論城鎮(zhèn)化融資方式創(chuàng)新的保障機(jī)制

摘要：城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是融資，但城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)融資模式已難以為繼，面臨巨大的資金缺口，各種新的融資方式需要實(shí)施條件，同樣也存在各種風(fēng)險(xiǎn)。本文認(rèn)為在規(guī)范傳統(tǒng)的融資方式的同時(shí)，必須充分認(rèn)識各種新型融資方式的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建法律、市場、人才、償債、監(jiān)管等系統(tǒng)化的保障機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化融資方式與融資模式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；融資方式；金融風(fēng)險(xiǎn)；保障機(jī)制

中圖分類號：F299 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）11-0065-05

依據(jù)“諾瑟姆S曲線”判斷，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)已進(jìn)入中期加速發(fā)展階段，其重要特征之一是需要大量的資金投入支持其快速發(fā)展。而傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化融資模式已陷入困境，蘊(yùn)藏著巨大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要從各地實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資方式。

一、傳統(tǒng)融資方式與融資困境

城鎮(zhèn)化融資主要用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)和公共服務(wù)三類項(xiàng)目上。1994年分稅制改革后，形成了來源多元化的城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資格局，即地方財(cái)政收入和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入，土地出讓金投入，地方投融資平臺籌資投入等為主要資金來源的融資格局，以及開發(fā)性金融投入，2009年開始的中央政府代地方政府發(fā)債籌資投入，少數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入民間資本投入等輔助融資方式。但隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和形勢的發(fā)展，舊的融資模式已難以為繼，特別是形成資金主要來源的幾大融資方式面臨著嚴(yán)重困境，蘊(yùn)藏著巨大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

首先，財(cái)政收入難以滿足，地方財(cái)政壓力巨大。分稅制下的中央和地方財(cái)政職能與稅收權(quán)限的劃分，使地方財(cái)政收入來源相對需求極其有限，而中央轉(zhuǎn)移支付占各省投入比例有限。中央政府代地方政府的發(fā)債規(guī)模，相對地方資金需求只是“杯水車薪”，地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化融資需求。新型城鎮(zhèn)化“以人為本”，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的市民化，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與公用事業(yè)建設(shè)資金需求大大增加。一般的城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個(gè)百分點(diǎn)左右。據(jù)此推算，僅“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模就將達(dá)30萬億元之巨。如此巨大的資金需求，單靠財(cái)政積累顯然不夠。

其次，土地財(cái)政不可持續(xù)，且引發(fā)諸多經(jīng)濟(jì)社會問題。上世紀(jì)90年代以來，隨著土地有償使用制度的推廣，土地出讓金為各地方政府帶來了豐厚的財(cái)政收入，人們戲稱其為“第二財(cái)政”。2011年3月財(cái)政部提交的《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2010年，全國土地出讓金收入達(dá)到了2.9萬億，幾乎達(dá)到了地方財(cái)政總收入的1/3。在許多地方，土地使用權(quán)出讓金收人已占到財(cái)政收入的50%以上。“土地財(cái)政”推動了中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期階段具有存在的必然性。但土地財(cái)政不僅讓地方政府陷人了“賣地依賴”的怪圈，而且產(chǎn)生暴力拆遷、強(qiáng)征農(nóng)民耕地、官員腐敗等社會風(fēng)險(xiǎn)，影響社會利益分配和社會穩(wěn)定和諧，這與城鎮(zhèn)化的共同富裕目標(biāo)背道而馳：土地資源是稀缺的，國家也有“18億畝耕地紅線”規(guī)定，決定著這一地方“財(cái)源”必然是不可持續(xù)的。從國際上看，也沒有哪個(gè)國家城市化是長期依靠土地批租來籌措資金的，國內(nèi)有些地區(qū)已經(jīng)表現(xiàn)出難以為繼的狀況了。

