改革開放以來我國高職教育政策的文本分析

摘 要 改革開放以來，我國高職教育政策發(fā)展經歷了如下階段：明確發(fā)展方向，確立高職教育類型結構；構建高職教育體系，促進結構變革；擴大辦學規(guī)模，推動高職教育跨越式發(fā)展；提高培養(yǎng)質量，突出高職教育特色。基于對我國高職教育政策的系統(tǒng)化分析，我國高職教育政策在未來發(fā)展中應注重建立獨立的高職教育法律體系，加強對相關非教育部門的鼓勵與約束，強化論證與調研在政策制定中的作用，并實現高職教育政策由計劃型向戰(zhàn)略規(guī)劃型轉變。

關鍵詞 高職教育；政策文本；演進；改革開放

中圖分類號 G710 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）13-0005-06

我國高職教育發(fā)展肇始于20世紀70年代末。1979年，我國出現了為中等技術教育培養(yǎng)師資的職業(yè)技術師范學院，這是建國后最早具有高職教育性質的學校。次年，原國家教委批準建立了南京金陵職業(yè)大學、合肥聯合大學等首批13所職業(yè)高校[1]。自此，我國高職教育開始獲得蓬勃發(fā)展。眾所周知，政府政策是影響高等教育事業(yè)發(fā)展的一個重要因素。在高職教育30余年的發(fā)展歷程中，相關政策是如何發(fā)展變化的，其發(fā)展有何特點，其是如何影響我國高職教育發(fā)展的？本研究從政策文本分析的角度，按照政策的指向與特點、政策的動因和背景，政策實施以及政策評價的分析框架，運用“關鍵節(jié)點”理論對我國高職教育政策的變遷歷程進行梳理，為促進我國高職教育實現更好發(fā)展提供借鑒。

一、我國高職教育政策的演進歷程

（一）第一階段（1982～1990年）：明確發(fā)展方向，確立高職教育類型結構

1982年五屆全國人大五次會議提出要試辦一批職業(yè)大學，這是新中國成立以來首次以國家政策的形式提出大力發(fā)展高職教育。這一階段的政策指向是建立規(guī)范的高職教育制度。1985～1986年，中央政府先后發(fā)布《中共中央關于教育體制改革的決定》《高等教育管理暫行規(guī)定》《普通高等學校設置暫行條例》等系列文件，明確提出“逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結構合理且能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術教育體系”[2]，“稱為高等職業(yè)學校須符合下列規(guī)定：主要培養(yǎng)高等專科層次的專門人才；以職業(yè)技術教育為主；全日制在校生計劃規(guī)模在一千人以上”[3]。文件還首次提出了“高等職業(yè)技術院校”的概念，將其定位于高中后實施、有別于普通教育且與行業(yè)配套的一種新的高等教育類型，這可以說是我國高職教育制度正式創(chuàng)立的標志。相關政策從我國當時的職業(yè)教育基礎出發(fā)，特別注重高職教育發(fā)展的規(guī)范化，其目的是盡快建立高職教育制度。

這一時期高職教育政策對制度和規(guī)范的強調是有其時代背景的。首先，我國當時經濟、文化都比較落后，各行各業(yè)，尤其是星羅密布的中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展急需大批適應基層生產一線需要的高級應用型專門人才，直接為經濟建設、社會發(fā)展服務。其次，“文革”對高等教育的破壞造成了嚴重的人才短缺，黨的工作重心的轉移對應用技術類人才的需求更加旺盛，這使得建國初就已存在的高等教育規(guī)模嚴重不足問題再次凸顯，高等專科教育由于其“快出人才”的優(yōu)勢被首先列入重點發(fā)展的行列。最后，我國高等教育的發(fā)展出現了一些諸如重理論、輕實踐，本、專科教育比例失調，辦學模式單一，各地高職教育辦學水平參差不齊等問題。因而，出臺相關政策來促進和規(guī)范高職教育的發(fā)展就顯得尤為迫切。

