建立區域大教育觀的理論思考與政策建議

摘要：江蘇新一輪教育現代化呈現出全省教育一體化的發展趨勢，但當前的教育管理機制和教育工作者的思維方式，很多都沒有跳出原有行政區域視野來審視全省教育。自覺地把自己所處的教育環境視為省域大教育的有機組成部分，并形成與之相適應的大教育觀，已經成為亟待重視的問題之一。當江蘇成為國家教育現代化實驗區的重要發展時刻，全省各級政府和教育行政部門的決策者、甚至全體教育工作者都應當站在更高層面上，審視省域教育發展問題，用大教育觀的思維方式來實現全省教育統籌發展和同步發展的難題。

關鍵詞：教育現代化；行政區劃；大教育觀

中圖分類號：G40-011.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2013）09-0012-04

沒有先進的教育理念就無法開創教育事業科學發展的新局面，沒有科學的教育規劃就無法實現教育現代化的新目標。“十一五”期間，江蘇省以縣（市、區）為單位，推進普及水平的區域性基本教育現代化，隨著區域內教育均衡范圍的不斷拓展與膨脹，教育現代化正在從基本達標邁向更高水平，特別是教育部把江蘇列為國家級教育現代化實驗區以后，我們有必要跳出原有行政區域看教育，從縱橫二維方向拓寬、掘深教育現代化的外延與內涵。與江蘇省1993年以來自發式、內驅式為主的教育現代化相比，本輪教育現代化在科學發展觀的照應下，采取頂層設計的構思方式進行全省整體性規劃，使教育布局高屋建瓴，教育發展適度超前。如果說，過去二十年江蘇教育現代化是從蘇南經濟發達地區起步，蘇中、蘇南各自為戰、各個擊破的話，本輪教育現代化則呈現出線與線擴張成平面，片與片貫通成立體，呈現出全省現代教育一體化的戰略特點。循著這一特點來看，隨著江蘇區域大教育的逐步形成，建立適應形勢發展的大教育觀則應該成為各級教育部門決策者和全體教育工作者的基本立場和思想方法。

一、區域大教育觀構想的提出

行政區劃是國家的結構體制安排，國家根據政權建設、經濟建設和行政管理的需要，遵循法律法規，考慮政治、經濟、歷史、地理、人口、民族、文化、風俗等客觀因素，將領土劃分成若干層次和大小不同的行政區域，并在各級行政區域設置地方機關，實施行政管理。以江蘇為例，江蘇省在現代化進程中，轄區內行政區劃也在不斷適應政治經濟和社會發展，十三個省轄市都單獨成立了新區，全省各地以地級市為中心的轄區越來越多，地級市所轄市（縣）逐年減少，南京已率先在全市范圍內全部實現撤縣建區。區域行政區劃調整使得教育行政管理也隨之發生許多變化，而這些變化能夠給教育改革發展帶來的新活力，特別能給新一輪教育現代化提供千載難逢的機遇。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出：“形成惠及全民的公平教育。堅持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機會。建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距。努力辦好每一所學校，教好每一個學生，不讓一個學生因家庭經濟困難而失學。”要實現以上目標，就是要解決相對薄弱地區的教育現代化問題，在大力推行城鄉一體化的今天，一是攻堅克難，解決行政區劃中薄弱地區的教育現代化問題，即實現最小行政區劃單元的教育均衡；二是借助行政區劃擴大或調整，重組教育資源布局達到教育均衡。由此可見，新一輪教育現代化在結構上已與前期有了變化，它是一種層次更高、覆蓋更廣、推進更快的教育發展的歷史進程。

回顧江蘇教育現代化進程，我們對20年前江蘇省在全國率先提出的教育現代化的實施路線圖有了一個逐步清晰的認識：它不但是一個階梯式提升的奮斗過程，更是一個由點連線，由線向面的擴張式鋪開過程，在這個過程中，教育現代化分以下幾個實施階段，即：學校個體的教育現代化→鄉（鎮）域教育現代化→縣（市、區）域教育現代化→省轄市域教育現代化，今后若干年還將向省域教育現代化的方向努力。截至2012年8月，江蘇已有94個縣（市、區）通過縣（市、區）域教育現代化評估，超過全部縣（市、區）的90%。如果把學校個體、鄉（鎮）域、縣（市、區）域教育現代化作為全省推進教育現代化的第一、二、三階段，當下推進省轄市域教育現代化則為我省教育現代化的第四階段，也是攻堅階段。

