國際經驗對中國西部地區綠色發展的啟示：政策及實踐

摘要 在當下全球經濟蕭條和發展中國家日益增長的巨大需求背景下，中國西部需要綠色發展，國際經驗可以起到前車之鑒和拋磚引玉的作用。以OECD國家為主，基于實地考察調研和座談、以及文獻資料分析，總結了其綠色發展相關政策建議以及典型案例區實踐活動在推進區域綠色發展中的作用和經驗，涉及政策框架和路線圖制定、績效監測評估、經濟建設和環境保護同步發展、生態補償、綠色就業和扶貧等。重點分析了OECD國家以往推進綠色經濟發展的結構調整與改革的經驗，如澳大利亞水資源管理、礦產業開發和生物庫的例子；加拿大采用經濟手段保護生物多樣性的案例；瑞士農業旅游和西班牙綠色工業發展的案例；以及澳大利亞實施“清潔可持續技能培訓計劃”的經驗等。盡管各個國家由于制度、經濟體制、發展水平的差異，在推進綠色發展的具體戰略措施和行動方案等方面存在差異，但一些共同認可的經驗和成功案例對中國西部綠色發展起步實施具有一定的借鑒和指導作用。根據這些國際經驗分析，本文提出了對中國西部綠色發展的五點啟示，主要包括：①制定綠色發展的制度安排和路線圖；②開展動態的績效監測評估與考核，建立切合實際的可量化的考核體系；③建立生態產權或自然資源產權交易市場化的激勵機制，并選擇典型區先行先試，建立長期穩定有效的生態補償機制；④利益相關者積極主動參與到綠色發展的進程之中；⑤提供綠色就業機會，提高勞動力技能和素質。

關鍵詞綠色發展；政策；OECD；經驗；利益相關者

中圖分類號X22文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）

綠色發展的主旨是將環境目標以前所未有的規模，納入經濟與發展的主流決策中，是“強調經濟增長與環境保護的統一與和諧發展，一種以人為本的可持續發展方式”[1]。在應對2008年金融危機中， 不少國家都開始實施“綠色新政”，并以此來謀劃后危機時代的發展，以實現從傳統的“黑色發展”轉向現代的“綠色發展”。期間，各國普遍認識到，綠色發展是化解經濟發展與資源環境矛盾的必然選擇，這一舉措無疑將對未來的環境保護和可持續發展產生影響。迄今為止，國際上很多這方面的努力，都是作為連接經濟恢復與環境友好型發展的紐帶出現的。在當下全球經濟蕭條和發展中國家日益增長的巨大需求背景下，綠色發展無論對發達國家還是發展中國家，都是至關重要的。“十一五”以來，為了順應新時期國內外大環境的變化及新的發展要求，中國提出了經濟結構戰略性調整和轉變經濟發展方式，在綠色發展領域的行動已經處于全球引領位置。但是，包括區域發展差異性在內的許多問題，已經成為影響中國綠色發展的重要因素[2]。從區域發展的角度而言，中國西部綠色發展中面臨著政策與制度亟待完善、經濟發展和生態環境保護矛盾、人口素質、資源開發利用、產業布局等問題[1]。實際上，這些問題也曾經困擾一些發達國家，因此，發達國家面對和解決這些問題的經驗對中國西部綠色發展具有一定的參考價值。本文以中國環境與發展國際合作委員會（CCICED）項目“中國西部環境與發展戰略及政策研究”確定的重點研究議題和中國西部發展的實際情況為切入點，以課題組重點考察的經濟合作與發展組織（OECD）國家尤其是澳大利亞和加拿大為主，對各國綠色發展的相關政策和實踐經驗進行綜述分析，以期對中國西部綠色發展戰略制定和實施起到借鑒作用。

1政策方案制定和制度安排是綠色發展的基礎和總路線圖2008-2009年金融危機過后，OECD認識到自身明顯存在的問題，例如：成員國家間缺乏合作和戰略共享、從中央到地方政府部門作用和目標錯位、宏觀經濟和財政政策與部門政策的跨部門影響不明晰等等，隨即率先在其“綠色經濟倡議”中制定了綠色發展的政策方案，被公認為是實現由自上而下到具有區域針對性綠色發展決策體制轉型的典范[3]。這一政策框架的出臺實際是基于可持續發展三位度的理念，也充分體現出綠色發展與可持續發展的相輔相成性（見圖1）。其特點主要體現在兩個方面的重大轉變：一是由傳統的依賴于外援的區域發展計劃轉變為以強調協調、參與、合作為主的發展途徑，從而突出強調區域平衡發展。二是由相互取舍轉變為相互補充，強調在弱化不同發展途徑相互取舍和替代的同時，強化不同發展途徑間的互補性，因此更加體現了發展的包容性、區域協調性和公平性。OECD政策機制指出，自然資源的維護和積累是任何一個國家創造財富的基礎和源泉，其重要地位應當在經濟發展與政策決策中予以充分體現；財稅政策改革必須把環境保護和經濟發展作為相輔相成的雙重目標，政策體制與制度創新是綠色發展的手段與措施。

