡管在行業企業權責配置方面都較為薄弱，但三地條例的不同取舍也反映出各自的特色。天津的職業教育基礎雄厚、行業組織和企業對職業教育的需求較強，在對行業企業權責的配置上就表現出顯著的主動性。如，規定企業享有獲得訂單培養的權利，行業組織應承擔專業人力資源預測和規劃的義務，體現了天津職業教育及其制度發展的較高水平。廣西在三者中設立國家職業教育改革試驗區最晚，條例也最后出臺，因此對近年來研究較多的產教結合問題有更多創新。如，規定企業不僅應享有參與職業教育及培訓的權利，而且應賦予企業評估教育成果的權利，以保證產教結合的效果。重慶條例這方面內容最少，但相關的五個條文分別對應企業在職業教育發展中的職工培訓義務、實習生保護義務、落實勞動預備制度義務、實習指導義務及實習保護義務，指向明確、內涵具體，簡潔卻并不簡單。

不論是回歸職業教育的本質，還是面對“窮國辦大教育”的現實，都決定了我國必須依靠行業企業的發展來奠定職業教育繁榮的根基，因此健全和完善社會主義市場經濟體制，為行業企業的良性發展掃清障礙，是職業教育發展的長遠要求。在這個漸進的過程中，三地條例嘗試為行業企業明確權責、創設規范，必將促進行業企業在職業教育中發揮更大作用。但三地條例對行業企業的權責配置總體而言作為不大，對學界討論清楚的觀點未能充分采納[17]，對行業企業在職業教育中的主體地位未能完全揭示，不能適應當前及未來產教結合的基本要求。

五、三地職業教育條例在權責配置方面的局限性

對職業教育主體的權責配置，是地方立法為執行法律法規和發展本地事務而進行資源和利益分配的正當行為，也是對國家職業教育改革試驗區制度創新成果的總結和提升。三地職業教育條例通過權責配置，較圓滿地實現了地方立法的功能，為《職業教育法》的實施、為當地職業教育的發展、為試驗區的建設提供了制度保障。此外，三地條例對政府、教育機構設定了許多具有時代特色的職責，充分體現了與時俱進的精神，顯著突出了各自特色，如天津條例簡約務實、重慶條例嚴謹規范、廣西條例周密新穎等。然而，從宏觀和微觀兩個層面，三地職業教育條例的權責配置都存在一定的局限性。

從宏觀規劃層面而言，三地條例存在立法目標偏離、實施路徑迷亂等局限性。首先，三地的立法不僅僅是一般的“地方立法”，更應包含“國家職業教育改革試驗區立法”的內涵，在立法目標上應以體現、提煉改革試驗經驗，鞏固、推廣制度創新成果為主。但從三地條例的內容看，反映制度創新、先行先試的成果占比很小，解決現有問題的的意圖遠勝于建章立制的雄心。其次，三地條例作為立法成果，本應以“法治思維和法治方式”作為天然實施路徑和方式，但受制于職業教育發展的基礎和環境、地方立法的實施和實效等諸多因素，三地條例在設計各項制度的落實機制時，往往不是主要依靠法律責任機制，而是滑向行政權力和政策約束一邊。這就陷入一個怪圈：政府設計的改革試驗本以簡政放權、發揮市場作用為目標，但三地條例賦予政府的權責仍遠重于其他主體；教育機構和行業企業都希望職業教育面向市場，卻又期待甚至坐待政府牽頭組織。尤其行業企業的主體地位在條例中曖昧不明，不僅權責賦予很少，而且實施保障薄弱，使“行業引導、校企合作”的辦學方針難以落實。具體實施仍是由政策和行政命令來推動，由政府和受其控制的教育機構唱主角。

在微觀操作層面，三地職業教育條例的局限性主要表現為勇氣不足和智慧缺乏。首先，勇氣不足表現在兩個方面。一是不敢放開手腳攻堅克難，試驗區對職業教育制度的一些重點、難點問題，本來有制度創新、先行先試的任務和條件，但對于諸如政府和教育機構的關系、校企合作的保障條件、勞動預備和職業資格制度的落實等問題，三地條例都采取了回避態度。二是不敢向政府自身權力開刀，沒有破除現有的利益格局。在我國當前政治體制下，地方立法行為很大程度上反映了行政機構的意志，所以三地條例對政府在職業教育制度中的地位和作用問題，都采用了宏大的概念和實用主義的態度。當前立法本應順應教育改革思路，以平衡政府權力和市場力量為重點，但三地條例卻轉移為對教育機構的加強管理和控制，貶損了改革試驗的初衷和誠意。其次，在現有體制的框架下，更需要改革的智慧來彌補騰挪空間狹小的不足，需要科學的統籌協調去爭取改革試驗目標的實現。三地條例在權責配置方面有許多閃光之處，但總體上支離破碎且顯著失衡，還需要集中職業教育所有主體的力量、汲取社會各界的智慧，進一步理順政府、教育機構、行業企業三方面之間的關系。

津、渝、桂三地職業教育條例的權責配置，豐富了我國職業教育法制的內容，促進了國家職業教育改革試驗區的建設。同時也給出提示——未來職業教育制度的發展，必須使立法和政策統一協調，明確賦予政府、教育機構和行業企業相應權責，更要依法保障各主體行使權責，真正落實“以服務為宗旨、以就業為導向”的辦學方針。

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Comparison of Rights and Liabilities Allocation in Local Legislation of Vocational Education between Tianjin， Chongqing and Guangxi

WANG Wei-dong

（School of Politics and Law， Zhongyuan College of Industry， Zhengzhou He’nan 450007， China）

Abstract Tianjin， Chongqing and Guangxi are all national reform pilot area of vocational education， and they all have promulgated local legislations to allocate rights and liabilities between government， educational services and industries and enterprises. To compare， we find that it seems allocating more rights and liabilities to government， yet with large elasticity； the dominant position of industries and enterprises in the development of vocational education has been neglected. The limitations of the regulations lie in the ambiguous legislative goal， the pronged ways and tools， the lack of courage and wisdom to push on innovation and trial.

Key words vocational education legislation； allocation of rights and liabilities； government； education institutes； industries and enterprises