新世紀中國民間外交實踐與思考

摘 要：進入21世紀，中國民間外交繼往開來，形成了多層次、多維度的交流框架，在多個領域發揮著不可替代的作用，成為官方外交不可或缺的有益補充。但是，當前我國民間外交的發展也面臨著困境。針對我國民間外交領域存在的主要問題，筆者分別從理論研究與創新、機制的建立與完善以及特殊群體和領域等方面，提出了一些建議，以期對我國民間外交盡一絲綿薄之力。

關鍵詞：21世紀；中國民間外交；實踐；建議

作者簡介：劉麗霞，1979年1月出生，河南漯河人，華北水利水電大學教師，助教。

[中圖分類號]：D827 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-20--03

民間外交是中國在對外關系上的一個創舉。新中國成立以來，我國民間外交以官方外交的目標為向導，充分利用各種條件，創造性地開展了形式多樣的民間外交實踐活動，取得了非凡的成就。進入21世紀，全球一體化趨勢進一步加深，國際行為主體日益多元化，民間社會的作用逐漸擴大。中國隨著綜合國力的提升在國際舞臺上的地位日益重要，民間外交繼往開來，呈現出蓬勃發展的新局面，邁進了發展的黃金時代。當前我國民間外交已形成了多層次、多維度的交流框架，在多個領域發揮著不可替代的作用，成為官方外交不可或缺的有益補充。

一、民間外交概念之界定

進入21世紀以來，中國民間外交以前所未有的深度與廣度介入中國與世界的關系中，當前中國民間外交的內容和形式更加豐富，其獨特的作用得到政府與社會各界的肯定。但對于民間外交的概念，目前學術界并沒有統一的認識和標準。綜合而言，學者的觀點主要分為以下幾個方面：

其一，認為民間外交等同于人民外交或國民外交，強調實施主體是非官方組織或個人，沒有正式的外交身份。我國著名學者葉自成認為：“人民外交，或國民外交，或民間外交，是指國家間非政府主體之間的政治、經濟、文化的交往。”[1]他還對人民外交作進一步注解，“這里的人民不是一個階級概念，而是一個外交概念，是指除統治集團中的執政集團外的一切力量，既包括廣大人民群眾，也包括統治集團、統治階級中非執政力量，是指一切不能代表國家和政府名義處理外交事務的政黨、集團、組織、學校、團體以及有影響力的個人等。”[2]

其二，認為民間外交是由官方支持、以促進國家間關系的民間對外交流活動，該觀點強調民間外交的官方背景。劉金質、梁守德等主編的《國際政治大辭典》對民間外交所作的說明即歸于此觀點：“民間外交，廣義上是指各國人民之間的一切友好往來，狹義是指那些不代表官方而又具有一定官方背景的民間往來活動，是官方外交的補充”。[3]這種狹義的民間外交具有鮮明的半官方性質，本質其本質上就是學術界定義的“第二軌道外交”。我國多數民間外交實踐即屬于半官方性質。

其三，以促進國家關系為目的民間交往才能稱為民間外交。言外之意，如果只是單純的人員往來，就不能視為“民間外交”。著名學者黃金祺認為，“泛指一國民間不同領域旨在促進國家間關系所進行的對外交往”。《外事概說》的著者趙丕濤也認為：民間外交是自覺的、有意識的代表國家的利益，實現國家政策的民間友好活動[4]。

綜合以上學者的觀點，通過對民間外交內涵和外延的分析，我們可以界定民間外交的概念：在官方外交的引導下，由不具備國家外交正式資格的組織或個人，實施旨在保障本國國家利益或達到本國官方外交目標或為維護世界和平和人類共同利益的對外活動；其主體可以為非執政黨、非政府組織或有影響力的個人等。

二、新世紀中國民間外交的總體形勢與特點

由于民間外交具有穩定性、廣泛性、靈活性、包容性等特點，在實踐中對穩定和促進國家之間的關系起著獨特而重要的作用。進入21世紀，我國民間外交以“增進人民友誼、推動國際合作、維護世界和平、促進共同發展”為根本宗旨， “以對廣大發展中國家開展民間外交為立足點、以對大國和鄰國開展民間外交為著力點、以對國際非政府組織開展多邊外交為拓展點”為基本工作布局，始終為“總體外交、祖國建設、世界和平”三個全局服務，在實踐中不斷地開拓創新，