從OECD國家以往推進綠色經濟發展的結構調整與改革的經驗中，存在一些共同點和值得借鑒之處[3]：①加強政策與決策信息的公開與透明度，對政策和改革帶來的影響與利益相關者進行客觀有效的交流；②政策導向要考慮到與企業的互動、及其利益和風險，以便政府和企業能夠攜手推動政策實施；③不同政府部門之間、利益相關方之間要密切合作，形成整體一致的利益共同體，避免相互間目標和利益沖突；④解決分配不均的問題，維護弱勢群體的利益。在環境稅收增長的前提下，對農民進行直接現金補貼，或是采取勞動所得收入稅收減免措施；⑤綜合考慮經濟效益及其環境影響，以提高國際競爭力。

甄霖等：國際經驗對中國西部地區綠色發展的啟示：政策及實踐中國人口·資源與環境2013年第10期加拿大環境部長委員會（CCME）水議程發展委員會（WADC）制定了全國《水資源評價指導文件》，幫助從聯邦政府到各個省及土著社區對水資源進行管理，包括水資源分配和保護策略、水質標準確定、水價制定、以及補償方案建立。水資源的價值評估則涵蓋生產生活對水資源利用產生的價值和水資源提供/支持的生態系統服務價值兩個方面，決策者可以根據評估結果來確定保護和補償方案[5]。這個長達120頁的文件在加拿大政府對水資源有效利用和管理中起到了真正的指導作用。依據加拿大憲法規定，水資源的所有者為各省，故省政府對水資源擁有管理之職權與責任，從而使得水資源使用和管理責權利界定明晰。如英屬哥倫比亞省（BC省）有兩個水資源相關的法律，一個是水法（Water Act[RSBC 1996]Chapter 483），一個是水保護法（Water Protection Act[RSBC 1996]Chapter 484），BC省環境、土地與公園部或其水管理單位網站中定期發布許多信息，完全透明地報道政策實施的效果供決策者和公眾參考和監督。譬如，在文獻[6]中，就有洪水管理、水質、水權三個與水資源相關的選項，可供使用者進入。加拿大政府通過完善資源利用和保護政策來達到科學管理的成功案例，由此可見一斑。

澳大利亞制定了一系列促進綠色發展的政策方案[7]，對水資源管理決策便是一個代表性的例子。順應綠色發展的需求，澳大利亞政府委員會（COAG）早在1994年就頒布了水資源改革框架，2007年頒布實施水法（Water Act 2007）、2009年提出了建立國家水資源市場體系的倡議，等等[8]。這些法律法規對推動綠色發展的突出貢獻體現在三個方面：一是制定了嚴格的法律法規，并形成了完備的監督實施體系；二是明確規定環境是水資源的合法用戶；三是建立了水資源市場和水權交易規則。其中明確規定的“環境是水資源的合法用戶”，保證了維持良好環境對水資源的基本需求。如MDA流域依據區域環境、經濟、社會可持續發展對水資源的需求（而不是基于以往各個行業對水資源利用歷史）制定了其流域發展規劃，其核心建議之一便是有關環境水需求，即為確保流域環境健康、保障流域水量、以及每十年至少有九年流域水可以流入大海以避免海水入侵及侵蝕海岸，每年需要從流域提取的水資源量是10 873 GL。各級地方政府也相繼出臺了自己的水資源法規，如NSW發布了水資源管理法2000，自實施以來，共發布了50多個水資源分配方案，占據全州水資源利用的90%之多，并每年出版環境用水年報，以告知決策者和公眾政策水資源管理的效果，其中涵蓋不同年份（干旱年、濕潤年）、環境水、重點流域與河谷等等水資源圖1從相互取舍到相互補充發展

Fig.1From tradeoff towards complementary [4]