再次，地方政府融資平臺債務(wù)過度膨脹，蘊(yùn)藏財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺是和地方政府土地征收與土地儲備制度聯(lián)系在一起的，由于經(jīng)濟(jì)增長與政績需要引起的強(qiáng)烈投資欲望與地方財(cái)力不足的矛盾，以及2009年以來的反危機(jī)措施，融資平臺自身的融資擔(dān)保不規(guī)范、貸款審查不嚴(yán)等問題，地方融資平臺暴露出負(fù)債率過高和償債能力不足的巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從地方政府債務(wù)余額規(guī)模就可大致看出融資平臺貸款規(guī)模與償債壓力。由于地方債統(tǒng)計(jì)有相當(dāng)?shù)碾y度，所以對其規(guī)模有各種不同的判斷。國家審計(jì)署2011年的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府的相關(guān)債務(wù)達(dá)10.7萬億元；國家審計(jì)署副審計(jì)長董大勝表示，估計(jì)目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億-18萬億元；財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠透露，地方政府負(fù)債估計(jì)超過20萬億元。而且多是投資于公益性項(xiàng)目，難以通過項(xiàng)目的自身運(yùn)營還本付息，其債務(wù)主要依靠土地出讓金償還，這必然對國家調(diào)控房地產(chǎn)市場形成重大掣肘。越是基層的政府，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高⑤。平臺類貸款還影響到商業(yè)銀行經(jīng)營能力的提高和銀行的資產(chǎn)質(zhì)量，進(jìn)而影響整個(gè)銀行體系的安全，也蘊(yùn)藏著極大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

另外，開發(fā)性金融理念下新建立的城市發(fā)展基金無法滿足城鎮(zhèn)化巨大的資金需求，只能發(fā)揮其資金的引導(dǎo)與支持作用；真正的市政建設(shè)債券目前只在上海、浙江、廣東、深圳幾個(gè)地方試點(diǎn)，還不具備全面推開的條件；而且其發(fā)債規(guī)模和償債仍然由中央代辦，離自主發(fā)債還比較遠(yuǎn)；民間資本的引人只是在少數(shù)道路交通項(xiàng)目上推行，而且也需要法律法規(guī)和資本市場等金融基礎(chǔ)設(shè)施的完善作為基礎(chǔ)條件，同時(shí)引入民間資本的“公私合營”項(xiàng)目由于具體選擇的融資機(jī)制不同，有些項(xiàng)目只能是公私合作建設(shè)，建成后的公私合營還不是很充分。只是處于發(fā)展的初級階段，從長遠(yuǎn)看，地方財(cái)政償債壓力依然沉重。

二、新型融資方式與融資風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化融資模式的困境表明，各地在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中已蓄積了強(qiáng)烈的融資方式創(chuàng)新動力。巴曙松等人認(rèn)為可探索適合地方政府本身實(shí)際的長期融資模式，如資產(chǎn)證券化、市政債券、公私合作等。創(chuàng)新需要充分認(rèn)識新的融資方式的所有風(fēng)險(xiǎn)，以進(jìn)行最合適的選擇。

一是發(fā)行市政債方式。市政債券（MunicipalBond）是指地方政府及其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的主要用于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)的有價(jià)證券。從政府融資角度看，利用市政債券融資具有如下優(yōu)勢：融資成本相對較低，且收益免稅使其具有市場吸引力；期限長，可以和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期相匹配；較強(qiáng)的流動性，使其在二級市場容易被接納和接受。市政債券有以政府稅收作為償債保障的一般責(zé)任債券和以特定事業(yè)收入為償債保障的市政收益?zhèn)绹鴵碛惺澜缟弦?guī)模最大和最完善的市政債券市場，中國目前仍不存在真正意義上的市政債券市場，地方投融資平臺債是一種準(zhǔn)市政債：中央代地方發(fā)債，總體規(guī)模在融資總規(guī)模中所占比例很小，所以在探索中可以借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)。