從實踐上看，這一階段旨在建立高職教育制度和規(guī)范的政策得到了較好貫徹。高職教育從此正式納入國家高等教育體系，這是我國高等教育結構的重大變革。截至1989年，我國已建成職業(yè)大學117所，專科招生數累計增加到29.7萬人（含普通高等專科人數），接近當年的本科招生數；專科在校生累計增加到76萬人（含普通高等專科人數），占在校生總數的36%；至1990年，全國共創(chuàng)辦了14所高等職業(yè)技術師范院校，114所短期職業(yè)大學，且在中專試辦五年制技術專科學校[4]。盡管我國這一時期的職業(yè)教育仍是以中等職業(yè)教育為重點，但高職教育已蓬勃興起。

這一階段實施的一系列政策措施奠定了我國高職教育發(fā)展的基礎，初步劃定了其發(fā)展軌道。同時，這一時期所確立的“見效快，可收學費，學生盡可能走讀，不包分配，培養(yǎng)充分體現職業(yè)性的專業(yè)技術人員”等高職教育發(fā)展指導思想至今仍具有重要的現實意義。為高職教育發(fā)展引入社會資源，實施教育成本的適度分擔，這在一定程度上緩解了國家辦學資源不足的困難，較好地促進了高職教育的早期發(fā)展。但是，由于受到當時社會主流價值觀與高等教育亟待擴大規(guī)模等因素的影響，大多數職業(yè)大學仍步入了傳統(tǒng)高等教育的窠臼，強調基礎知識的學習而相對忽視了知識與技能的實用性[5]。在這種背景下，職業(yè)教育的特性也就被泯滅在了轟轟烈烈的高等教育擴招大潮中，職業(yè)大學的職業(yè)性終被淡忘。

（二）第二階段（1990～1998年）：構建高職教育體系，促進結構變革

這一階段的政策指向是在保證高職教育穩(wěn)定發(fā)展的前提下改革我國高等教育結構，以建立起完善的高職教育體系，培育高職教育的特色。1991～1993年，我國政府先后出臺《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》《中國教育改革和發(fā)展綱要》等相關文件，提出要“初步建立起有中國特色的，從初級到高級、行業(yè)配套、結構合理、形式多樣，又能與其他教育相互溝通、協調發(fā)展的職業(yè)技術教育體系的基本框架”[6]；“各級政府要高度重視，充分調動各部門、企事業(yè)單位和社會各界的積極性，形成全社會興辦多形式、多層次職業(yè)技術教育的局面”[7]。1994年，全國教育工作會議確立了“三改一補”發(fā)展高職教育的基本方針，次年，原國家教委又進一步提出了旨在“推動職業(yè)大學的改革與發(fā)展”、“辦出高等職業(yè)教育特色”[8] 的示范性職業(yè)大學建設計劃，決定在專業(yè)改革的基礎上建設一批示范性學校，促進高職院校的健康發(fā)展。1998年，教育部又提出“三多一改”的方針，即多渠道、多規(guī)格、多模式發(fā)展高等職業(yè)教育，重視教學改革，真正辦出高職教育特色。

調整高等教育結構，培育高職教育特色，這是有其時代背景的。進入20世紀90年代以來，我國高等教育規(guī)模不足的情況得以緩解，從80年代后期開始就日趨嚴重的結構失衡問題逐漸成為焦點。高等教育結構失衡導致畢業(yè)生就業(yè)時出現了局部行業(yè)供大于求的尷尬局面，產生了強烈的社會反響。在各種因素的共同作用下，高等教育結構調整逐漸成為這一時期我國高等教育發(fā)展的主旋律。長期作為高等教育規(guī)模快速補充的專科層次教育如果繼續(xù)作數量上的補充無疑只能進一步加劇結構失衡，從而導致自身的生存危機。因此，高職教育應該適應高等教育結構調整的需要，使其生存方式從數量補充逐漸向結構互補邁進。

這一時期的政策措施取得了較好效果。首先是高職教育辦學特色問題引起了社會的廣泛討論和關注，各地開始采取積極措施，增加對基礎設施、實習基地的建設投入。以廣東省為例，到1997年，中心城市舉辦的高職院校建筑面積達160多萬平方米，占全省高校建筑面積的22.7%；教學科研儀器設備固定資產總額為2.4億多元，占全省高校教學科研儀器設備固定資產總額的23.5%；在校生約4.6萬人，占全省普通高校在校生總數的28%[9]。其次是高等教育體系問題得到重視，高職教育的理論、政策、實踐都在朝著建立一個特色化高職教育體系的方向發(fā)展。

