全納教育視野下新市民子女教育的理念與責任

一、問題的提出

改革開放以來，我國經(jīng)濟連續(xù)保持了30多年的高速發(fā)展，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的步伐日益加快，使人力資源的配置呈現(xiàn)出集約化、流動性的態(tài)勢。中央電視臺報道：目前全國進城務(wù)工人員數(shù)量有2.2億，其中，60%為家庭群體性遷移，越來越多的農(nóng)民工子女隨著父母進城學(xué)習(xí)和生活。新市民及其子女群體性的大量出現(xiàn)是中國社會特別是東部沿海發(fā)達地區(qū)普遍的社會現(xiàn)象，這不僅給流入地政府帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，而且給教育尤其是處于基礎(chǔ)階段的、體現(xiàn)公平均衡的義務(wù)教育造成了巨大的壓力，給學(xué)校教育、教學(xué)及管理工作提出了新的要求，這是義務(wù)教育階段的學(xué)校必須認真研究的新課題。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出：義務(wù)教育是國家依法統(tǒng)一實施的、所有兒童少年必須接受的教育，具有強制性、免費性和普及性，是教育工作的重中之重。義務(wù)教育是提升國民素質(zhì)的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)社會公平的起點，義務(wù)教育的性質(zhì)決定了接受義務(wù)教育是公民的基本權(quán)利，因此，研究、探討新市民子女的教育問題，堅持義務(wù)教育的公益性和普惠性，促進義務(wù)教育公平、均衡發(fā)展，對于促進社會和諧穩(wěn)定，進而全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、新市民子女教育問題的主要表現(xiàn)

《義務(wù)教育法》規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。”義務(wù)教育法為新市民子女平等地接受義務(wù)教育提供了法律依據(jù)和保障。2006年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，要求流入地政府要負責進城務(wù)工子女的義務(wù)教育，充分發(fā)揮全日制公辦中小學(xué)的主渠道作用，切實保障農(nóng)民工子女義務(wù)教育的權(quán)利。各級地方政府認真貫徹實施，通過改擴建、新建等措施，擴大公辦學(xué)校接納新市民子女的規(guī)模，同時，建立農(nóng)民工子女教育經(jīng)費保障制度，強化對農(nóng)民工子女學(xué)校的管理，取得了明顯的成效。但是，與迅速發(fā)展的城市化進程相比，新市民子女的教育問題遠未解決，這既有城鄉(xiāng)二元體制、戶籍管理制度等歷史原因，也有財政投入制度、招生考試制度及民辦農(nóng)民工子女學(xué)校規(guī)范辦學(xué)等現(xiàn)實原因。

新市民子女教育問題主要表現(xiàn)在：

1.新市民經(jīng)濟收入較低。新市民大多學(xué)歷層次較低，文化素質(zhì)普遍不高，從事以體力勞動為主的缺少技術(shù)含量的低端產(chǎn)業(yè)工作，收入水平偏低，工作不穩(wěn)定，生存環(huán)境較差，生活成本相對較高，缺乏勞動保障，生活壓力大，社會關(guān)系相對薄弱，其子女大多數(shù)只能無奈地選擇民工子弟學(xué)校就讀。

2.公辦學(xué)校學(xué)位有限。2010年《錫山年鑒》顯示：無錫市錫山區(qū)義務(wù)教育階段中小學(xué)學(xué)生總數(shù)為52102人，其中包含新市民子女17593人，他們就讀于全區(qū)28所公辦中小學(xué)以及2所民工子弟學(xué)校。截止2011年2月，筆者所在的港下片區(qū)小學(xué)階段學(xué)生總數(shù)為3868人，其中，本地學(xué)生1842人，新市民子女2026人，新市民子女的數(shù)量已經(jīng)超過了本地學(xué)生，但他們在公辦學(xué)校就讀的僅為696人，在民工子弟學(xué)校就讀的有1330人。因此，按照目前的經(jīng)費投入、教育設(shè)施設(shè)備及師資條件，港下片區(qū)及錫山區(qū)義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)位是無法滿足新市民子女教育實際需求的。

