“平地造新城”：外遷集中安置大移民點發展的基本模式

摘要：水電工程移民安置工作不僅體現人口在地域空間上的轉移，而且還帶來與移民相關聯的一系列社會經濟關系和社會文化關系在新地域的重構。合理安置移民是維護社會經濟穩定發展的重要因素，而對移民安置點進行合理的選擇和規劃，又是目前進行新型城鎮化建設的必然要求。在水電工程移民的安置過程中，大規模外遷移民安置點的發展有多種模式，其中，“平地造新城”模式通過對移民集中安置地進行統一規劃和管理，充分利用政府扶持資金和政策優惠，通過市場化機制吸引社會資本形成產業發展資本，采取規模經營方式，發展大規模、集約化的高效農業以及特色工業來解決移民的生產生活問題，在達到妥善合理安置移民目的的同時，走具有中國特色的新型城鎮化道路。

關鍵詞：新型城鎮化；移民安置點；移民發展資本；“平地造新城”模式

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）11-0070-07

從世界各國移民安置發展模式來看，通常可以劃分為三種類型：一是美國模式，移民管理機構通常以1戶或1個農場為單位考慮，支付給移民一定數額的補償后，由移民自己選擇去向。移民安置政策的重點放在房屋建設，而不是社區就業機會和土地制度上。二是非洲模式，采取社區整體搬遷、集中安置方式，并將移民安置工作納入國家總體規劃。三是世行模式，強調“開發計劃”，在可能的情況下盡量避免或減少移民，而當移民不可避免時，應努力做好對搬遷居民、企業的補償工作，使移民在新區盡快恢復原有生活水平，并且，特別為移民重建生產基地采取不提供土地和提供土地為基礎的兩種安置方式。從中國的大型水電工程移民安置模式來看，主要有以下幾種：一是堅持以地為本，以農為主，實行集中安置與分散安置相結合。通稱為大農業模式。二是以小城鎮安置為主，加速鄉村城鎮化。通過開發、建設小城鎮，實行集中安置移民，并大力發展二、三產業輔以優質、高產、高效農業的生產方式來解決城鎮移民的就業問題。三是成建制外遷到具備生存與發展條件的地區。四是混合型安置。主要考慮水庫移民自身條件和安置區的實際情況，分別采取農業、非農業、自謀出路和其它安置方式。但無論哪一種模式，移民安置都主要是采用資源先導型的開發戰略，立足于移民安置地的資源’，因地制宜，以依托土地資源的大農業開發為主，工、商業開發為輔，開發項目建設的形式呈現多樣化趨勢。

一、外遷集中安置大移民點的特點與發展模式

1 外遷集中安置大移民點的特點

（1）土地集中連片。目前湖北省外遷集中安置的大移民點多是利用原有的農場等具有大片土地來安置移民。如潛江廣華移民安置點利用原有的勞改農場進行移民安置，采取集中4個村移民進行整體搬遷和集中安置。這些移民安置點具有大片的可開墾土地，按平均每人1.5畝耕地和0.1畝發展用地計算，一些大的安置地擁有達數千畝的土地，并且土地質量較好，具有優良的農業生產基礎。土地集中連片，可開墾性較好，便于整體開發利用，進行規模化生產和現代農業的發展，為發展高效集約化農業提供了較好的條件。

（2）移民集中安置。外遷大移民安置點通常都是采取將整個村或組甚至數個村的移民搬遷后集中在一定范圍內統一安置，并有一些安置點配備了學校、幼兒園、各種商業服務區和社區等基礎設施。具有平地構建新集鎮的特點。例如，團風縣在黃湖新區一個安置點集中安置874戶移民共3723人，建立了2個村委會、一個學校和7個超市。潛江安置移民2699戶達11309人，其中在潛江廣華集中安置4個村共3000多人。移民集中安置并形成規模化的特點，可以充分利用地區資源，構建統一的公共服務平臺，形成規模經濟效應和集約化發展格局。