在這一階段，實行省域范圍內教育發展整體聯動，實現省域范圍內的教育公平與均衡，這就是本文所述的“大教育”概念。由此概念，派生出各級政府、教育行政部門和教育工作者需要確立一個目標更大、范圍更廣的教育觀的問題，也就是本文所述的“大教育觀”問題，它已經成為促進教育工作者亟待迅速轉換思想觀念、適應形勢發展的迫切問題之一。以省轄市域教育均等化為藍圖，以整體性教育現代化目標為抓手，在省轄市范圍內實現行政區域內教育公平均等，或者說確立省轄市域教育一盤棋，這就是我們提出大教育觀的基本依據，這個大教育觀，既是區域教育發展觀，也是區域教育均衡觀，更是區域教育公平觀，省轄市域各級黨委政府、教育行政部門只有確立了全區域一盤棋的大教育觀，才可能在本輪教育現代化進程中，采用頂層整體設計、薄弱重點突破、區域齊頭并進的戰略策略，進而減少重復浪費，減少新的不公平、不均衡。

二、大教育觀的基本內涵

考察一個地區的現代化程度，除運用人均GDP等硬指標外，人口素質、文化教育、環保指標和人民幸福指數等也應作為重要的指標，而這些指標的形成都是根據整個行政區域內人口與環境匹配而來的，因此教育現代化程度也要根據本行政區域人口與教育環境匹配而得出結論。我們描述的省轄市域教育現代化是指省轄市行政區域內的教育作為一個整體，即所謂“大教育”，而大教育觀就是以這個教育整體的發展觀來謀劃局部發展的。

相比前期縣（市、區）域教育現代化來講，省轄市域教育現代化主要有三大特點：一是目標更高，教育發展的主要指標目標定位以世界發達國家為參照，要達到甚至超過國際先進水平；二是建設重心上移到省轄市層面，覆蓋范圍更廣，綜合程度、復雜程度、難度系數更高，是今后省域范圍教育現代化的最核心部分；三是從基礎教育拓展到整個教育系列，甚至整個社會教育，涉及到教育內外部的關系更密切，大教育觀構建的是省轄市范圍內的教育公共服務體系，因此我們前面說它是個立體的教育體系。

大教育觀的形成，主要來自以下幾個教育理想和目標：

1.區域范圍內的教育公平。所謂教育公平，是指國家對教育資源進行配置時所依據的合理性的規范或原則。這里所說的“合理”是指要符合社會整體的發展和穩定，符合社會成員的個體發展和需要，并從兩者的辨證關系出發來統一配置教育資源。從理想化的角度來講，中華人民共和國公民享有同等的教育權利，包括每個學生應當在同等的教育環境下，得到同等的教育機會、占有相同的教育資源、享受同等的教育服務等。但我們國家幅員遼闊，地區差異、城鄉差異很大，距理想化的教育公平還十分遙遠，因此，只能以現有行政區劃為整體，在這個區域范圍內將優質教育不斷放大，從而實現一個區域范圍內的同質化，達到教育的相對公平。對一個區域的教育來講，就是要實現本區域范圍內各地區之間的公平、城鄉的公平。實現教育公平，政府應該在大教育觀指導下，采取區域范圍一盤棋的做法，做到財政投入公平、師資調配公平、學生享受教育機會公平、師生占有教育資源公平等。