3.政府教育投入不足。2005年，全國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例僅達到2.82%，即使是北京市2005年也只有3.11%。“我國財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例在世界上的排名是比較低的，甚至不如許多發(fā)展中國家。加大教育投入，基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展就有了經(jīng)濟上的保證。”[1]

4.民工子女學(xué)校辦學(xué)不規(guī)范。無證民辦民工子女學(xué)校依然存在，即便是已獲批準的民工子女學(xué)校，與公辦學(xué)校相比，大部分硬件設(shè)施陳舊落后，內(nèi)部管理不夠規(guī)范，教師學(xué)歷水平普遍不高，收入偏低缺乏保障，隊伍流動性大，教育的整體質(zhì)量不高。

5.社區(qū)及公辦學(xué)校對新市民子女的偏見。由于新市民本身文化素質(zhì)低，經(jīng)濟收入不高，是處于社會邊緣的弱勢群體，同時，由于語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異，加之新市民子女中不少人學(xué)習(xí)基礎(chǔ)薄弱，流動性強，因此，新市民子女的學(xué)習(xí)成績、行為習(xí)慣大多較差，在社區(qū)及公辦學(xué)校，對新市民及其子女心存偏見甚至歧視的現(xiàn)象依然比較普遍。

新市民子女的教育問題實際上是社會問題在教育領(lǐng)域中的反映，其核心是要解決入學(xué)、升學(xué)機會保障以及與城市的融合問題。筆者認為，解決新市民子女教育問題要堅持全納教育的思想與視野，即以落實政府責任為重點，完善相應(yīng)的政策制度及配套措施，以學(xué)校教育為依托，努力營造良好的校園環(huán)境、家庭環(huán)境和社區(qū)教育環(huán)境，積極構(gòu)建全納教育的課程體系。

三、完善政策及配套措施

我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，使人口流動加劇，“基礎(chǔ)教育面臨著前所未有的人口流動挑戰(zhàn)，需要進一步調(diào)整改革政府公共管理方式和基礎(chǔ)教育管理體制機制，保障教育公平。”[2]

1.改革戶籍制度

亞里士多德曾說過：“人們?yōu)榱松顏淼匠前睿瑸榱烁玫厣盍粼诔前睢！钡捎趹艏蛩氐南拗疲袊某鞘谢€呈現(xiàn)出一種“土地的城市化”，而非“人口的城市化”的現(xiàn)象。有資料統(tǒng)計，中國推進城鄉(xiāng)一體化近10年來，我國城市建成區(qū)規(guī)模擴大了60%，城市人口僅擴大了20%。直到今天，數(shù)億已經(jīng)在城市就業(yè)的來自農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)工人，還是被稱之為“農(nóng)民工”，農(nóng)民的身份限制，意味著農(nóng)民工無法獲得現(xiàn)代城市文明所擁有的公共服務(wù)。[3]新市民子女教育問題就是在這樣的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，“暴露出基礎(chǔ)教育屬地化管理與教育公共性的尖銳矛盾。”[4]義務(wù)教育的公共性主要是指義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，因為義務(wù)教育是由國家依法統(tǒng)一實施的、所有適齡兒童必須接受的教育，它具有強制性、免費性和普及性等特征。據(jù)此，我們可以看出同為中華人民共和國公民，新市民子女與戶籍地學(xué)生享有同等的義務(wù)教育的權(quán)利，新市民子女的教育是不影響流入地戶籍學(xué)生受教育權(quán)利的。