（3）移民文化整體效應突出。隨著人口增加和農業生產力發展，國內農村普遍聚集了大量需轉移的隱形失業人口，如再通過行政手段強行調整耕地安置移民，將使安置點人地矛盾更加嚴峻，對安置點固有的社會經濟關系形成巨大沖擊。移民外遷事實上擠占了安置區居民原有的土地資源和其他公共資源，導致安置區居民人均資源擁有量減少。安置區土地資源和其他公共資源重新分配使安置區居民同樣承擔經濟風險，移民可以享受到后期扶持的資金直補，而貢獻出自己承包土地的安置區居民卻享受不到國家扶持政策。安置區居民會認為移民侵占了他們的資源，形成安置區居民與移民對立的隱患。而移民在自我認知上打上“標簽”，在社會交往中打“特殊牌”，認為自己為國家建設作出了貢獻，安置區政府和居民對自己的幫助都是理所應當的。尤其是大的集中安置移民地，移民文化整體效應突出，更容易形成“抱團”效應，一件偶然事件如果處理不好，就易形成群體間長期的隔閡和抱怨，最后引發群體性暴力事件。

2 湖北省外遷集中安置大移民點的發展模式

（1）潛江廣華模式。潛江廣華的移民安置是利用原有的勞改農場，具有大片的可開墾土地，目前采取4個村大約3000多人的移民進行整體搬遷并集中安置的方式，4個村的移民居住地連片分布，并建設安排了學校、幼兒園等公共設施，具有典型的再造集鎮特點。這一個移民安置點的發展模式是利用原有監獄改造成廠房，從廣東引進外商建廠，發展農產品加工業，而分配給移民的安置土地則采取土地整體流轉方式流轉給農產品加工廠廠商，發展規模化農業生產，為農產品加工廠提供各種農產品原料。而移民的生活收入來源主要體現在：一是土地流轉后每年的流轉費；二是為引進外商企業進行務工和務農的收入。這種發展模式具有規模大、移民安置整體規劃發展的特點，但產業發展較為單一，基本上依托于引進的外商企業。風險相對較大。

（2）天門多寶鎮模式。這一個移民安置點也是利用原有農場的土地接收大規模移民的，接收移民大約一、二千人。這一移民安置點的發展模式是利用少數能人創業發展多樣的規模經濟，但多數移民以小規模種植業和養殖業生產為主。一是由創業能人大戶與當地村民合股投資創辦服裝加工廠，吸納部分移民和村民進入工廠打工。二是由創業能人投資建立現代標準化萬頭養豬場，形成規模化養殖業。這種發展模式具有生產多元化、特色化特點。但規模化不夠，并且，政策扶持資金更多地配置給創業能人進行創業，創業能人享受到更多的政策扶持，但未能解決體現公平和普惠以及先富與后富等問題。

（3）團風黃湖新區模式。黃湖新區是目前南水北調中線工程中安置人數最多、面積最大的移民安置點，共接收2個村的移民3723人共874戶移民。在加強移民安置區的水利排灌系統、環境整治、農電改造、交通網絡等基礎設施建設的基礎上，移民集中安置區還興建有4個休閑小廣場、學校、幼兒園、客運物流服務站、新區服務站等基礎設施，形成較為完善的區域公共服務系統，移民不出社區就能享受到全方位、一站式服務，具有典型的再造新城的特點。黃湖新區的經濟發展模式主要包括幾個方面：一是通過土地流轉發展特色農業，發展了蔬菜基地、精養漁池等養殖基地、優質稻基地、西瓜大棚基地等規模農業，移民一邊拿土地流轉租金，一邊參與打工拿薪金。二是引導自主創業，通過政策扶持培植個人大戶，培植了大棚蔬菜示范戶、養殖大戶、種植大戶等，以點帶面促進移民創業致富。三是利用地處城鎮郊區的區位優勢，通過減免稅費等措施降低創業門檻，鼓勵移民開展小商品經營，發展服務業，目前安置區內已開設手機、摩托車、家具、電器、服裝、食品等各種店鋪86家。形成一條移民商業街。四是利用移民生產發展資金來興建標準化廠房，發展加工業。解決移民生產發展和就業問題。從目前情況來看，團風黃湖新區移民安置地的發展具有“平地造新城”的基本特點，形成了多元化的產業發展結構和較為完善的城鎮建設格局，目前需要考慮的是如何進一步將政策扶持與建立完善的市場機制相結合來促進安置地的經濟發展，以及合理規劃安置地的產業結構，形成新型城鎮化模式。