現狀和管理成效[8]。

同時，水權交易市場也迅速發展起來，成為澳大利亞水資源改革的重要組成部分，其主要目的是協助水資源共享區域通過直接或間接利用水資源所生產產品的貿易活動、減少水權交易成本、共同開發產品、保護環境用水、提高水利用率、提升水資源產值。其中，水權分配或用水許可是水權交易市場健康運作的基礎。對此，澳大利亞政府已經制定并反復修改了相關法律規定和條例，涉及的水資源包括地表水和地下水（如在MurrayDarling Basin）。對水資源用戶和擁有者提供一切可能的幫助，以提升資源價值和利用效率、促進農村發展。用戶可以根據其水資源擁有量有計劃地發展生產、通過水權交易應對自然與經濟風險，給政府提供必要的水資源合理分配和利用建議。與此同時，通過水資源改革方案的實施，社區及個人可以參與到政策制定與修訂過程之中[9]。

“礦產業可持續發展最優方法計劃”便是通過參與式決策及建立互惠的社區合作伙伴關系進行生物多樣性保護的成功案例，對澳大利亞保持和加強礦業的采礦社會許可證至關重要。礦業公司和原住民社區共同制定了一系列旨在盡量提高對環境主要組成部分保護的戰略，原住民社區和研究人員還共同開發出一些增進和改善復原技術的方法。來自原住民知識的影響包括：確定和記錄本土物種在文化、實用、醫療和食物方面的重要性、參與確定和評估不同等級的生物多樣性價值（如對打獵和采集食物、休閑和傳統活動以及文化儀式而言）、確定合適的物種組合以及適合復墾地區的物種比例等；當地社區同時參與到環境規劃的實施和檢測過程中。這些措施和協議在最優方法手冊——《社區參與及發展》以及《與土著社區協作》中得到充分體現。除了與當地社區協商以建立互惠的合作伙伴關系，愈來愈多的采取最優方法的公司，還與當地社區開展復墾和環境恢復工程。公開透明地披露生物多樣性政策、管理系統和成果，是與當地社區和其他利益相關者建立信任關系的一個重要方面。例如1997年由WMC資源公司（后為必和必拓公司收購）、南澳州環境遺產部、阿德雷得大學以及社區團體——“干旱地區生態恢復之友協會”建立的、位于奧林匹克壩礦（Olympic Dam）附近的“干旱地區生態恢復項目”是通過有效合作伙伴關系創建保護區、采用柵欄來排除非本土哺乳動物，促進受威脅本土物種的恢復。目前，在保護區內許多小哺乳動物數目高達保護區外的10倍，自然植被在相當程度上得到了恢復，不僅為澳大利亞干旱土地的大規模環境管理提供了可以借鑒的知識、信息和技術，還能夠使礦業、畜牧業、旅游業和環保組織從可持續的生態成果中取得實際的效益[10]。除了最優化計劃，在某些情況下，做出不在某一地區開展勘探的決定，而不考慮礦物開采前景如何或者法律上是否指定可以開采，或者設立勘探禁止區，也是一種最優方法的選擇。

2綠色發展績效定量監測評估是保障政策實施效果必不可少的重要措施政府績效評估作為一種管理措施，其目的在于診斷政府管理中存在的問題，為變革和創新政府管理方式與方法提供依據，進而實現政府管理績效的“持續性改進”，多用多重指標來評估[11]。對于綠色發展績效監測評估，首先要明確為什么要監測、誰應該參與、對什么進行監測、如何監測。需要考慮的兩個主要方面與規模和指標有關：一是監測規模取決于影響的規模。這將確定合適的監測方法，比如是開展大規模遙感、還是對地塊和樣方實行詳細監測；二是指標是指監測的參數，用于評估生態系統影響與恢復的主要方面。對精心選擇的一系列指標進行監測，將為各個利益相關者提供評估影響、復墾績效和可持續性所需要的信息。

圖2OECD綠色發展績效評估指標體系

Fig.2Performance evaluation indicator system of

green development in OECD countriesOECD的綠色發展評估指標體系，涵蓋與綠色發展密切相關的5個層次共18個指標（見圖2）：環境與資源生產率——主要是評估自然資產的生產率和利用效率，共3個指標，其中“多要素生產率”指標（multifactor productivity）強調了勞動力和資本以外導致產出增長的其它因素（如技術進步）對綠色發展的貢獻；自然資產基礎——確保自然資產的完整性以減少發展的風險，共3個指標；環境健康——評估環境變化對人類健康的影響，例如水資源的可達性和空氣污染的影響，共2個指標；經濟發展機會和政策響應——強調技術革新、培訓、市場機制和管理規則等，共6個指標；社會經濟背景和增長特點——主要包括經濟結構、生產率及貿易、人口及勞動力素質和市場等，共4個指標。目前，OECD正在著力收集各個國家相關信息和數據，以期盡快獲得對各個指標定量評估的結果，在此基礎上，實現對綠色發展總體狀況的定量和定期評估[4]。OECD的評估框架顯示，環境與資源生產率正在成為限制綠色發展的重要因素。然而，環境生產率的改善并不一定必然伴隨著環境壓力的絕對下降或對一些自然資產可持續利用的絕對下降。

