大學章程制定工作的思考

[摘 要]《高等學校章程制定暫行辦法》實施已一年有余，雖然全國各高校都在如火如荼地制定自己的章程，但已經完成正式頒布實施的仍寥寥無幾，由此可以看出高校章程制定存在著諸多困難。針對這種情況，應該進一步強化對章程制定的必要性的認識，并充分了解我國制定章程不同于其他國家和地區的特點，由此分析在章程制定過程中需要思考的幾個問題。

[關鍵詞]高等學校 體制改革 章程 制定

[中圖分類號] G640 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2013）18-0120-03

[收稿時間]2013-06-09

[基金項目]天津醫科大學文化傳承與創新課題資助項目（JYWH201208）。

[作者簡介]梁剛（1982-），男，遼寧法庫人，碩士，天津醫科大學戰略發展研究辦公室副科級，助理研究員，研究方向：高等教育管理。陳欣（1969-），女，天津人，碩士，天津醫科大學校長辦公室主任，副研究員，研究方向：高等教育管理。

2012年1月1日起，《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱“《辦法》”）以“中華人民共和國教育部令第31號”文件的形式開始實施，標志著我國高等學校章程制定工作進入了一個新的階段。《辦法》要求，我國所有的高等學校都應制定自己的《章程》，并根據學校不同類型報送省級教育行政部門或教育部核準。但是經過一年有余的制定工作，調查資料顯示（根據谷歌搜索結果得出結論，截至2013年6月6日），目前還沒有一所普通高校章程按照《辦法》要求通過省級教育主管部門或者教育部核準發布。可以看出，制定一部真正意義上的章程并不容易，還面臨著許多亟待解決的問題。

一、制定章程的必要性

（一）章程是高校設立審批的基本要件，是高校辦學的基本準則

依據我國1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第三章第二十七條的規定，申請設立高等學校應當向審批機關提交章程。依據我國2011年發布《高等學校章程制定暫行辦法》第二條的規定，章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作。從一般的法理來看，社會組織成立之前，應該首先擬定該組織包括組織形式、活動范圍、活動規則、權利義務等內容在內的章程，然后才是在實體上按照此章程成立相應的組織。不過由于我國公立高校最初是由政府統一建立，在《高等教育法》頒布之前，我國并沒有強制高校制定章程，只是在之后新設立的高校均要求事先擬定章程。隨著我國在教育領域的改革不斷深化，公立高校辦學自主權逐漸加大，就很有必要有一部學校開展各項活動的基礎性法律文件。國家需要“有法可依”，大學也需要“有章程可依”。在我國整個建設法治社會的大背景下，高等教育也應當不斷走向正軌，完善之前所欠缺的法律要件，從而走向現代化、科學化。

（二）章程是落實高等學校辦學自主權的有效途徑

從我國教育的歷史發展看，我國傳統的教育體制是在新中國成立后由國家統一制定的，各種層次的教育一直以國家的統籌安排為主，從招生到就業均由國家統一安排。各高校都按照國家的規定開展辦學活動，學校的辦學方向、辦學規模、學科專業建制、領導班子任免甚至學校的內部規定等均由國家掌握，學校自主辦學的空間十分有限。政府的過度干預使得高等教育缺乏活力，學校管理行政化，學校千篇一律缺乏特色，等等。進一步完善大學章程建設，可以明晰大學與舉辦者、政府之間的關系，保障學校的辦學自主權，防止大學外部勢力的過分干預。大學章程是以“軟法”形式構筑大學自治的治理結構，調整、理順和規范內部權利義務關系，以及與大學有關的教育關系主體的權利和義務，特別是大學與政府之間的權利義務關系都將在大學章程中得到體現。以章程的制定為突破口，可以從基礎上明確高校的辦學自主權，有效推進政校分開、管辦分離，讓學術的氣息統領高等教育，真正形成“百花齊放、百家爭鳴”的格局。