“三教統(tǒng)籌”、“三改一補”等政策充分激活和優(yōu)化了我國當時有限的高等教育辦學資源，在推動高職教育快速發(fā)展的同時，更加突出了其發(fā)展特色，符合這一時期職業(yè)教育發(fā)展的現實狀況。但這一階段的政策也存在著不少問題，其中最為突出的就是“被統(tǒng)籌”起來開展高職教育的相當一部分職業(yè)大學和成人高校，其教學設施嚴重不足，師資力量過于薄弱，難以勝任高職教育重任；而被迫改制的專科學校本身對高職教育并不感興趣，它們更熱衷于向本科院校靠攏，實現“升本”的美好愿望，根本無暇顧及應用型技術人才的培養(yǎng)。長期致力于應用型人才培養(yǎng)的重點中專，擁有良好的職業(yè)教育基礎、強大的師資力量和實踐基地，因而更適宜開展高職教育，但由于其僅僅是“補充”，因而很難成為高職教育發(fā)展的核心力量。

（三）第三階段（1998～2005年）：擴大辦學規(guī)模，推動高職教育跨越式發(fā)展

這一階段的政策指向是促進高職教育規(guī)模的快速發(fā)展，同時提高教育教學水平。1998～1999年間，國家先后發(fā)布《面向21世紀教育振興行動計劃》《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，明確提出高職教育發(fā)展途徑除大力推行“三改一補”方針外，“部分本科院校可以設立高等職業(yè)技術學院”[10]；“支持本科高等學校舉辦或與企業(yè)合作舉辦職業(yè)技術學院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以舉辦綜合性、社區(qū)性的職業(yè)技術學院”[11]。隨后，教育部進一步明確了高職教育的辦學主體，推出了“六車道”辦高職的有力措施，為高職教育規(guī)模的大發(fā)展奠定了基礎。2005年10月，我國政府進一步提出了“到2010年，高等職業(yè)教育招生規(guī)模占高等教育招生規(guī)模的一半以上；‘十一五’期間，為社會輸送1100多萬名高等職業(yè)院校畢業(yè)生”[12] 的發(fā)展目標。

這一時期正是我國高等教育大擴招的開始階段，高等教育大眾化的發(fā)展目標為高職教育發(fā)展帶來了機遇。同時，隨著高新技術產業(yè)化以及第三產業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國高級專門技術人員缺口越來越大，這些人員素質的內涵與外延都對職業(yè)教育提出了更高要求。積極發(fā)展高職教育，建立和完善一種新的高等教育類型，為社會培養(yǎng)大批實用型人才，是社會發(fā)展對高等教育提出的新要求。

在一系列政策的推動下，我國高職教育實現了跨越式發(fā)展。2005年，全國高等職業(yè)院校數達到1091所，占到我國高等學校總數的60.8%，高職高專在校生達713萬人，占高等學校在校生總數的45.6%[13]。眾多普通本科院校、高等專科學校和成人高校紛紛舉辦高職教育，使高職教育發(fā)展出現了前所未有的繁榮景象。在專業(yè)建設方面，教育部在全國確立了415個專業(yè)教學改革試點，并以這些試點專業(yè)為龍頭，帶動各省市和學校開展專業(yè)改革試點。在教材建設方面，“十五”期間規(guī)劃了500本高職高專精品教材，基本解決了高職教育教材質量低下的問題[14]。