方式更加靈活多樣，內容日益豐富多彩，成績和效果顯著。[5]

1.非政府組織蓬勃發展

但自20世紀90年代以來，非政府組織（簡稱NGO）已逐漸成為中國政治、社會舞臺上舉足輕重的“第三種力量”。 當前非政府組織不僅在中國國內的社會、經濟乃至政治事務中扮演日益重要的角色，而且在國際事務中的作用也日益顯著。根據民政部的統計數據，截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個，比上年增長3.7%。其中，全國共有社會團體25.5萬個，比上年增長4.0%。全國共有民辦非企業單位20.4萬個，比上年增長3.1%。全國共有基金會2614個，比上年增加414個，增長18.8%。整體呈現出穩定增長的態勢。非政府組織因其具有的獨立性與靈活性特點，在對外交往中呈現涉及領域廣闊、形式多樣的特點。非政府組織圍繞國際重大議題在國內舉行大型國際非政府組織會議，如2008年10月成功舉辦第七屆亞歐人民論壇，連續五年舉辦聯合國千年發展目標舉辦聯合國非政府組織亞太區域網絡會議等；同時，中國非政府組織與外國非政府組織在扶貧、環保、教育、文化、科技等領域進行交流與合作。其中，中國非政府組織參加哥本哈根氣候大會，是新世紀民間外交的一個亮點。

2.廣結國際友好城市

友好城市在國際上慣稱“姐妹城市”（Sister City），指兩個國家地方政府（包括省、州、市、縣）之間，為了加強友好合作而締結的一種固定聯系的關系。它最早起源于歐洲，第二次世界大戰以后迅速發展。[6]建立國際間的地方友好城市，是民間外交的慣常做法。城市外交所占據的獨特位置，使它能上達中央、下及市民，對國家關系的穩定十分有益。

1973年，天津市與日本神戶市結成第一對中日間的國際友好城市，中國國際友好城市活動從此拉開序幕。1992年，中國國際友好城市聯合會成立，促使中國與世界各國城市間的友好交流活動更廣泛地開展起來。2008年11月，在中國舉辦了國際友好城市大會，來自30多個國家70多個省州市的代表、城市聯盟的負責人以及中國50多個城市的代表共500余人出席了大會。目前，中國已與120個國家建立了1500對友好省州和友好城市關系。國際友好城市活動加強了中國與世界在經濟、文化、教育、科技、城市建設等許多方面的交流與合作。[7]

3.積極參加對外救援

改革開放后的上世紀80年代，我國政府就開始吸收非政府組織參加對外救援。在2004年印度洋大海嘯之前，中國已經有民間力量參與對外人道主義援助，但規模較小，主要通過中華慈善總會、中國紅十字會等社會團體進行。2004年印度洋大海嘯期間，中國民間力量首先大規模參與對外救援，并捐款捐物以幫助災后重建。2005年，巴基斯坦大地震發生這后，有十幾家中資企業向該國提供現金援助，最多的一家企業援助資金達1000萬美金。2011年3月11日，日本發生了9.0級大地震，在中國政府向日本政府伸出援助之手的同時，中國民間也掀起了向日本人民援助的熱潮，不僅向日本援助了大量現金，中國國際救援隊還親赴日本震后災區施救援。進入21紀世紀后，中國民間救援力度的加大，既反映了中國經濟實力的大幅提升，也塑造了中國負責任大國的形象。

4.積極開展國際性民間論壇外交

民間論壇外交是民間參與、主辦或發起的民間論壇而進行的外交活動。雖然我國參與國際性民間論壇外交活動時間并不長，但進入新世紀后，伴隨著我國綜合國力的提升與非政府組織的日益興起而快速發展，成為我國開展民間外交的重要載體。如2005年8月，在聯合國成立60周年之際，聯合國經社理事會和婦女地位委員會在北京隆重舉辦了紀念聯合國第四次婦女大會10周年大會。2005年9月，在深圳成功舉辦了首屆全球人居環境論壇。中國民間論壇外交不僅在國內舉行國際性會議，還經常走出國門參與大型交流活動，如2011年8月，中國國際交流促進會與近20個非洲國家的上百個非政府組織的逾200名代表齊聚肯尼亞首都內羅畢，參加主題為“發展伙伴關系，共促中非友好”首屆中非民間論壇。