（三）章程是我國高等教育走向現代化的重要載體

合理的管理制度是高校發展的重要保障。我國的高校在上位法有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等，這些法律并未深入涉及如何設計及規范學校治理結構及運行規則等問題。在學校內部有幾十甚至幾百個管理規定，而制定這些管理規定的依據只能是這些法律，并無一個基本的框架可以依托，導致學校內部各種權力的運行規則不夠規范。學校有上位法，有下位法，而唯獨缺了中間這個本位法。試想，一個學校內部十分具體的學生管理規定怎么能僅僅以一個規制了全國幾千所高校的法律來作為依據呢？章程正是這關鍵一環，它一方面可以承接上位法明確自己的權利義務，按照既定的目標去發展，另一方面可以統籌約束學校內部數量眾多的規章制度，理順學校內部管理體制。章程是一所學校的“憲法”，規定了培養目標、辦學方向、辦學層次、領導體制、學科專業設置、教學活動、科學研究、學生管理、教師管理等基本規章制度，能夠使學校出臺各種細則，真正做到有法可依。

二、我國制定章程的特殊性

（一）我國擁有特殊的政治體制和教育管理體制

我國的基本政治體制是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。新中國的各項制度也在很大程度上借鑒了蘇聯的模式，導致了權力的過分集中。國家的各項事務都是政府統籌下達任務指標，缺少廣泛協商的契約精神，而章程正是這種契約精神的體現。政府作為公立大學的投資者與教育行政管理者，經常在這兩個角色中互換，導致“政校不分、管辦不離”。由于政府的過分干預，我國的教育管理體制僵硬，高校行政化明顯，學校受到嚴格的管理和限制。在這樣的情況下，章程這一本應是基本大法的規定成為“雞肋”，沒有章程，學校照樣辦學；有了章程也被束之高閣成為擺設。這種現象的長期存在， 使得公立大學沒有必要也沒有可能來制定統攝其內、外部關系與管理所必須的章程， 從而形成了大學章程在我國公立大學制度建設中缺失的現象。

（二）我國擁有特殊的歷史文化傳統

我國目前的教育基本是從西方引進的教育模式。在此之前，我國并沒有科學的教育體系。古代教育模式基本分為官學與私學兩類。官學教育起于西漢，盛于唐朝，衰于宋明，后來淪為科舉制的附庸，直至被西式的學堂和學校教育所取代。其教育的本質是統治階級釋放社會矛盾、籠絡人才的手段，客觀上也起到了選拔人才的作用。由于是受官府的直接領導且目的單一明確即為仕途，學校組織機構較為簡單，不需要也不可能制定自己的章程。私學教育自春秋時期開始，尤以孔子的私學規模最大、影響最深遠，一直傳至清朝，在中國教育歷史上占據了重要地位。然而這種私學教育以個人講授為主，便是后來興盛的書院也是采取自學、共同講習和教師指導相結合的形式進行，且每個書院都有著強烈的個人色彩和學派作風，雖然有著各自的管理規范，卻并沒有形成統一的具有章程意義的規章制度。直至清末，我國仿照西方教育模式開設京師大學堂，制定了《奏擬京師大學堂章程》，才算有了中國自己的第一份章程性質的文本。章程存在的根基并不牢固。

（三）我國的高等教育與西方大學有不同的發展路徑和背景

現代大學制度產生于歐洲中世紀。在大學產生伊始，教會與王權之爭為大學提供了自治、自主的外部環境，也為現代大學制度奠定了大學自治、學術自由、教授治校的傳統精神基礎。這種精神信仰使得大學不愿成為政府的附屬品，為政治服務，而是更加趨向于自我發展，探求知識的最高境界，傳播最自由的學問。公立大學雖然也由政府出資，但作為舉辦者和大學其地位卻并不是完全的不對等，舉辦者同樣要遵守相關的準則，履行自己的義務，尊重大學的權利。而反觀我國歷史，一直處于封建社會高度集權的統治之下，各項社會活動都是為中央集權所服務的，教育同樣如此。雖然我們“嫁接”了西方的教育制度，但意識上的不同并非說變就變。這就使得以自治、平等、權利義務合理分配為基礎的大學章程沒有生根發芽的土壤。

三、大學章程制定工作的思考

盡管教育部下達了制定大學章程的文件，各高校也在如火如荼地開展制定工作，但如何防止章程束之高閣，真正起到一所學校“基本大法”的作用，還需要認真研究如何能夠使章程落實。