從教育的公共產(chǎn)品的屬性來分析，新市民子女教育問題主要涉及到公共物品的全國性和地方性。一方面，中央財政每年以戶籍制度為依據(jù)轉(zhuǎn)移支付給中西部地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費是公共物品的全國性屬性，另一方面，地方政府在轄區(qū)范圍內(nèi)提供給本地學(xué)生的義務(wù)教育資源，是公共物品的地方性屬性。在義務(wù)教育經(jīng)費總量不變的情況下，新市民子女增多，人均經(jīng)費必然減少。在基礎(chǔ)教育資源配置不均的情況下，地方性公共物品的排他性，勢必促使地方政府將有限的教育資源優(yōu)先提供給本地學(xué)生享用。同時，地方性公共物品又很有可能出現(xiàn)“搭便車現(xiàn)象”，“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的禮儀之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻而只會選擇一個搭便車者。”[5]可見，長期以來城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是教育資源配置的基本依據(jù)，是造成新市民子女在城鎮(zhèn)“上學(xué)難”“上學(xué)貴”“門檻高”等教育問題的主要原因。

“同城待遇”未能解決是教育的不公平，這是目前義務(wù)教育階段教育改革發(fā)展中的熱點、難點問題。在把“面向人人的、有質(zhì)量的教育公平”[6]作為我國教育政策的主導(dǎo)價值取向的今天，要解決制約新市民子女教育問題的瓶頸，首要的任務(wù)是著力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度，本著權(quán)利義務(wù)對等原則，讓新市民先從滿足最低居住條件即可辦理居住證開始，逐步過渡到放開戶籍限制，將符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，最終實現(xiàn)新市民子女教育的“同城待遇”。

2.深化體制機制改革

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》指出：“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育。”要深化“兩為主”的原則內(nèi)涵，就要從強化體制機制改革入手。

（1）加大政府投入力度。即要實施“‘兩個全部納入’政策”，也就是要將包含農(nóng)民工子女在內(nèi)的常住人口全部納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃；將農(nóng)民工子女教育發(fā)展經(jīng)費全部納入財政保障范圍。”[7]要在逐步取消戶籍制度對農(nóng)村人口自由遷徙束縛的基礎(chǔ)上，建立以城鎮(zhèn)常住人口為基準的城鎮(zhèn)規(guī)劃制度和教育經(jīng)費預(yù)算制度。要將新市民子女教育經(jīng)費納入財政預(yù)算體系并作適當傾斜，通過完善義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，擴大保障范圍，提高保障標準，逐步縮小義務(wù)教育領(lǐng)域存在的區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際之間的差距。

（2）改革學(xué)籍管理制度。原有的學(xué)籍管理各地要求不同、標準不一，我們在實際工作中感到，新市民子女特別是跨省市的學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)不齊，如無轉(zhuǎn)學(xué)證明，信息不全，無成績冊、健康檔案等，入學(xué)時千托萬托，好話說盡，好不容易進了學(xué)校，但是，每到暑期尤其是初三春季學(xué)期，學(xué)生變動較大，許多學(xué)生“不知去向”，學(xué)校要求班主任了解信息，經(jīng)常是家長手機不通或者停機。因此，改革學(xué)籍管理制度迫在眉睫。要加快全國性電子學(xué)籍管理系統(tǒng)建設(shè)步伐，盡快實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。堅持“屬地管理”原則，即以居住地為標準將學(xué)齡兒童納入教育學(xué)籍管理與服務(wù)范圍，以省級教育行政部門為單位，統(tǒng)一技術(shù)標準、人員培訓(xùn)、統(tǒng)計要求，及時、準確地了解新市民子女的入學(xué)、輟學(xué)、升學(xué)等相關(guān)信息，為政府有關(guān)部門提供準確信息，為國家教育科學(xué)決策服務(wù)。

（3）建立健全教育督政制度。將推進區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、教育經(jīng)費投入、辦學(xué)條件改善等指標作為各級地方政府政績考核的內(nèi)容，優(yōu)化教育資源配置，促進區(qū)域內(nèi)師資、設(shè)施、管理、質(zhì)量等逐步走向均衡優(yōu)質(zhì)。特別要將新市民子女教育問題的落實提到是否貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、注重民生改善的政治高度，納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核，使政府真正成為公共教育經(jīng)費的最終保障者、推動公平的首要責任人，促使地方各級黨委政府共同保障新市民子女的教育權(quán)益，促進新市民子女教育問題的逐步解決。