二是公私合營融資模式。公私合營（PublicPrivate Partnerships）是一類項(xiàng)目融資方式的總稱。公私合營被實(shí)踐證明是一種較好地吸收民間資金參與公共項(xiàng)目的融資模式，在國外大型項(xiàng)目建設(shè)上得到了廣泛的應(yīng)用，適用于建成后能有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入的項(xiàng)目融資。其優(yōu)點(diǎn)在于：減少政府投入，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化；公私合營，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，既能控制建設(shè)費(fèi)用支出，提高建設(shè)效率，又能降低融資難度，提高項(xiàng)目融資成功的可能性；政府和民間部門結(jié)合，引入了市場機(jī)制，能提高政府公共服務(wù)效率。在英國公私合作為主建設(shè)并經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施是其一貫的公共管理理念，中國的“公私合營”在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中開始探索，還沒有成為一種普遍的融資方式。

三是資產(chǎn)證券化融資方式。資產(chǎn)證券化（AssetBacked Securitization）是指將缺乏流動性的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為在金融市場上可以自由買賣的證券的行為。使其具有流動性。城鎮(zhèn)化建設(shè)中的融資證券化是實(shí)體資產(chǎn)證券化，即基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未來的現(xiàn)金收入作擔(dān)保，并輔以必要的信用增級措施，在資本市場上發(fā)行中長期債券以取得建設(shè)資金的融資方式。資產(chǎn)證券化擁有其絕對的優(yōu)勢：增加資產(chǎn)的流動性，有利分散資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目未來收益作為融資的保證，提高了資產(chǎn)的信用等級，降低了融資的成本，提高融資的效率；基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營主體是地方政府，有利于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的安全性，有利于保障公共利益。證券化融資在發(fā)達(dá)地區(qū)有個(gè)別項(xiàng)目是和國外金融公司合作探索的，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)證券化融資國內(nèi)還沒有典型的成功案例。由于資產(chǎn)證券化是以項(xiàng)目的未來收入作為證券設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)或償債的來源，所以像交通、通訊、電力等基礎(chǔ)領(lǐng)域的項(xiàng)目建成后都能有穩(wěn)定的收入，最適合運(yùn)用證券化融資方式。

從理論上分析，發(fā)行市政債、項(xiàng)目融資、資產(chǎn)證券化融資都有融資的優(yōu)勢，但也有不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中如果缺乏基礎(chǔ)條件，蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)更大，風(fēng)險(xiǎn)來自于融資環(huán)境、融資本身運(yùn)作過程、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目建成后運(yùn)營與債務(wù)償還各個(gè)環(huán)節(jié)，包括能量化的風(fēng)險(xiǎn)和難以量化的風(fēng)險(xiǎn)；可控的風(fēng)險(xiǎn)和不可控的風(fēng)險(xiǎn)等等。這里重點(diǎn)分析融資能否成功，能否按期償還債務(wù)，研究的目的是為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)融資面臨的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，不考慮項(xiàng)目建設(shè)中其他風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)會延伸轉(zhuǎn)化為融資風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)償還的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目不能按期完工沒有項(xiàng)目收益影響債務(wù)按期償還，這里是以項(xiàng)目建設(shè)成功為前提進(jìn)行分析。