三、對當前中國民間外交的思考與建議

21世紀以來，我國民間外交不斷創新工作方式和工作內容，在服務國家總體外交和國內經濟社會建設等方面發揮了積極而獨特的作用，增進了中國人民與世界各國人民之間的了解和友誼。但是，當前我國民間外交的發展也面臨著困境，存在一些亟待解決的問題，如：機制和機構不完善，政府的角色較重，高層次人才數量不多，多邊領域的民間外交力度不夠等。這些不足之處如果不能得以及時有效地解決，勢必會影響我國民間外交的健康發展。對此，筆者經過深入研究和思考，特提以下幾點建議：

1.加大理論研究與創新

理論源于實踐卻又高于實踐，實踐則要由正確的理論作先導。近年來，國內一些專家和學者在民間外交理論研究方面取得了一些有意義的成果，但總體上還處于起步階段，理論的總結與創新落后于日新月異的實踐。民間外交領域的工作者、學者和專家理應“以理論創新”為己任。建議設立專門的民間外交研究機構、培訓機構和出版機構，建議有關專家對建國以來的民間外交實踐進行全方位的審視和總結，并在實踐中處理好繼承與創新的關系，不斷地完善有中國特色的民間外交理論體系，為完成時代賦予民間外交的歷史使命打好堅實的理論根基。

2.建立長效機制

自建國以來，新中國對民間外交運行機制一直處在積極的探索之中。但與一些西方發達國家相比，目前我們做得還很不夠，民間外交活動還未形成制度化、規范化的長效機制，最為突出的就是至今沒有設立專門的民間外交領導機構。筆者認為在民間外交領域主要建立以下四個長效機制。一是建立民間外交的統籌協調機制，整合民間外交資源以形成強大的合力，使民間外交活動經常化、規范化、長期化；二是建立“由政府作指導、社會團體、非政府組織和跨國公司等為主體”的參與機制；三是建立多渠道的資金籌措機制，并設立專門的“民間外交活動基金”；四是創辦民間外交的教育機構、研究機構、出版機構以及民間文化藝術交流中心等。此外，為了保障民間外交工作的有序開展，應盡快強化民間外交立法工作，使之有法可依。

3.強化華人團體的特殊優勢

華人團體在民間外交活動開展過程中有得天獨厚的優勢，主要有兩類，一是曾經留學海外的海歸人士，二是移民海外的華人華僑。我國的海歸人士大多留學于歐美等發達國家，精通外語的語言優勢更利于溝通和交流，留學背景及獨立的身份更易獲得交往對象國的公眾理解、認可和信任，甚至“在接待外賓的游山玩水中”就能很好地實現民間外交活動的既定目標。我國民間外交的領導機構應有選擇地在華人團體中發展一大批“民間友好使者”，首先要對他們進行相關知識、信息與技能方面的培訓，使之在對外交往過程中能夠超越一般的人脈關系，其次，通過具有海外背景的“民間友好大使”核心群體，以點帶面促進更多的華人華僑自覺地加入到對外友好活動中，這將是民間外交活動中強大的活力。[8]

4.加大青少年交流力度

青少年未來世界的建設者和領導者。重視培養民間外交新生力量，不但是使民間友好事業后繼有人的長遠之計，而且有利于未來時期的世界和平與穩定。當前，青少年民間外交主要以文化教育、社會公益等為主要內容的交流活動，在這一過程中，關鍵要在各國青少年中大力培養“互信、互利、合作、共贏、共榮”的價值觀，青少年之間廣泛的友好交流更容易使該價值觀深入人心，從而達成共識。[9]今后，我國民間外交工作要創造出更多的機會，讓中國的青少年與各國的青少年增進了解、建立信任和友誼。同時，不斷加大交流的范圍和深度，使之長期化、制度化。

5.發揮宗教和宗教組織的獨特作用

中國宗教與世界宗教有著廣泛的歷史與現實聯系， 隨著中國對外開放的逐步擴大，我國各宗教的基本組織單元，如寺廟、宮觀、清真寺、教堂等日益成為活躍的國內非政府組織和對外交往的主體。不少國家的普通民眾對中國的宗教政策和狀況并不了解，他們有限的信息多來源于對中國宗教歪曲報道的西方國家的主流媒體，一些國家的民眾甚至認為在中國沒有真正的宗教信仰自由，并通過各種渠道表達對中國宗教問題的“關注”。因此，要加大新形勢下民間對外交流活動的研究，進一步拓展我國宗教組織對外的交流的廣度和力度，以增進國外公眾對中國宗教的了解，改變國外民眾在中國宗教問題上的錯誤認識和偏見。這對于改善中國國家形象有著重要積極的促進作用。[10]