二、“平地造新城”模式的概念、理論依據和內涵

1 “平地造新城”模式的基本內涵

“平地造新城”模式是外遷集中安置的一種方式。所謂外遷集中安置是將整個村或組甚至數個村的移民遷到新的安置區集中在一定范圍內統一安置。而外遷集中安置又可以分為外遷農業集中安置和外遷非農業集中安置兩種。外遷農業集中安置，其實施前提是安置區有豐富的土地資源，能夠調整出成片的耕地或有大片的土地可供開墾。外遷非農業集中安置通常采取整體成建制安置做法，如一個移民村組集體安置到一個農場或一個工礦企業，或依托規劃擴展的城市，劃片集中安排生活區形成“移民城”，并自辦二、三產業發展生產。目前，南水北調中線工程中外遷移民在湖北省的安置有多種方式，但一些較大的外遷移民安置點基本上選擇一些原有的農場進行安置，具有大片的可供開墾的土地，集中安置三、四個村達三四千人的移民。這么多的移民集中安置，又具有較好的土地資源和社會經濟發展條件，而采取“平地造新城”模式使移民安置可以綜合考慮農業安置方式和非農業安置方式的特點，確立移民安置地的發展路徑，更符合這種具有安置規模大、可供開墾土地廣闊的移民安置點。

所謂“平地造新城”模式是指對移民集中安置地進行統一規劃和管理，充分利用政府扶持資金和政策優惠，通過市場化機制吸引社會資本形成產業發展資本，采取專業合作社、企業、專業戶等規模經營方式，發展大規模、集約化的高效農業以及興辦食品加工廠、建材廠等特色工業來恢復移民的生產生活狀況，從而滿足農村移民離土不離鄉的愿望，穩定搬遷后移民的心態，以達到妥善合理安置移民的目的。

2 “平地造新城”模式確立的基本依據

（1）規模效應理論。規模效應即規模經濟理論最初起源于勞動分工和企業的規模化生產。1890年，馬歇爾在《經濟學原理》一書中提出：

“大規模生產的利益在工業上表現得最為清楚——大工廠的利益在于：專門機構的使用與改革、采購與銷售、專門技術和經營管理工作的進一步劃分。”美國第一個諾貝爾經濟學獎得主保羅·A·薩繆爾森在《經濟學》一書中指出：

“生產在企業里進行的原因在于效率通常要求大規模的生產、籌集巨額資金以及對正在進行的活動實行細致的管理與監督。”他認為：“導致在企業里組織生產的最強有力的因素來自于大規模生產的經濟性。”與此同時。美國哈佛大學教授哈維·萊本斯坦提出的“X效率”理論和科斯提出的交易成本理論則對企業規模經濟作出新的解釋，從“大企業病”和交易費用等方面闡明了企業代替市場機制組織交易條件下管理對規模經濟的貢獻，企業管理水平越高，則在相同生產條件下，管理成本越低，從而企業規模擴張程度就可以提高。由此，可以得出規模經濟就是指公司生產規模達到一定程度使生產、管理成本卞降而利潤增加的現象。

伴隨著人們對規模經濟概念認識的深化，規模經濟不僅僅局限于企業的規模化生產，而且廣泛運用于各種經濟現象和經濟活動在空間上的集聚經濟效應中。即經濟活動在空間上呈現局部集中現象往往伴隨著在分散狀態下所沒有的經濟效率，不僅產生了企業聚集而成的整體系統功能大于在分散狀態下各企業所能實現的功能之和，而且當居民聚落地和城鎮達到一定規模后也具有降低公共基礎設施和教育、醫療衛生等公共服務供給的平均成本和邊際成本，提高公共服務質量，產生更大的市場和更高的利潤，形成集約高效的規模經濟效應。顯然。外遷集中安置大移民點的發展，可以利用置換土地連片并且規模大的條件，采取“平地造新城”發展模式，集中安置移民，統一管理和規劃。實施規模化產業布局，是規模經濟理論的基本體現和必然要求。

（2）城鎮化理論。所謂城鎮化，就是指農村人口不斷向城鎮轉移和農村勞動力從事職業向二、三產業的轉移，從而形成第二、三產業不斷向城鎮聚集，城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程。小城鎮的發展，可以為先進生產力的發展提供充裕而優越的空間，對現代工業和現代文明具有顯著的承載功能和集聚效應。同時，城鎮所創造的勞動生產率和社會財富也遠遠高于農業。而集鎮則是農村商品的集散地，是聯系城市和農村的橋梁和紐帶，是農村經濟發展的“橋頭堡”。農村城鎮化既是現代經濟增長的重要推動力和社會文明的重要標志，也是各個國家和地區在實現工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的一種反應。城鎮化不僅有助于普及基本公共服務，提高公共服務的質量，從而促進人民教育水平和健康水平的提高，還有助于促進社會公平，逐步縮小城鄉和地區發展差距。