環境保護政策制定與實施對于綠色發展至關重要。因此，對于實施效果的監測評估成為綠色發展戰略目標實現的重要監督和度量體系。耶魯大學2012年對全球132個國家10個環境政策類型實施績效進行了量化評估和分析，涉及政策包括環境健康和生態系統健康。環境績效指數（EPI）評估框架及其遴選的22個代表性指標分析結果表明（見圖3）：氣候變化很大程度上影響著全球環境改善，經濟發展占據重要地位，因為環境健康與人均GDP顯著相關，僅僅收入不能夠決定環境績效，政策與良好的管理也非常重要。同時，環境績效的提升需要一系列的技術支持。一些中等收入國家（Lativa和哥斯達黎加）位居前五，因此，環境和生態系統健康并不一定只有經濟發達國家才能實現。

利益相關者廣泛參與的綠色發展監測評估關系到政策實施效果和力度。MDB對澳大利亞水法2007實施的監測評估充分考慮到了政府部門的溝通與協商、政府與社圖3環境績效評估框架和數據需求

Fig.3Conceptual and data structure of the Environmental Performance Index[12]區、灌溉協會、農民協會、公眾等等利益相關者的溝通，同時，充分參考科學研究的結果。基于科學研究進行監測評估的典型經驗來自于澳大利亞政府對其鈾礦開采的Supervising Scientist項目。澳大利亞鈾儲量占全世界總儲量的41%，僅次于加拿大居世界第二位，鈾礦出口成為澳大利亞經濟的重要組成部分。雖然身為世界鈾資源大國，但對鈾礦開采政策卻極為嚴格。昆士蘭州、西澳州和新南維爾士州州政府自上世紀70年代和80年代已分別宣布不對本州的鈾礦進行開采。在澳大利亞的六個州和兩個領區內，目前有三個鈾礦正在進行開采，集中在南澳和北領地。The Supervising Scientist項目對北澳Alligator河區的Ranger鈾礦進行監督、監測、審計、環境影響評估，評估結果每年以 “The Supervising Scientist”年度報告（由可持續性、環境、水、人口與社區部、SSD組織發布）的形式向社會發布。其重要環節包括在鈾礦關閉和即將開始環境修復階段，廣泛開展與利益相關者座談和討論，進行有關鈾礦開采、修復、關閉、地表水監測等等研究工作，例如，2010-2011年降雨是Ranger礦區多年罕見，根據預測結果，及時關停了礦區的開采活動，有效避免了水污染和污染水的擴散[13]。

新南威爾士州（NSW）資源開發環境影響評估的經驗對中國西部極具借鑒作用。NSW擁有六個煤礦，65%是地表煤礦，2009-2010年，其產量的75%出口到其它國家，是當地主要的收入來源，達到了112億澳元。然而，近年來，隨著天然氣開發產業發展，對煤氣層開采力度逐漸加大，由此帶來了環境污染、土地利用沖突、廢水處理、地下水層、以及政策和法規等等方面的問題。針對這些問題，NSW采取了一系列措施，例如《NSW煤和天然氣戰略》旨在協調采煤和煤氣層開發的可持續性、減輕環境健康風險、加強政府、企業和社區之間的交流與溝通。《NSW煤和天然氣戰略》的核心要素之一，便是所開展的戰略環境評估（SEA）或累積影響和戰略環境評價（Cumulative Impacts and Strategic Environmental Assessment），以評價煤氣層開發所帶來的大尺度環境影響，從而采取有效措施避免或減緩環境影響。SEA后來逐漸演化為NSW土地利用政策戰略，針對NSW七個地區的特點、需求和問題，制定相應的土地利用規劃，當地社區完全主動參與到規劃制定過程中，在規劃正式頒布前，通過公開宣傳來廣泛獲取公眾的意見和建議[14]。