6.促進旅游業與民間外交的有機結合

對一個國家而言，旅游客源不僅是經濟資源，也是外交資本。旅游活動在民間外交領域有著獨特的優勢：其一，旅游客觀上表現為一種民間活動。旅游活動的參與者多為一般民眾，其政治色彩較淡，容易為其他國家的民眾理解和接受；其二，旅游活動具有較強形象性和觀賞性， 在進行跨國活動時，容易引起參與者民眾的興趣和情感共鳴；其三，旅游活動過程的具有“潤物細無聲”的特征 ，其政治目的更為隱秘，實施效果卻往往較為持久。進入新世紀后，我國旅游對外活動頻繁，規模與層次不斷提升，旅游業在國家對外活動中的影響和作用日益彰顯。我國民間外交有關機構應抓住有利時機，深入國際旅游市場進行調查研究，認真謀劃對策，充分開發民間外交在旅游業的巨大潛力。[11]

四、小結

“民間外交是春天的事業，它必將參與創造人類歷史上永恒春天而贏得巨大的光榮”，這是中國人民友好協會前會長陳昊蘇先生對于中國民間外交的高度評價。“國之交在于民相親”，國家之間的友好，歸根結底是人民之間的友好。新世紀中國民間外交要在堅持“以人為本”外交新理念的指引下，不斷推動理論創新與實踐創新，開展更多地具有親和力、感召力和影響力的民間外交活動同時著眼于增強長期效果，最終落實到塑造良好國家形象、營造穩定外部環境和維護國家發展的重要戰略機遇期這一根本目標上，從而圓滿完成時代賦予的偉大歷史使命。

注釋：

[1] 葉自成：《新中國外交思想：從毛澤東到鄧小平——毛澤東、周恩來、鄧小平外交思想比較研究》，北京大學出版社，2001年版，第406頁。

[2] 葉自成：《新中國外交思想：從毛澤東到鄧小平——毛澤東、周恩來、鄧小平外交思想比較研究》，北京大學出 版社，2001年版，第405頁。

[3] 劉金質、梁守德、楊淮生等主編：《國際政治大辭典》，中國社會科學院出版社，1994年版，第711頁。

[4] 趙丕濤：《外事概說》，上海社會科學出版社，1995年版，第73頁。

[5] 參閱陳昊蘇：《民間外交論》。具體網址：http：//www.cpaffc.org.cn/llts/detail.php？id=177。

[6] 劉庚寅：《為了友誼與和平——民間外交親歷記》，世界知識出版社，2006年版，第18頁。

[7] 參閱文章：《民間外交讓世界更了解中國 讓中國順利走向世界》，人民日報（海外版），2009年3月18日。

[8] 參閱新京報網。具體網址http：//www.thebeijingnews.com/comment/zhuanlan/2006/11-04/014@073600.htm；閱讀日期：2007年9月18日。轉引袁岳：《海歸助民間外交更具活力》，原載《新京報》。

[9] 參閱周盛平：《青年外交：建設和諧世界的新生力量》，《半月談》（內部版），2007年第5期，第29-32頁。

[10] 參閱王生才：《論宗教問題對中國外交的影響》，《國際論壇》，2006年第5期，第48-51頁。

[11] 參閱梅毅：《旅游外交：我國產業發展新取向》，《南昌大學學報》（人文社科版），2006年第5期，第47-49頁。

參考文獻：

[1] 劉庚寅著：《為了友誼與和平——民間外交親歷記》，世界知識出版社，2006年版。

[2] 陳龍娟、于海霞：《試論中國共產黨的民間外交》，《石油大學學報》（社會科學版），2005年第2期。

[3] 梅毅：《旅游外交：我國產業發展新取向》，《南昌大學學報》（人文社科版），2006年第5期。

[4] 余萬里：《全球化時代的民間外交》，《國際觀察》，2008年第5期。

[5] 陳云云、周其衛：《對新時期僑務工作定位的思考》，《福建社會主義學院學報》，2010年第5期。

[6] 黃夏年：《充分發揮佛教對外服務的民間外交功能》，《世界宗教研究》，2012年第3期。

[7] 張勝軍：《新世紀中國民間外交研究：問題、理論和意義》，《國際觀察》，2008年第5期。