首先，融資環(huán)境包括法律、行政管理體制、經(jīng)濟(jì)金融、社會、人為、自然等多方面，具體包括法律規(guī)定的地方政府市場化融資資格、行政管理體制下的特許經(jīng)營權(quán)的規(guī)定、對市場化融資的系統(tǒng)管理程序；金融市場中的價(jià)格、需求與競爭等市場因素造成的市場化融資的便利或制約；利率、匯率、通貨膨脹等因素對融資造成的還債壓力；社會化的中介服務(wù)組織對融資提供的服務(wù)、金融專業(yè)人才進(jìn)行市場運(yùn)作等等。融資環(huán)境是上述一切因素的集合，既可能對政府的市場化融資起著機(jī)會與條件的作用，又可能是制約、甚至是威脅的影響。其次，融資運(yùn)作過程主要涉及金融法規(guī)、政府職能定位、地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、金融組織與金融技術(shù)、金融中介服務(wù)等因素，包括政府職能決定的融資項(xiàng)目、地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力確定的融資規(guī)模與社會公眾的應(yīng)債能力、一定金融技術(shù)條件下的融資方式選擇、融資的風(fēng)險(xiǎn)與收益分配、市場化融資中的市場交易狀況等等。可以說，市場化融資運(yùn)作過程是一個(gè)更為復(fù)雜的過程。要面臨的不確定因素更多，特別瞬息萬變的金融市場，使市場化融資要面臨各式各樣的風(fēng)險(xiǎn)。再次，項(xiàng)目建成后的運(yùn)營決定融資使用效率與償債能力。純公益性項(xiàng)目償債來自于財(cái)政收入，準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性項(xiàng)目主要以未來收益償債，國家對準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目給予一定補(bǔ)貼，所以項(xiàng)目建成后的運(yùn)營狀況直接決定著融資的使用效率和償債能力的大小，運(yùn)營者的才能高低、市場因素變化狀況都直接決定償債的實(shí)現(xiàn)。

綜上分析，在城鎮(zhèn)化融資各環(huán)節(jié)總體上會面臨法律規(guī)定無融資資格、或法律漏洞引起的融資失敗、或項(xiàng)目建設(shè)失敗等法律風(fēng)險(xiǎn)；由市場中的需求、競爭及利率、匯率、通貨膨脹等因素形成的市場風(fēng)險(xiǎn)；市場化融資中的眾多參與方不能履行契約而形成的信用風(fēng)險(xiǎn)；金融技術(shù)不完善而形成的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，證券設(shè)計(jì)不科學(xué)或項(xiàng)目建設(shè)不順利而形成的資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)；責(zé)任不明確或收入不足等眾多因素形成的償債風(fēng)險(xiǎn)等等。

結(jié)合中國實(shí)踐分析，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化融資模式向新型市場化的融資模式轉(zhuǎn)變，將使地方政府債務(wù)透明化，讓市場決定地方政府的舉債能力，將無序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y。但由于市場化融資的主客觀基礎(chǔ)條件制約，各種市場化融資面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)可能爆發(fā)并集中而演變成財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。首先，市政債無法消除融資中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)稅、金融等體制未完善之前、新的融資償還機(jī)制未構(gòu)建的情況下，中國發(fā)行市政債融資可以使地方政府債務(wù)顯性化，可以緩解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但不能消除地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，只是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，即將地方融資平臺積累的銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會公眾手中。不能從根本上消除地方政府融資所帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。還可能存在地方政府職能定位不準(zhǔn)及地方投資沖動引起地方政府的強(qiáng)烈發(fā)債欲望，可能會不顧未來如何還債而大肆發(fā)債，形成新的過度地方政府債務(wù)，只是表現(xiàn)形式發(fā)生變化，仍然暗藏巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)或政府失信風(fēng)險(xiǎn)。其次，公私合營融資方式在中國實(shí)踐中合營不充分。從世界一些國家和地區(qū)的實(shí)踐看，合營越充分，即項(xiàng)目建成后引入市場化的經(jīng)營方式越充分，融資的效率越高，反映在基礎(chǔ)設(shè)施建成后的經(jīng)營狀況越好，還債壓力越小，因?yàn)楣胶蠣I引入了市場機(jī)制，克服了政府的低效率。從中國現(xiàn)實(shí)看，有些項(xiàng)目因?yàn)槔媾c風(fēng)險(xiǎn)分配不合理。投資者獲得過度超額利潤，損害了公共利益，影響了政府信用和形象。或者是沒有考慮到市場需求等因素影響，項(xiàng)目盈利能力不強(qiáng)，影響了資金使用效率，政府長遠(yuǎn)償債壓力也未得到減輕。更為普遍的是公私合營不充分，多數(shù)項(xiàng)目還處于公私合作建設(shè)階段，沒有進(jìn)行充分的公私合營，如一些城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后虧損運(yùn)營，與政府低效率及公私合營不充分未充分發(fā)揮市場作用是直接相關(guān)的。再次，資產(chǎn)證券化融資受制于中國金融深化不夠的現(xiàn)實(shí)，主要是資本市場不完善，金融技術(shù)、金融人才、金融法規(guī)等基礎(chǔ)條件不完備，證券化融資還需要探索。證券化融資探索實(shí)踐中一定要選擇合適的項(xiàng)目，并進(jìn)行適度的信用增級，以合理的風(fēng)險(xiǎn)與收益分配進(jìn)行證券設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)融資成功，避免投資者的“用腳投票”，規(guī)避資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、融資方式選擇與保障機(jī)制建設(shè)