NSW和格里菲斯大學（Griffith University）學者根據對“塵埃觀測項目”監測評估結果，建立了大尺度的數據庫，目的是通過測量灰塵集中程度及其可視性，每周報告風蝕的強度和范圍，增強塵埃對環境和健康影響的意識和認知。這一參與式監測的結果，和27個監測站點觀測結果互相補充、相互印證。NSW的環境與遺產辦公室（OEH）為此建立了公開透明的空間信息系統，數據庫涉及生態系統、環境質量、污染排放、環境影響評估等等方面的數據，用戶可以很方便地從數據庫獲取相關數據。OEH還就政府和公眾關注的問題，建立了54個相關數據庫，涵蓋行政范圍、農業和土地利用、生物多樣性、文化遺產、基礎設施、礦產和自然環境等等，這些數據庫具備透明性、公開性、科學性，供所有機構共享和使用，避免了因數據差異引起的部門間關注點和決策不一致的現象，已在NSW戰略規劃制定中發揮了很大作用[15]。

參與式監測評估還盡可能考慮到對普通居民生計的影響。NSW采用參與式“可持續生計分析方法”（Sustainable Livelihoods Analysis）進行自然資源監測和管理，在私人土地所有者充分參與的基礎上，評估自然資源現狀和存在的問題。OEH自1994年以來連續進行利益相關者問卷調查，了解其環境知識、態度、認知和行為，以確定環境管理優先領域和目標。這一做法不僅可以改善資源管理狀況，還可以吸引政府部門在能力建設方面的投資，從而形成良性循環、改善生計[16]；將全州各個監測點評估結果綜合起來，形成原數據庫，為決策制定服務，如NSW的流域行動計劃便是在此基礎上形成并投入實施的。這些方法和技術提高了資源管理的能力和水平，同時也保障了NSW發展戰略在社區層面的有效實施[17]。

3發展經濟與保護環境同步進行，生態補償是重要的保護方案如何協調環境與經濟的關系，建設人與自然和諧相處的現代文明是實現保護環境基本國策的關鍵。加拿大的經驗表明，采用經濟手段保護生物多樣性，以很好地將經濟發展和生態系統維護的目標結合起來，使經濟發展目標和環境保護目標相互促進、更加有效地實現，這也是目前發達國家積極推進的生態系統與生物多樣性經濟學（TEEB）倡議。圍繞這一目的，目前加拿大政府已經啟動了40個大型項目，尺度范圍包括全國和各個省區，同時在一些典型案例區展開了試點研究和示范。例如，在馬尼托巴省，如果當地農民在其權屬范圍內采取保護河岸的措施，則可以享受政府的河岸稅收抵免政策；在渥太華，南澳保護機構簽署了水質貿易協議以減少流域中磷的排放；設立了“生態禮物項目”以保護全國重要生態區，據此，凡自愿將生態脆弱的經營土地轉換為環境保護用途者，均免除其土地稅。此外，加拿大政府還正在試圖通過創建生態系統服務市場以激勵公眾保護魚類和瀕臨滅絕的物種棲息地，這些實踐既確保了環境保護者的利益不受損傷，又達到了保護自然生態系統的目的[18]。

生物庫（Biobanking，又稱基因庫或生物銀行）計劃是澳大利亞政府為了保護生物多樣性而建立的土地開發新政策，旨在通過市場交易的手段來建立一種簡化的生物多樣性評估和保護的方法。對于農村土地所有者而言，可以通過管理土地以實現保護生物多樣性的目的，同時還可以增加收入。生物庫計劃主要步驟包括：政府與土地所有者商議，確立生物庫地點；確定生物庫地點生物多樣性信用額，為生物庫地點的生物多樣性保護行動奠定基礎；信用額大小的確定主要基于生物庫評估結果；信用額的市場交易；應用信用額交易來達到補償或抵消土地開發對生物多樣性的影響（抵消是旨在補償不可避免的損害的措施）。例如NSW政府2010年宣布，只要開發商投資保護別處同樣面積的土地、投入生物多樣性保護，就可以染指悉尼市內生態環境脆弱的區域，進行開發活動。NSW政府購買了附近80公頃的草地作為永久保護區，宣布了頗受爭議的“生物庫”選址，本次投資也是政府為了40年內在悉尼西部建造18萬套住房所作出的生態補償。相信這種生態補償計劃能永久保護許多未開墾林草地，并確保土地開發主要在已退化的區域進行。而對于珍貴生態區域，則不納入此計劃。依據該計劃，政府還將保護悉尼盆地幾十塊私有土地的生態環境，以抵消城區林地開發帶來的破壞。此項計劃實施以來，有效保護了80公頃原生植被，其中有36公頃屬于十分瀕危的坎伯蘭郡平原林地。同時，17種瀕危動物的棲息地也得到了保護。例如，建設卡姆登保護區所需的170萬美元來自對開發商的所征稅收。該計劃已經投資400萬美元，并雇傭了5個全職工作人員和34個生物種質庫評估專家，還有37個生物庫即將完工[19]。此外，在悉尼西部一個350公頃的奶牛場，政府將其中24公頃鑒定為生物庫保護地，同時農場主獲得了246個生態系統信用額，總評估成本為2萬美元。幾個月內，有兩個買家以215萬美元購買了這個信用額。依據生物庫協議，農場主交易了其信用額度并獲取收益后，就必須保護在其生物庫地點的生物多樣性。目前，澳大利亞已經展開了多個生物庫試點，積累了許多成功的經驗，在兼顧經濟發展和生物多樣性保護方面發揮著重要作用。