（4）建立區(qū)域內(nèi)校長、教師流動機制。學(xué)術(shù)界普遍認為：“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育中存在的教育不公問題主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教師資源的配置不均衡”，要加強教師流動的制度創(chuàng)新、隊伍建設(shè)和工資制度改革，實現(xiàn)“教師流動、教師培訓(xùn)、利益分配的法制化”。[8]2010年9月，義務(wù)教育階段教師流動在全國范圍廣泛推進，總體來說，起到了一定的積極作用，有力地推動了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。但是，校長流動的力度似乎不大，實際上校際間的差距很重要的方面是師資的差距、管理的差距，所以，加強校長、骨干教師的校際流動，是改造薄弱學(xué)校、實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的重要的、有效的舉措。

3.規(guī)范農(nóng)民工子女學(xué)校的發(fā)展

農(nóng)民工子女學(xué)校在特定的歷史時期，對于實現(xiàn)義務(wù)教育“人人有學(xué)上”的目標起到了積極的補充作用。在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的新背景下，怎樣才能保障包括新市民子女在內(nèi)的適齡兒童“人人上好學(xué)”？筆者認為： 首先，要繼續(xù)堅持流入地政府為主、公辦學(xué)校為主的政策導(dǎo)向，逐步提高公辦中小學(xué)接納新市民子女受教育的能力。其次，堅持“規(guī)范+扶持”的政策，通過政府購買服務(wù)等形式，引導(dǎo)、扶持民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的健康發(fā)展。第三，規(guī)范農(nóng)民工子女學(xué)校的發(fā)展，嚴格審批、規(guī)范標準、分類指導(dǎo)。嚴格審批就是要對舉辦民辦性質(zhì)的農(nóng)民工子女學(xué)校的資質(zhì)進行嚴格的認定，對無辦學(xué)資質(zhì)、缺師資條件的一律不批，堅決取締未經(jīng)審批擅自辦學(xué)的非法教學(xué)點；規(guī)范標準就是要對舉辦民辦性質(zhì)的農(nóng)民工子女學(xué)校的基本教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、師資條件等，提出基礎(chǔ)性的規(guī)范標準；分類指導(dǎo)就是要針對不同地區(qū)、不同情況實施“差別化”管理與指導(dǎo)。當前，規(guī)范民辦農(nóng)民工子女學(xué)校發(fā)展的現(xiàn)實目標，是要讓“義務(wù)教育的公益性與資本的逐利性達成一個良好的制衡關(guān)系”。[9]

總之，針對新市民子女的教育問題，盡管黨和政府作了大量的努力，也取得了明顯的成效，但是，筆者認為：落實新市民子女教育的政府責任，堅持義務(wù)教育的公益性和普惠性，促進義務(wù)教育公平、均衡發(fā)展，是促進社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)中華民族復(fù)興的“中國夢”的基礎(chǔ)性工程，我們?nèi)沃囟肋h。

參考文獻：

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5.埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度演進[M].上海：上海三聯(lián)書店.2000.294.

6.方曉東.“基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”為全面建設(shè)小康社會做貢獻.人民教育[J].2010（7）.

7.雷萬鵬.以體制機制改革推動農(nóng)民工子女教育的發(fā)展.人民教育[J].2010（20）.

8.郭彩琴、顧志平.城鄉(xiāng)教育一體化的困境與應(yīng)對措施.人民教育[J]. 2010（20）.

9.余慧娟、施久銘、王瀟涵.讓公平與正義成為教育的脊梁.人民教育[J].2009（17）.

（馮偉民，無錫市港下中學(xué)，214100）

責任編輯：宣麗華