從城市化的國際經(jīng)驗(yàn)看，單純的政府投資或是私人投資都存在嚴(yán)重不足或缺陷，實(shí)踐證明較為理想的模式是“公私合作”的模式，市場化融資是新型城鎮(zhèn)化融資發(fā)展的必然趨勢，不同的區(qū)域可依實(shí)際選擇不同的融資模式。為此，實(shí)踐中一方面要規(guī)范傳統(tǒng)的融資方式，包括增加地方政府財(cái)政收入，提高財(cái)政投入資金使用效率；控制土地融資規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)，用好土地出讓收入；規(guī)范地方融資平臺運(yùn)行，用市場化的運(yùn)行方式規(guī)范其債務(wù)責(zé)任。另一方面，要探索新型融資方式，推進(jìn)市場化的融資方式的實(shí)踐。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，市場化的融資模式需要形成系統(tǒng)的保障機(jī)制，才能有效規(guī)避各種財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

一是系統(tǒng)科學(xué)的法律制度保障機(jī)制。市場化融資需要整套成熟的法律機(jī)制作保障，只有通過完善的法律法規(guī)對參與融資的各方市場行為進(jìn)行有效約束規(guī)范，才能最大限度發(fā)揮市場化融資的優(yōu)勢而又有效控制財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，中國應(yīng)以便利融資和防范風(fēng)險(xiǎn)為目的進(jìn)行功能立法和修法。以形成市場化融資的規(guī)范機(jī)制。第一，修改完善中國的“預(yù)算法”。讓具備條件的地方政府也有發(fā)債的權(quán)力；并制定具體規(guī)范市政債運(yùn)行的法規(guī)，建立如美國的市政債券法規(guī)制定委員會（MSRB）機(jī)構(gòu)來專門監(jiān)管市政債券市場，規(guī)范券商、銀行、經(jīng)紀(jì)人和交易商等所有參與者的行為；并對各級政府發(fā)債資格、發(fā)債規(guī)模、市政債券融資項(xiàng)目等方面進(jìn)行具體規(guī)定，以規(guī)范地方政府的舉債融資機(jī)制，防范地方政府的過度舉債。第二，修改完善金融法規(guī)。完善“證券法”和“證券投資法”，建立中國的“信托經(jīng)營法”，讓企業(yè)與個(gè)人都享有更多投資形式的權(quán)益，并促進(jìn)各種權(quán)益的證券化及多層次資本市場發(fā)展；以法律規(guī)范金融市場運(yùn)行，對操縱市場、虛假信息等違法違規(guī)加大懲戒，保護(hù)居民證券投資的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，防范融資市場中的政府信用危機(jī)。第三，推進(jìn)財(cái)政體制改革。完善分稅制，明確各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)；推進(jìn)稅制改革，以增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，提升地方政府償債能力與擔(dān)保能力。第四，推進(jìn)土地制度改革。嚴(yán)肅土地征收制度，完善土地出讓金管理使用制度，抑制地方賣地沖動，防止土地利益沖突引起的社會風(fēng)險(xiǎn)；科學(xué)規(guī)范使用正常的土地出讓金收入，合理節(jié)約使用有限的土地資源。