澳大利亞聯邦政府和州/領地政府職責分工明確，實施綜合的法律和監管框架及政策，如《采掘業透明度行動計劃》，政府和企業提高采掘業的透明度，加強公共財政管理和問責制，發展可持續采礦業。礦產開發依據有關法律規定（如《澳大利亞環境與生物多樣性保護法1999》）進行嚴格審批，在申請提交、評估、批準階段，都嚴格考察礦產開發可能造成的環境影響。同時，聯邦政府還設立了“礦產關閉基金”，資金來源于企業的上繳，并用于礦產關閉后的生態恢復、設施拆除、產業轉型等目的，在整個采礦生命周期內解決其社會和環境影響，確保在無害環境管理條件下進行礦業開采活動。在澳大利亞頒布了15部礦產開發和管理手冊中，《礦產業可持續發展最優方法計劃》（Leading Practice Sustainable Development Program for the Mining Industry）中的《尾礦管理手冊》（Mine Closure and Completion Handbook）長達63頁的手冊，對尾礦風險評估、影響的范圍和尺度、優化的管理方法、未來情形等等做了全面細致分析和介紹，明確界定了其中的所有利益相關方及其職責。

礦產資源實行有償開發，需要繳納稅費，如在申請勘探權和開發權時，需要繳納管理費，開采前，需要向土地及道路所有者或當地政府繳納補償費，開采時要繳納資源稅（給州政府）和企業稅（給聯邦政府），將采礦利益在社區和公民間公平合理分配，保障了資源的采出率、規范了政府對礦產資源開發秩序，也能夠協調企業與地方政府和社區公眾的關系，促進創收、增加收入來源、增加就業機會和發展采礦業上下游產業和服務活動[20]。

OECD的經驗表明：一個設計合理并且一目了然的補償系統可以在環境與社會影響評估中發揮重要作用，從而改善環境、帶來可持續發展。 西澳州環保局第9號立場說明（2006年）將環境補償分為兩種類型：“無凈損失”旨在利用環境增益來平衡環境損失，從而在總體范圍、質量、生態完整性和環境資產及其價值的安全性方面沒有總體損失。“凈收益”（或凈增益）旨在確保所產生的環境增益高于環境損失，在總體范圍、質量、生態完整性和環境資產及其價值的安全性方面出現總體改善。礦業公司是選擇以無 “凈損失”為目標，還是以“凈增益”為目標，取決于政府的監管要求和公司政策，在一些情況下，還取決于主要利益相關人的觀點。例如力拓公司（Rio Tinto）采取凈正面影響政策[21]，而必和必拓公司（BHP Billiton）則采取最令人滿意的以零環境損害為目標的可持續發展政策，這些都是環境補償行動的例子。如在礦產開發商考慮補償之前，應該先力求避免和盡量減少對生物多樣性的損害，并且按照以下順序處理影響的重要性：評估、避免、盡量減少、緩和 （如復墾或復原）。只有在嘗試完這一過程之后才應考慮補償。盡管存在如何衡量生物多樣性損失或增益之類的開發問題，越來越多的規劃師都將補償計劃納入環境與社會影響評估（ESIA）過程中。西澳州、南澳州、維多利亞州、昆士蘭州和新南威爾士州政府都要求對不可避免的植被皆伐采取補償措施。

補償措施旨在對以下方面做出補償：受影響地區、質量（如森林質量）、某一資產的保護/經濟價值、對物種的影響、對棲息地價值/狀態的影響、生態完整性、生態功能、土地使用權的保障與管理。補償機制可以用來解決各種影響，包括復原現有的已退化生態系統，重新建立所需要的生態系統（例如：在代表性較低的地區重新建立生物多樣性廊道或特定生態系統），或者實施協議的物種恢復計劃。如果本土植被位于保護區以外并且處于受到危險過程中，那么將其收購并納入保護區之內也可認為是一種補償。其他補償選擇還包括：通過監測和研究來增進知識、為當地保護團體或土地管護團體提供資源給殘遺植被圍上柵欄、制定管理計劃。無論公司決定采取哪一種選擇，通常需要與利益相關人達成共識，確定什么屬于無凈損失（或凈增益）以及怎樣才能在影響和補償之間取得平衡。