這一系列政策措施充分保證了高職辦學的主體力量以及辦學方式的靈活性，為建立完善的高職教育體系鋪平了道路。正是從這一時期開始，高等職業(yè)教育、高等專科教育和成人高等教育開始了真正意義上的“三教統(tǒng)籌”，簡稱為高職高專教育，形成了高職教育的合力，共同培養(yǎng)高等技術應用型人才。當然，這種超常規(guī)的大發(fā)展必然會帶來高職教育規(guī)范化的問題，盡管教育主管部門也出臺了一些諸如“實踐教學課時一般應占教學計劃總課時40%左右（不同科類專業(yè)課作適當調整）；教學計劃中規(guī)定的實驗、實訓課的開出率在90%以上”[15]；“對高等職業(yè)學校要嚴格審批、嚴格管理和監(jiān)督，對連續(xù)幾年達不到規(guī)定標準和要求的，應區(qū)別不同情況，予以撤銷或停辦”[16] 等規(guī)定，但快速發(fā)展的慣性以及大發(fā)展所制造的繁榮終未使得這一問題成為政策關注的重點。

（四）第四階段（2006年至今）：提高培養(yǎng)質量，突出高職教育特色化發(fā)展

這一階段的政策指向是提高高職教育質量，推動其逐步實現特色化發(fā)展。2006年11月，《教育部關于全面提高高等職業(yè)教育教學質量的若干意見》提出，各級教育行政部門和高職院校要“適當控制高職院校招生增長幅度，……切實把工作重點放在質量提高上”；“積極與行業(yè)企業(yè)合作開發(fā)課程，……大量聘請行業(yè)企業(yè)的專業(yè)人才和能工巧匠到學校擔任兼職教師，吸收用人單位參與教學質量評價”[17]。后續(xù)出臺的一系列政策文件都圍繞這一指導思想進行了具體落實。2008年4月，教育部發(fā)布《關于印發(fā)〈高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案〉的通知》，開始組建以學校為核心、教育主管部門為引導、行業(yè)企業(yè)共同參與的教學質量保障體系；后續(xù)又成立“高等學校有關科類教學指導委員會”，頒布實施“實訓基地部分專業(yè)領域實訓項目與設備配置推薦性方案”，推行“職業(yè)院校教師素質提高計劃”、“高等職業(yè)教育聯合革新計劃”等一系列師資培訓項目，并批準建立了中國鋁業(yè)公司等十家企業(yè)為全國職業(yè)教育教師企業(yè)實踐單位。

經過上一時期的跨越式發(fā)展，高職教育無論是院校數量還是在校生人數，都已占據了高等教育的半壁江山，但長期過快發(fā)展所累積的問題卻始終沒有得到有效解決。在師資方面，相當多的教師缺乏企業(yè)工作經歷，難以勝任培養(yǎng)學生應用技術操作能力的任務；在教學內容方面，教材偏理論遠離生產實踐等問題嚴重制約著技能人才的培養(yǎng)；在實訓基礎設施方面，部分院校缺乏開展有效教學的實踐設備，學生無法得到有效的實踐訓練。正是基于此，這一時期的政策才更多地集中在了高職教育質量提升與特色化發(fā)展上，以期更好地完善我國高等教育的“二元制”發(fā)展模式。

經過這一時期的調整，高職教育超常規(guī)的發(fā)展模式得到了根本性扭轉，每年新成立高職院校數量由頂峰時的166所下降到2009年的28所，招生數量增速由上一階段的20.7%減少到2009年的0.9%[18]。截至2010年上半年，全國共完成182所高職院校的評估工作；高職院校招聘企業(yè)技術人員和能工巧匠擔任兼職教師比例已達到24.2%，承擔的授課任務達到14.5%，其中實踐課比重占83.6%，高職院校校均實踐教學課時比重達到49.5%；在專職教師隊伍中，擁有行業(yè)企業(yè)工作經歷者比例已達到30.6%[19]。截至2011年底，高職院校已建成校外實習基地8.5萬個，校均96個；校企共同開發(fā)課程比例達到8.1%，其中專業(yè)核心課程由校企共同開發(fā)的比例為12.5%；頂崗實習專業(yè)覆蓋率達71.4%；產學合作專業(yè)覆蓋率達63.6%，其中訂單培養(yǎng)專業(yè)覆蓋率為21.4%；237所高等職業(yè)院校撰寫并在中國高職高專教育網上公布了人才培養(yǎng)質量年度報告，公開人才培養(yǎng)質量信息，完善人才培養(yǎng)質量監(jiān)測體系[20]。