顯然，采取“平地造新城”模式進行外遷移民安置的方式，具有實現就地城鎮化這一模式的基本特點。通過整體規劃和產業引導，可以在移民安置點建立集鎮，將集鎮建設與發展鄉鎮企業、推進農業產業化經營、移民搬遷結合起來，逐步形成產業發展、人口聚集、市場擴大的良性互動機制，增強小城鎮吸納農村人口、帶動農村經濟發展的能力，利用集鎮發展的優越空間帶動農村走上產業化發展的道路。移民則可以“亦工亦農”。或從事二、三產業，形成“離土不離鄉，進廠不進城”的新型城鎮化模式。而這種城鎮化模式可以消除以大城市為中心的集中型城鎮化形成的“大城市病”等弊端。有助于城鄉差別的不斷縮小，原有的城鄉二元結構得到改善。

（3）可持續發展原則。可持續發展是上世紀80年代提出的一個新概念。1980年3月5日聯合國大會呼吁“必須研究自然的、社會的、生態的、經濟的及利用自然資源過程中的基本關系，確保全球的持續發展”，首次提出了“持續發展”這一概念。1987年世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》的報告中又一次闡述了可持續發展的概念，得到了國際社會的廣泛共識。所謂可持續發展是指既滿足現代人的需求又不損害后代人滿足需求的能力。換句話說，就是指經濟、社會、資源和環境保護協調發展，它們是一個密不可分的系統，既要達到發展經濟的目的，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環境，使子孫后代能夠永續發展和安居樂業。

從可持續發展的內涵來看，可持續發展追求的主要是經濟、社會、環境三大系統的整體發展和協調發展，實現經濟社會的公平發展和高效發展，而這些也是我們建立移民安置點時需要考慮和遵循的原則。移民安置不僅僅是給移民提供一個安置地和進行生產的基本條件，使移民在新安置地能正常生產和生活，還應該充分考慮安置地的自然和經濟社會條件，統一規劃，合理安置移民，實現地區資源的永續利用和長遠發展。實施“平地造新城”模式進行外遷移民安置，一方面可以有效地利用資源，通過統一規劃和管理，實現集約高效生產和生活的目標；另一方面，通過產業規模化生產引導和政策的統一扶持，將整個移民區的移民統一安排，通過對政策扶持資金統一安排和發展用地統一規劃利用，實現移民安置的公平與普惠目標，從而實現移民安置區的可持續發展。

3 “平地造新城”發展模式的核心內容

（1）產業資本形成與產業選擇。實現安置區移民“能發展、快致富”的目標，關鍵在于在移民安置區如何選擇產業發展模式，構建合理的產業發展結構，形成具有競爭性的主導產業，而區域產業的選擇和形成，又依賴于產業資本的形成和積累。目前，移民安置區移民進行生產發展所擁有的資本主要是物質資本即土地，平均每個移民擁有1.5畝的耕地和0.1畝的發展用地，加上政府扶持的少量資金作為經濟發展資本，而進行產業發展的資金尤其是發展二、三產業的資金卻嚴重缺乏。要解決產業發展的資本問題，一方面可以通過土地流轉獲取部分資本金，再加上政策扶持資金作為移民發展經濟的基本資本；另一方面，可以通過政策優惠吸引社會資本進行產業發展，而社會資本的來源又可以通過招商引資的方式，吸引外地資本進入移民安置區發展產業，也可以吸納當地移民中的民間資本介入產業發展，由此形成政府引導、按市場機制運行的移民自有資本、政府扶持資金、外商資本等構成的多元化資本結構。

移民安置地產業的選擇和發展，應從移民安置區的區域優勢出發，考慮區域經濟發展的規模、經濟發展的階段特點、產業結構的關聯性以及市場需求等因素。結合移民安置區多數以擁有大片優質土地和農業發展為優勢，產業的選擇也應以此為基礎。一是利用土地資源優勢發展集約化和規模化的農業生產，包括發展規模化的種植業、養殖業，并以此為基礎發展農產品加工業，形成具有競爭性的區域主導產業。二是通過招商引資和與發達地區的企業合作發展服裝加工業、食品加工業等各種加工業，并通過不斷提高移民的文化素質和技術水平。逐步發展具有較高技術含量的各種高附加值加工業。三是逐步完善各項基礎設施，建立和完善移民安置地的服務業發展體系，為形成具有新型城鎮化特點的集鎮發展奠定基礎。