4通過農村勞動力技能提升、創造綠色就業來改善其經濟狀況隨著綠色發展在全球范圍的倡導和迅速升溫，綠色就業正在成為發展農村經濟、提高農民收入的一個主要手段。UNEP2008年的報道顯示：到2030年，風能行業將有210萬個就業崗位、太陽能行業有630萬就業崗位、1 200萬個就業崗位在與生物能源相關的農業或工業企業產生。綠色就業意味著對相關技能的需求提升。瑞士聯邦政府和各個部門均制定了相關的政策和激勵措施以鼓勵農村就業增收。鑒于其優越的自然環境和美麗景觀，政府向農民提供貸款，助其發展農業觀光旅游業。農民和旅游部門達成合作伙伴，形成觀光旅游一條龍式服務。由此，加入農業旅游行業的農民實現了角色的轉換，即從作為一個沉默被動的伙伴，變為積極的戰略合作伙伴，農業旅游成為了“瑞士農村發展網絡”增值戰略的重要組成部分[22]。

西班牙北部納瓦拉地區在1980s-1990s間遭受了嚴峻的經濟衰退，區政府隨即出臺了一個綠色工業發展政策：擴大再生能源的發展，以創造新的就業機會。圍繞對技能需求的增長，政府建立了公共技能培訓中心，確保了再生能源行業的迅猛發展。目前，該地區超過三分之二的電力來自于再生能源。2002-2006年間，再生能源就業率提高了183%，僅2007年，就創建了100個企業和6 000余個就業崗位，這為納瓦拉地區應對2009年金融危機奠定了堅實的經濟基礎，成為西班牙受金融危機影響最輕的地區之一。

“清潔可持續技能培訓計劃”（The Clean Sustainable Skills Package）于2010年由澳大利亞政府啟動實施，重點對青年人和失業者提供職業教育和培訓，以提高適應綠色經濟和低碳經濟轉型對技術和能力新的需求。截至目前，已經有3萬名人員即將畢業，他們將具備清潔和綠色發展的相關技能，1萬名14-24歲的失業者將可以得到26周的環境領域的工作經驗或培訓。政府還創建了6千個綠色就業崗位，就業者將為澳大利亞環境可持續發展優先領域做出貢獻。以綠色經濟和綠色發展技能培訓為目的的《NSW格林技能戰略》（NSW Green Skills Strategy）于2008年正式頒布，它為培訓機構提供資助來開設綠色培訓課程，已經對中小型企業和政府部門的官員進行了能力建設和技能培訓，使其了解綠色經濟的內涵，將綠色發展理念貫穿到其經營和管理行為中。此外，技能發展融入國家和部門發展戰略，更好地滿足現有和將來的勞動力市場需求，使得年輕人、殘疾人和其他弱勢群體能夠更好地獲得技能，保證他們的就業和應對就業危機的能力，并且提高公共就業服務能力，如提供職業指導、勞務交換服務[23]。

卡卡杜國家公園（Kakadu National Park，KNP）實行的土著社區和政府共同管理方式，已經被視為通過提高社區管理能力進行資源管理的范例。KNP是澳大利亞最大的國家公園，面積131.6萬 hm2，位于澳大利亞北部地區達爾文市以東220 km處。這里曾是土著自治區，1979年被辟為國家公園。KNP公園由當地土著人和政府部門共同管理，社區參與管理的同時，提高其管理技能，增加收入。共同管理的相關條款在一些法律文件中明確可見，如KNP野生動物保護法、土地所有權法、土著土地信托與國家公園主任的租賃協議等等。管理形式主要包括如：聯合工作、協商解決問題、共同決策、共享技能和信息，在確保土著文化和傳統技能在共同管理過程中得到充分應用和延續的同時，引入一些現代的管理理念和技術，使得KNP得到良好的管理。

KNP共同管理實行董事會制度，包括15名成員，其中10名是土著人，他們代表卡卡杜各個地區以及各種部落語言群體；其它5人來自政府部門，如國家公園主任、澳大利亞公園助理秘書、旅游部門代表、自然保護部門代表和北部政府部門代表。旅游及手工藝品收入極大地提高了土著人的收入，KNP從其它地區調運的各種物資，也豐富了土著人的生活。