這一時期的政策盡管把握住了高職教育的本質特性，有針對性地引導、推動我國高職院校向著規(guī)范化、特色化方向發(fā)展，也取得了較好效果，但政策本身仍有一些問題尚待解決。首先，國家重點建設100所示范性高職院校的政策盡管培植了一批高水平的高職院校，也建成了一批特色化的專業(yè)，但這一政策也使得高職院校的發(fā)展水平出現了嚴重的兩極分化；其次，國家將高職院校評估的權限下放到省級教育主管部門，這盡管在一定程度上提高了地方政府推動高職教育發(fā)展的積極性，但同時也出現了全國各地高職院校辦學水平評價標準差別較大的問題；最后，自上個階段就延續(xù)下來的“嚴格限制專升本”政策盡管在一定程度上能夠保證高職院校安心搞好專科層次的高職教育，但該政策也在一定程度上打擊了高職院校向上發(fā)展的積極性，尤其是嚴重影響了社會各界對高職院校的正確認識，影響了其生源數量和質量，這對于亟需扶持發(fā)展的高職院校而言，無疑是一個沉重的“天花板”。

二、對我國高職教育政策的思考

（一）我國政府主要是通過政策而非法律來規(guī)范高職教育的發(fā)展

從我國高職教育發(fā)展30多年的歷史可以明顯看出，其對國家相關政策具有高度的依賴性，政策是影響其發(fā)展的最關鍵因素。1998年，國家提出要促進高職教育大發(fā)展，并出臺了相關政策，經過僅兩年時間的發(fā)展，我國高職院校的數量就增加了近一半；2000年，國家開始規(guī)范高職教育的發(fā)展，并制定了高職教育教學的相關標準，高職院校也紛紛開始自身的教學改革[21]。這一發(fā)展模式直接導致我國高職院校的發(fā)展嚴重缺乏自我約束、自我管理、自我發(fā)展的積極性，被動性地向國家政策引導的方向靠攏成為其發(fā)展的常態(tài)，而政策的易變性特點又使得這種發(fā)展軌跡呈現出較大的波動性與不穩(wěn)定性，這無疑在很大程度上阻礙了我國高職教育的良性發(fā)展。相比來說，法律是反映客觀規(guī)律的主觀規(guī)則，其對事物的發(fā)展具有導向和規(guī)范作用。法律相對政策而言具有更強的嚴密性、準確性和穩(wěn)定性，有了辦學的明文法律，管理工作就更容易開展。而且，完善的法律體系還可以避免在特定的歷史條件下，由于領導人注意力的改變或工作失誤而造成的發(fā)展不穩(wěn)定，甚至屢遭挫折或者巨大破壞。目前，我國關于高等職業(yè)教育的法律法規(guī)還比較欠缺，這與我國高職教育蓬勃發(fā)展的局面很不相符。盡管我國先后頒布了《高等教育法》和《職業(yè)教育法》，但其內容涉及高職教育的內容并不多，而且這些條款大都是目標性、原則性的規(guī)定，缺乏具體的操作程序和實施步驟，對違法行為制裁措施的規(guī)定也不明確。從根本上而言，我國職業(yè)教育的法制體系并不健全，尤其是缺少一部完善的《高等職業(yè)教育法》來指導和規(guī)范高職教育的發(fā)展。用法律而不僅僅依賴政策來規(guī)范和約束高職教育的發(fā)展，這是國際高職教育發(fā)展的經驗，也是我國政府所應認真思考的問題。

（二）我國高職教育政策缺乏對相關非教育部門的激勵與約束

我國高職教育實施部門主要是各級各類高職院校，管理部門主要是教育部及各省、市的教育廳或教育局，但應用技術型人才的培養(yǎng)所涉及的工作內容卻并非僅局限于高職院校和各級教育主管部門的業(yè)務范圍。例如，高職學生的企業(yè)實習、勞動技能鑒定、職業(yè)資格證書的獲取以及持證上崗要求的實施等，均需要政府多個部門之間的配合與合作才能真正實現。盡管國務院發(fā)布的一些改革意見以及指導性措施對于全國各類部門都有一定的指導意義，但是，高職教育政策的主體內容畢竟主要是由教育部以及各省市教育主管部門發(fā)布的相關政策構成，而這些部門所推行的相關政策措施很難對其他領域部門的工作產生約束力。同時，高職教育的發(fā)展還受到社會認可度的較大影響，畢竟，生源保障以及來自社會的支持都與社會認可度緊密相關，相關政策也不應忽視這一點。因而，如何更好地凝聚全社會的力量，協調好相關部門之間的合作關系，打通高職教育發(fā)展中的體制性障礙和壁壘，應該成為我國高職教育政策制定者未來應該重點解決的問題。