（2）市場主導、政策扶持與規模經營。移民安置和移民安置區的發展離不開政府的扶持政策支持，但移民安置區的長遠發展仍應遵循市場規律，按照市場機制來發展各種產業，構建具有市場競爭力的產業結構，政策扶持更多地體現在移民安置區的發展初期。一方面，通過減稅、免稅等政策優惠吸引外商資金和當地移民資金介入當地產業發展：另一方面，通過政策扶持資金對重點產業和關鍵項目進行扶持，采取扶持資金按投資比例配置到發展項目中等方式，鼓勵外來資金和移民自有資金發展各種產業。但從長遠來看，移民安置地的經濟發展應根據市場機制來確定產業發展的結構和規模。按照市場需要發展訂單農業、訂單式加工業。

同時，外遷大移民安置地所具有的成大片土地資源優勢和移民居住的高度集中性，對移民安置區的經濟發展和產業發展也提出了規模化的要求，要求安置地的生產經營和組織方式采取規模經營。而實行規模化的生產組織方式可以采取多層次的方式進行：一是采取專業合作社和企業化運作的方式進行規模化經營，這是移民安置地產業長遠發展的基本途徑；二是培育各種專業大戶，形成一批種植大戶、養殖大戶和服務業、加工業大戶，樹立致富典型，帶動和幫助移民走向共同富裕的道路，這是目前移民安置地進行規模化經營的主要途徑：三是基層農戶的規模經營，主要是指條件較差地區的農戶通過小規模的產業發展，逐步形成規模化經營。在此基礎上，逐步形成“公司+基地+農戶”的模式，組建產銷直掛的特色經濟作物、畜牧、旅游、水產、蔬菜等大集團，注重打造農產品及加工業精品名牌，增強企業的市場競爭力和帶動力。

（3）集鎮建設與發展。植根于廣大農村的城鎮自古以來就是商品生產和商品交換的場所，是農村政治、經濟、文化、信息中心，具有一定的市政設施和公共服務設施，是城鄉的結合部，既是聯結城鄉的紐帶和橋梁。又是農村經濟發展的支撐點和生長點。移民安置地采取“平地造新城”發展模式。通過集中安置整體搬遷的數千移民，構建新的城鎮。因此。移民安置地發展采取“平地造新城”模式，需要在做好移民安置地產業發展規劃的同時。做好安置地的城鎮發展規劃。一是合理安排和規劃安置地的產業布局和城鎮布局，合理規劃用地，使安置地的近期發展與長遠發展規劃有機結合起來。將安置地經濟發展、集鎮建設與區域生態環境保護結合起來；二是根據安置地資源和社會經濟條件，合理確立安置地的經濟功能，培植安置地形成集鎮所具有的商品生產和商品集聚功能，促進安置地農村市場體系不斷發育與完善，使安置地成為一個區域經濟發展的支撐點和經濟中心；三是從城鎮建設發展的要求出發，既要加強農田水利設施建設，也要做好道路交通基礎設施建設，不斷完善安置地的公共服務系統，使安置地逐步建設成為區域的商業服務中心、科技教育中心、交通中心和信息中心。

三、實施“平地造新城”發展模式面臨的問題

1 生產生活方式、就業觀念與市場經濟發展要求的沖突問題

南水北調中線工程約18萬移民中大約有10萬人外遷安置，而外遷集中安置的大移民安置地多處于江漢平原地區，移民由原來的山區生活環境轉入平原地區進行生產和生活，移民生產和生活的自然環境發生較大的變化。新環境在土壤、氣候等方面與原來相差較大，移民生產的社會條件、勞動環境和勞動對象都發生了變化，移民的生產生活方式也必然會發生較大的改變，從而對移民的耕作制度和耕作方式等適應能力提出新的要求。移民在新環境中一方面要適應新的社會環境。要適應新的自然地理環境，另一方面，需要重新建立新的社會關系網絡，面對習俗的差異、語言的障礙，容易產生文化中心主義，不愿認同、接納安置區原有社會文化的心理使移民走上漫長而痛苦的社會適應過程。