5結論與啟示

綜合各國綠色發展政策與實踐經驗可以看出，綠色發展的推進需要從制度和政策制定著手做起，政策實施效果的監測評估密切跟進，經濟發展和環境保護并駕齊驅、相互促進，綠色就業和勞動力素質提高緊緊伴隨，生態補償和生態產權交易確保了保護方的利益，利益相關者參與貫穿決策、實施、監測、評估的各個環節。盡管各個國家由于制度、經濟體制、發展水平的差異，在推進綠色發展的具體戰略措施和行動方案等方面存在差異，但一些共同認可的經驗和成功案例對中國西部綠色發展起步實施具有一定的借鑒和指導作用。

（1）制定綠色發展的制度安排和路線圖。在充分認識綠色發展本質的基礎上，制定出未來綠色發展路線和行動方案，其中涵蓋經濟增長、環境保護、社會和諧等可持續發展各個緯度的關鍵因子，明確所要達到的短期、中期、長期目標和約束性指標。決策信息做到透明公開，當地社區完全主動參與到規劃制定過程中，在規劃正式頒布前，通過公開展覽來廣泛獲取公眾的意見和建議，充分考慮弱勢群體的利益，不同政府部門之間、利益相關方之間形成整體一致的利益共同體，避免相互間目標和利益沖突。例如，可以把環境用水合法化，以確保維持健康環境所需要的水資源。

（2）開展動態的績效監測評估與考核，建立切合實際的可量化的考核體系。績效考核對應路線圖各個階段和環節需要達到的目標來進行，并且根據各個階段指標完成率進行動態調整。以資源環境績效指標（即效率指標）為重點考核指標，并作為約束性指標進行考核，如：注重自然資本儲蓄量，用更多的可再生資源替代不可再生資源，提高土地、能源、淡水等自然資源的生產率。同時，弱化現存以GDP為經濟主體的考核。任何一項發展計劃的實施，都要包括環境影響評估，任何一個監測評估措施，都要事先明確為什么要監測、誰應該參與、對什么進行監測、如何監測。以及需要監測的規模（影響范圍）和監測的參數。比如，對土地的開發如果影響到重要物種的棲息地，則應該把物種數量和棲息地大小納入監測范圍。當地社區完全主動參與到監測評估的過程中，廣泛采納公眾的知識、意見和建議。將所有數據和結果集成，建立綜合的、透明的、開放的科學共享數據庫，為決策制定和修訂服務。

（3）建立生態產權或自然資源產權交易市場化的激勵機制，并選擇典型區先行先試，建立長期穩定有效的生態補償機制。明確生態產權或自然資源產權，并允許這種權屬商品進行交易。比如，對水資源開發利用可以進行水權分配或實行用水許可制度，建立水權交易市場，進行水資源共享區直接用水的交易、或水資源所生產產品的交易。生物庫計劃也具有很大的應用空間，在土地開發利用中，評估受影響的生物物種及其棲息地，分配給土地使用者一定的生態信用額，并鼓勵其進行市場交易。同時，政府給與一定的補貼，保障生態產權市場的健康運行。在受益區征收生態保護或資源稅，或建立補償基金制度，讓受益區購買保護區的資源開發權，通過資金、技術、信貸、教育等扶貧措施幫扶欠發達的保護區，把生態保護與扶貧有機結合。

（4）利益相關者積極主動參與到綠色發展的進程之中。參與應當體現在不同的階段：在綠色發展政策制定階段和頒布前期，需要以咨詢、公示、座談等形式廣泛征求公眾意見和建議，以便知悉一項發展計劃對社區可持續發展產生的綜合影響；在實施階段應當具有社區的充分參與或者是政府與社區共同管理；在監測評估環節最大限度地利用本土知識確定本土物種的重要性及其對維持當地文化、傳統、健康、食物等方面的價值。除了與當地社區協商以建立互惠的合作伙伴關系，還應當公開透明地披露綠色發展政策、管理系統、監測評估結果、指導意見等，與當地社區和其他利益相關者建立信任關系。

（5）提供綠色就業機會，提高勞動力技能和素質。發展節能、低耗、環保的綠色工業，如太陽能、風能、生物能源等相關的農業或工業企業。圍繞對技能需求的增長，政府可以建立公共技能培訓中心，定期進行相關技能的培訓。或者政府給已有的培訓機構提供資助來開設綠色培訓課程。同時，能力建設和技能培訓應當包括中小型企業管理人員和政府部門的官員，使其了解綠色經濟的內涵，將綠色發展的理念貫穿到其經營和管理行為中。此外，技能發展融入國家和部門的發展戰略，成為一種制度。政府應當制定相關的政策和激勵措施（如貸款）以鼓勵農村勞動力在綠色產業就業增收。

（編輯：李琪）

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