（三）我國高職教育政策的制定應強化論證與調研

總體而言，我國高職教育政策是科學的，也在一定程度上促進了高職教育的發(fā)展，但是，也有不少政策在發(fā)揮正向促進作用的同時，為高職教育的可持續(xù)發(fā)展埋下了長久隱患，有些政策甚至還在某種程度上阻礙了高職教育的發(fā)展。例如20世紀90年代的“三教統(tǒng)籌”、“三改一補”方針盡管在短期內帶來了高職教育的繁榮，但其導致的高職教育泯滅特色的弊端卻至今未能清除；20世紀末期的 “三不一高”政策更是給當時的高職教育發(fā)展帶來了毀滅性打擊，直接導致當年生源的銳減，并影響了隨后幾年全國高職院校的發(fā)展。因而，開展深入系統(tǒng)的調研，準確掌握高職教育發(fā)展的現實狀況，尤其是與其密切聯系的社會政治、經濟、文化發(fā)展狀況，在科學預測其發(fā)展趨勢及所面臨問題的前提下，來制定相關的政策措施，這是我國未來高職教育政策制定者所應遵循的基本原則。

（四）我國未來的高職教育政策應轉向戰(zhàn)略規(guī)劃型

我國目前的高職教育政策沿用的仍是計劃型的思路與框架，各種規(guī)范、措施都呈現出顯著的行政命令色彩，這與當前瞬息萬變的社會發(fā)展需求以及高職教育發(fā)展自主性的需求極不適應。多年來，影響我國高職教育政策的三種力量在不斷地分化和改組：政府從全能型政府逐漸轉變?yōu)橛邢拚皇袌隽α繌纳鐣α恐薪夥懦鰜恚蔀榕渲媒逃Y源的重要力量和高職教育發(fā)展的晴雨表；高職院校也由政府的附屬單位轉變?yōu)閾碛凶灾鳈嗟霓k學主體[22]。政府不斷鼓勵和支持民辦高職教育的發(fā)展，并積極引進國（境）外優(yōu)質職業(yè)教育資源，開展合作辦學。在這種發(fā)展模式下，國家仍沿用傳統(tǒng)政策來指導高職教育發(fā)展不僅不合時宜，而且很容易產生政府越位或缺位的現象。如高職院校發(fā)展中的“嚴格限制專升本”政策，就缺乏一種有效的引導與釋放機制，通過強制性地犧牲發(fā)展來達到培育特色的目的，其結果必然是特色難以持續(xù)，水平無法真正提高，還極易導致辦學亂象的滋生。因此，國家應主要通過制定相關法律法規(guī)，運用市場和參與機制從宏觀上引導高職教育實現良性發(fā)展，在法律不及或者是難以發(fā)力的方面，再結合運用宏觀政策來進一步規(guī)范。

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Analysis on the Policy Text of Higher Vocational Education of China since the Reform and Opening-up

WANG Ying-mi， ZHANG Le-ping

（Research Institute for Higher Education， South China University of Technology， Guangzhou Guangdong 510640， China）

Abstract The development of China’s higher vocational education policy has gone through four stages： clarify development direction and establish type structure； build higher vocational education system and promote structural reform； expand the scale and promote leapfrog development； improve the training quality and promote characteristic development. Based on systematical analysis on policy text， the development of higher vocational education policies in future should pay attention to the following points： build independent legal system for higher vocational education， strengthen encouragement and restriction of non-educational departments， intensify the role of demonstration and investigation in policy making and achieve the transformation of policy from plan to strategic planning.

Key words higher vocational education； policy text； evolution； reform and opening-up