2.區域范圍內的教育均衡。教育公平理念是人權平等在政治、經濟領域的延伸，如果說教育公平是理性的思辨，那么，教育均衡才是真實可感的現實，教育公平必須通過教育均衡得以實現。區域內的均衡應該包括以下幾個方面，在宏觀上有地區均衡、城鄉均衡；在中觀上有校際均衡、配給均衡、師資均衡；在微觀上有質量均衡、機會均衡等。理想化的情形就是某一學生無論在城區或郊區，在市區或轄縣（市、區）就讀，都有得到基本相當的教育環境和教育服務，均有等同的受教育機會和權益。要實現這種理想狀況，首先是要實現辦學條件均衡，以國家投入為主體，使學校硬件建設達到現代化最基本層次；其次要實現師資水平均衡，采取公辦教師區域范圍內輪崗任職制度；最后政府還要采用政策救助的辦法，對已出現薄弱苗頭的學校采用特殊政策和方法，使其不致成為區域范圍內的教育洼地。

3.區域范圍內的教育現代化。區域內的教育現代化就是根據上級政府要求及本區域發展實際創造出的既符合國家標準要求也適應地方政治經濟文化發展需要的一種教育水準。這個水準以教育的先進性程度和科學性程度為重要標志，體現在教育思想的先進性和科學性、教育設備條件的先進性和科學性、教師隊伍建設的先進性和科學性、教育教學質量的先進性和科學性、教育可持續發展的先進性與科學性等多個方面。根據辯證唯物主義觀點，區域教育現代化另一含義包括，本區域在某些方面或層面較周邊其它區域更具特色，高人一籌，先人一步，使現代化成為一種內涵不斷豐富提高的動態表達形式。

三、大教育觀下需著力解決的問題

在縣（市、區）域教育現代化向省轄市域教育現代化過渡時期，需要重點攻克的難點有許多。這些難點之所以難以化解，很大程度上是因為縣（市、區）域政府領導和教育領導所處的平臺相對較低，視野相對狹窄，這是當時的歷史時期和教育使命所決定的。繼續用縣（市、區）域的教育現代化觀念來指導和實施省轄市域教育現代化，必然跳不出原有小農經濟的框框，不能胸懷全局，突破本位主義和坐井觀天的傳統，因此，我們在樹立大教育觀的同時，需要著力解決好以下幾個問題：

1.樹立大教育觀，實現省轄市區域教育均衡化。上一輪教育現代化始于上世紀八十年代，成就于本世紀初的前十年，中國教育在整體上改變了貧窮落后的面貌，但由于歷史發展的局限性，受行政區劃、教育管理體制和投資渠道的影響，當時設計的教育布局已落后于時代發展。在城市化進程中，省轄市主體正在成倍擴張，縣級市城鎮化速度也在不斷加快，中小學教育布局已不適應新的形勢、新的社會發展的需要，因此，要落實好國家和省、市的教育改革和發展綱要，進行新一輪布局調整時不我待。這一布局調整的目的就是要以省轄市教育中心為中心，從均衡新城市主城區的教育資源入手，使本地區的優質教育資源得到輻射和放大。由于本輪布局調整的特點是以省轄市為主體來拉動縣（市、區）域，實現整體聯動，所以應該以現有高中布局為基點，推動初中、小學的布局調整，并著力完善幼兒教育的布局與調整。為此，省轄市教育行政部門應當統籌管理轄區內所有高中教育，實現統一招生計劃，統一招生政策，學生自由報考，學校擇優錄取。要在3—5年內逐步取消鄉鎮高中辦學，對教育教學質量較好，在當地有一定聲譽和影響的鄉鎮高中學校可以采取人事和財政雙轉移的辦法，由大市級教育行政部門統籌人財物管理。從我國當前行政區劃實際情況來看，省轄市域基本都是一個地區的政治、經濟、科技、文化、教育中心，積聚著區域范圍內主要的資金和人才力量。當前，中等教育應該逐步實現省轄市統籌管理，由此，應開展將初中教育管理權上移的實驗，變國家義務教育轉移支付為初中教育直接支付，未來，市所轄縣（市、區）政府重點辦好幼兒園和小學教育。隨著國家現代化進程的不斷深入，國家義務教育的范疇必將向兩端延伸，義務教育屬地管理的內涵也必將隨之變化。