二是健全成熟的金融市場保障機(jī)制。一個(gè)區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平是與該區(qū)域金融市場的發(fā)育程度呈正相關(guān)的，因?yàn)槎嘣氖袌龌谫Y方式都需要在金融市場中進(jìn)行復(fù)雜而長期的運(yùn)作。功能強(qiáng)大的金融市場是融資的操作平臺，也是融資成功的保障機(jī)制之一。第一，發(fā)展完善多層次的金融市場體系。金融市場不僅是籌資的平臺，更是市場交易者間利益分割的平臺。資本市場體系完善，布局合理，功能健全，可促進(jìn)科學(xué)的債券定價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制形成，并能形成對地方政府融資的約束與激勵機(jī)制，形成政府與投資者間的收益與風(fēng)險(xiǎn)合理的分配關(guān)系。第二，鼓勵金融創(chuàng)新。創(chuàng)新是產(chǎn)生新的金融機(jī)制的前提，是促成金融資源充分優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn)方式，更是探索新的融資方式的基礎(chǔ)性工作。實(shí)踐中要充分發(fā)揮社會、企業(yè)、個(gè)人資源優(yōu)勢，以金融創(chuàng)新探索更多的新的融資機(jī)制、合作機(jī)制、項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制、債務(wù)償還機(jī)制等等，以多元化的融資方式組合解決融資問題。第三，加快各區(qū)域金融中心建設(shè)。區(qū)域金融中心有更強(qiáng)的集聚力和輻射力，是各地方政府市場化融資運(yùn)作的中心，各省會城市和少數(shù)基礎(chǔ)好的大城市應(yīng)建成為金融機(jī)構(gòu)密集、市場完善、功能齊全、服務(wù)高效、創(chuàng)新活躍、具有較強(qiáng)吸納輻射功能的城鎮(zhèn)化融資的中心。第四，優(yōu)化區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境。金融生態(tài)建設(shè)涉及政府、企業(yè)、個(gè)人。需要整個(gè)社會的共同努力，必須加快建立與完善各種金融法規(guī)，推進(jìn)市場誠信機(jī)制構(gòu)建，完善社會信用體系，為各種新的融資方式實(shí)踐提供優(yōu)良的金融環(huán)境。良好的金融生態(tài)環(huán)境可以提高融資的可獲得性，也可以降低融資的成本。當(dāng)前，金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)之一就是減少直至消除地方政府對銀行信貸和其他金融活動的行政干預(yù)，同時(shí)加強(qiáng)市場誠信機(jī)制構(gòu)建，完善社會信用體系，以吸引更多的金融資源的匯聚，增強(qiáng)市場化融資成功的可能性。

三是專業(yè)熟練的服務(wù)人才保障機(jī)制。市場化的融資方式都要經(jīng)過一個(gè)較長的市場化運(yùn)作過程與經(jīng)營過程，要以現(xiàn)代金融理論和金融技術(shù)作支撐。這種市場運(yùn)作需要精通金融技術(shù)知識的專門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。高級而專業(yè)的人才及規(guī)范的市場中介是市場化融資成功的重要保障機(jī)制。服務(wù)人才包括政府職能部門和金融機(jī)構(gòu)與市場中介組織，政府部門需要懂金融善理財(cái)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)者與工作人員，金融企業(yè)要有駕馭現(xiàn)代金融業(yè)的眾多金融高級工程師，市場中介服務(wù)組織需要各種各樣的金融服務(wù)人才。為了建立起人才服務(wù)保障機(jī)制，第一，必須研究制定金融人才培養(yǎng)計(jì)劃。采取與各商業(yè)金融機(jī)構(gòu)配合，與金融監(jiān)管部門配合，與高校聯(lián)合組建金融人才培訓(xùn)中心，對政府機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。第二，培養(yǎng)有國際金融水平的人才。選拔優(yōu)秀人才到國外金融機(jī)構(gòu)培訓(xùn)，培養(yǎng)國際型金融人才，讓市場化融資能在國際金融市場順利實(shí)施。規(guī)避國際市場中的政治、法律、金融技術(shù)等給融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)。第三，制定吸引人才政策。制定有關(guān)培養(yǎng)。使用、引進(jìn)金融人才的優(yōu)惠政策，最大限度地發(fā)揮人才的潛能和作用。第四，大力發(fā)展金融中介機(jī)構(gòu)。要大力支持會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、投資咨詢、資產(chǎn)評估、保險(xiǎn)代理、信用評級等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)加快發(fā)展。