（一）要做到與法律完美貼合

章程是學校的規范性文件，必須在上位法的框架內進行。例如，在整體構架上要符合《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》，關于教師的規定要符合《中華人民共和國教師法》，關于學位的授予要符合《中華人民共和國學位條例》，關于學生管理要符合《普通高等學校學生管理規定》，等等。有關高等教育的法律法規至少有幾十個，都需要在制定章程時進行分析，做到不與上位法相沖突。同時，章程作為在學校特定范圍內適用的“軟法”，應當在國家法律法規“硬法”范圍內充分行使被賦予的權利。如《中華人民共和國高等教育法》規定高等學校制定招生方案，自主調節系科招生比例；自主設置和調整學科、專業；自主制訂教學計劃、選編教材、組織實施教學活動；自主開展科學研究、技術開發和社會服務等，爭取更多的辦學自主權。

（二）要凸顯學校的個性和特點

我國現有普通高校近2000所，其中全日制普通本科院校就有將近800所。在這些高校中，除了大型的綜合院校外，還有分布廣泛數量眾多的專業院校，如農業、工業、醫學、藥學、航空航天、美術、音樂、體育、化工、郵電、石油、地質、語言、政法，等等，這些高校在辦學目標、組織結構等許多方面存在著不小的差異。比如醫學類院校一定會有附屬醫院，而語言類院校并不具備；工業類院校一定會有科研實驗室，而美術類院校則根本不涉及實驗室工作。這種差異也應當在章程中反映出來。高校應貼近學校實際，根據學校性質、辦學的不同形式賦予章程不同的規定。當然，同是高等學校必然會有共同的法律特征，但過分強調統一就避免不了千校一面的狀況。章程應在制定過程中凸顯學校的個性和特點，在統一的基礎上進行自主的制度設計，總結歸納學校的特色與發展空間。

（三）要整合學校各項規章制度，樹立章程的權威

章程是學校的“憲法”，將學校擁有的權利和履行的義務加以規定。學校的各項規章制度都應當以此為根據加以制定或修改。章程可以在校內事務管理的層面，成為規劃校園秩序的“組織法”；在權力保護層面，成為彰顯權利法定、權力有限的“權利法”，在行政法治的層面，成為以程序確保組織秩序運行、保障權利實現的“程序法”。學校工作雖然較之其他社會組織簡單，但隨著高校功能的進一步完善、職能的進一步擴張，內部事務也日漸增多，比如教學管理、科研管理、學生管理、人事管理、財務管理、宣傳管理、后勤管理、設備管理等等。各項事務都應建立相應的管理規定，在某些相關領域就可能產生矛盾或漏洞。這都需要有章程來予以確認，加以整合，一方面防止有事沒人管，一方面防止一事眾人管。

（四）要賦予大學更多的辦學自主權

2009年1月溫家寶總理在國家科教領導小組會議關于“百年大計，教育為本”的講話中指出：“教育方針、教育體制、教育布局和教育投入，屬于國家行為，應該由國家負責。具體到每個學校如何辦好，還是應該由學校負責、校長負責。不同類型學校的領導體制和辦學模式應有所不同，要尊重學校的辦學自主權。”我國大張旗鼓地開展高等院校章程制定工作，并非是充門面、講形式，而是有的放矢地開展高等教育領域的改革，這從教育部選定26所高校作為重點試驗區即可看出。因此，在章程的制定過程中如何落實辦學自主權必定是教育部與全國各高校需要深思熟慮的地方。從政府角度而言，應當把對高校的齊抓共管變為有的放矢，把將學校作為政府職能的延伸變為政府的指導對象。章程的目的是要使高校獲得自主辦學的自由，在學校內部形成學術自由、研究教學自由的空間。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 武靜，莊悅明. 大學章程制定權初探——以公立大學為視角. 黑龍江生態工程職業學院學報，2012，（6）：63.

[2] 焦志勇. 論我國公立大學章程的地位和作用.山東科技大學學報（社會科學版），2009，（4）：86.

[3] 劉贊英程悅. 論現代大學制度肇始的精神傳統[J].大學教育科學，2013，（1）：16.

[責任編輯：碧 瑤]