2.樹立大教育觀，實現區域和城鄉教育一體化。縱觀第一輪布局調整以來我省教育現狀，從教育條件上來看，形成了以行政中心向外發散的爆炸式教育層次，即行政中心區域的教育設施、教師配置、教育質量優于遠離中心的地區，這是教育公平和均衡的最大阻礙，理應成為本輪布局調整的目標。縮小區域和城鄉教育差距，在頂層設計上要實行“農村包圍城市”的策略，即重點做強做優邊緣地區的學校，使相近區域的教育條件基本相當，教育水平基本相當。在做法上，要改革行政管理體制，在省管縣模式下，成立省轄市行政區域教育委員會，教育投入統一計劃，統一使用。同時，省轄市統一建設管理教師隊伍，鄉（鎮）以上政府按占比上繳教育費附加；政府開展義務教育學校最低辦學標準評估，力爭使省轄市域范圍內義務教育學校辦學條件基本相當。省轄市教育委員會應分三個獨立條塊：一是財政管理條塊，二是師資管理條塊，三是教育教學條塊。這三個條塊的工作效率統一由政府督導部門進行評估和診斷。質量建設是教育優質、均衡、可持續發展的核心，教育結果均衡是人民群眾對教育的最根本追求。提高質量取決于教師，因此，探索教師在省轄市范圍內流動的新機制，有可能成為今后深化教育改革的新杠桿。

3.樹立大教育觀，實現基礎教育公辦學校同質化。省轄市教育行政部門，要把管理重點放在教育均衡配置上，成立獨立的辦法條件與質量評估機構，定期對轄區每所學校進行辦學條件與師資水平評估，凡出現辦學問題的，行政部門應承擔主要責任，并拿出改進辦法。在今后一段時期內，義務教育發展在辦學條件上要做到農村學校比城市學校要漂亮，信息化程度要高。在師資配備上，真正做到向農村學校傾斜，采用結對幫扶和規定教師在農村學校任職年限的辦法，把農村學校逐步辦成群眾接受的地方，教師熱愛的地方，學生向往的地方。為此，可制定如城市教師去農村任教工資雙倍、高級以上教師去農村任教獎勵當地住房等特殊政策；義務教育階段，今后可逐步建立起以下幾個硬規定：凡新任校長的要在農村學校任職5年，凡申報特級教師的要在農村學校任職3年，凡取得崗位四級、五級、六級崗位職稱的要分別流動過1所、2所、3所學校。

4.樹立大教育觀，實現示范引領政府推進制度化。2013年4月，國務院頒布了《蘇南現代化建設示范區規劃》，它是中國第一個以現代化建設為主題的區域規劃，江蘇蘇南地區，包括南京、鎮江、常州、無錫、蘇州五市，地處長江三角洲核心區，改革開放以來蘇南全面小康社會建設走在全國前列。《規劃》明確蘇南到2020年建成全國現代化建設示范區，到2030年全面實現區域現代化，經濟發展和社會事業達到主要發達國家水平的目標。由此，教育部把江蘇列為國家教育現代化實驗區，通過部省共建的方法，推動蘇南五市圍繞教育現代化建設的主要領域和關鍵環節深化改革，率先突破。江蘇采取的策略是，把整個蘇南行政區域作為一個整體，帶領蘇中、蘇北逐步走向全省域的教育現代化，可見江蘇的大教育格局已經初現端倪，與之相適應的大教育觀亟待普及和深入人心。在大教育觀的觀照下，實現省域教育均衡公平絕不能采用“削峰填谷”的策略，而應采取“造峰抬谷”的措施。因此，政府和教育行政部門今后所有出臺的政策都要省域整體設計，統籌規劃，既充分發揮蘇南教育現代化在全省乃至全國范圍內的排頭兵作用，又采取教育實驗區的辦法，給予省轄市域更多的教育實驗權，給予蘇中、蘇北更多的政策扶持，最終使全省域在實現教育公共服務均衡，特別是義務教育城鄉一體化方面，為全國呈現世界領先水平的范式和樣本。

責任編輯：楊孝如