四是堅(jiān)實(shí)明確的償債能力保障機(jī)制。市場化的融資方式能否融資成功和持久運(yùn)行直接決定于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力構(gòu)成的政府償債能力。因?yàn)闊o論哪種融資方式最終無非是兩種償債來源，要么政府財(cái)政償債，要么項(xiàng)目未來收益償債。誰是償債責(zé)任主體，這是市場化融資機(jī)制中最核心的內(nèi)容。如果融資方式中償債責(zé)任主體不明確，從而償債機(jī)制就不健全，這種融資方式注定會失敗，還會引致財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。為增強(qiáng)地方政府的償債能力，完善償債機(jī)制，要做的工作有很多。第一，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加中央和地方財(cái)政收入。第二，地方融資平臺的市場化運(yùn)行。充實(shí)地方融資平臺公司的資本金，可有地方國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域的方式充實(shí)其資本金，增強(qiáng)地方政府對地方融資平臺融資的擔(dān)保能力，控制償債風(fēng)險(xiǎn)；地方融資平臺的規(guī)范運(yùn)行。嚴(yán)格控制其銀行信貸規(guī)模，防范因其誘發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。第三，科學(xué)運(yùn)作各種市場融資方式。科學(xué)設(shè)計(jì)各種融資證券，合理分配收益與風(fēng)險(xiǎn)。防范資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)；明確融資的各責(zé)任主體，防止地方政府過度舉債，引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；有效運(yùn)作與經(jīng)營城鎮(zhèn)化建設(shè)的所有項(xiàng)目，既提高融資資金的使用效率，減輕政府的融資壓力，又形成經(jīng)營性項(xiàng)目穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流入，提升償債能力。

五是防范監(jiān)管融資風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制。任何融資活動都存在著風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是城鎮(zhèn)化融資模式創(chuàng)新首先要考慮的因素，在金融法規(guī)、金融市場、金融技術(shù)等不完備的情況下，融資活動的風(fēng)險(xiǎn)更大。建立監(jiān)管機(jī)制是城鎮(zhèn)化市場融資的重要保障機(jī)制。第一，建立預(yù)警機(jī)制。建立一套包括規(guī)模控制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批在內(nèi)的基本制度框架，以審查各地發(fā)債資格與發(fā)債規(guī)模，合理評估各地償債能力。第二，完善外部監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)地方人大對地方政府財(cái)政與債務(wù)的監(jiān)管，硬化地方政府預(yù)算約束；加強(qiáng)中央對省級政府，省級政府對全省各地方政府的債務(wù)監(jiān)管，控制地方政府隱性債務(wù)和總體債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格“誰舉債、誰使用、誰償付”原則，降低地方政府債券的違約風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府信用。第三，健全信用評級制度。防止評級機(jī)構(gòu)弄虛作假的情況發(fā)生，防范地方政府有發(fā)債的偏好。第四，完善信息披露制度。加強(qiáng)地方政府債券資金使用的透明度和規(guī)范性，保護(hù)投資者和納稅人的利益，提高融資的使用效率。

總之，創(chuàng)新融資模式，進(jìn)行市場化的融資是應(yīng)對城鎮(zhèn)化融資困境的必然選擇。區(qū)域條件不同。選擇也不盡相同；選擇新的融資方式或融資模式需要完備的機(jī)制加以保障，才能防控各種法律、市場、信用技術(shù)、資產(chǎn)質(zhì)量等等具體風(fēng)險(xiǎn)而演變成的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，新的融資模式才可能規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)揮作用，并保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)。

（責(zé)任編輯：陳孝兵）