同時，移民原來生活的鄂西北山區和移民安置地的江漢平原地區在生產生活方式和就業觀念上也存在較大的差別。移民原來的生產方式是以水稻種植和采摘山區自然生長的農副產品為主，并且務農投工較少，播種后僅僅進行少量護理，大量時間出去打工或做其他事情，平時自由度較大；而平原地區的生產更多的是種植經濟作物，要求投工較多，需要經常下田工作，約束性較大。尤其是農村移民放棄農業安置后；他們面臨一系列能力的喪失，將從一種他們熟悉、方便和喜歡的生產方式轉換到一種陌生、艱難和厭惡的生產生活方式，可以說是從“自由”到“不自由”，企業嚴格的工作時間、勞動紀律和勞動分工，與農業活動時間、組織、生產方式的自由形成了巨大反差。加上不少農村移民的就業觀念是“工資低不干，工作累不干，三班倒不干，管理嚴不干”，使移民在生產生活方式和就業觀念上與目前的市場經濟要求形成巨大沖突。而移民在新的安置區生產生活時還需要適應城鎮的就業形勢和社會交往方式，他們需要承受安置企業生產經營的直接風險，如果安置企業破產，他們將面臨再就業的問題。而“平地造新城”的移民安置地發展模式強調市場機制的作用，對移民的生產生活方式和就業觀念提出新的要求，這必然會使移民在適應新安置地的生產和生活方式時有一個痛苦而漫長的過程。

2 移民勞動力素質與規模化產業發展要求的沖突問題

移民在原來的生活環境中受山區自然環境的影響，生產和經營的規模較小，小農經濟和小作坊式發展二、三產業特點較為突出，移民的整體文化素質和勞動技能都偏低，集中表現在文化程度不高和缺乏非農勞動技能。而長期以來的貧困生活使庫區移民目光短淺，不重視教育，少數素質較高者早已通過升學等途徑正式成為城市勞動力，剩下的一般都未受過系統的技能訓練，缺乏實踐的經驗，給移民進入新的安置地進行生產和生活時造成很大的壓力。因受到能力限制，他們只能依靠單純的體力勞動，外出打工也只能從事建筑工地臨時工、工廠操作工、服務員等工作。隨著經濟發展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，用人企業對員工的年齡、知識、技能和市場競爭意識要求較高，這些移民在城市多元化的就業格局中處于明顯的劣勢地位。“平地造新城”的移民安置地發展模式要求發展規模化、集約化農業以及按市場經濟要求發展規模化的二、三產業，強調發展高附加值的產業，而這種集約化、規模化程度較高的高附加值產業的發展，對就業的勞動力素質要求較高，顯然，目前移民所具有的文化素質和勞動技能與“平地造新城”發展模式的要求存在較大差距。如何盡快提高移民的文化素質和勞動技能，使廣大移民能盡快適應集約化、規模化的產業發展要求，是“平地造新城”發展模式能否有效實施的關鍵。

3 政策扶持資金的有限性與安置區產業發展的市場機制要求的沖突問題

市場經濟環境下，市場是主要的資源配置方式，企業用工也是以市場為導向的，傳統的安置方式已經很難適應市場的需要，任何企業都沒有義務接受農村移民，政府也不能動用行政手段來強制企業接移民。由于移民勞動技能和知識水平不高，完全推向市場化自主擇業來解決移民安置也很難完成。采取“平地造新城”發展模式，可以充分發揮政策的扶持作用，一方面可以通過優惠政策吸引外資和當地民間資本進行產業發展，解決部分移民的就業問題；另一方面，可以利用對移民扶持的政策資金發展各種產業，解決移民的就業問題。然而，利用移民扶持的政策資金來興辦企業安置移民也存在明顯的風險：一是因為資金有限，只能投資建立一些規模小、產品單一的鄉鎮企業，其生產的產品附加值不高，因而缺乏市場競爭力。二是安置企業的發展缺乏科技投入，技術、管理水平相對落后，加上移民文化程度不高、教育水平較低等多方面原因制約，又難以吸引其他高層次人才來就業，科技投入不足和人力資本缺乏導致企業發展后續無力。三是城鎮基礎設施建設通常需要相對較高的一次性投入，也對建設資金提出了較高要求⑧。因此，目前實施“平地造新城”發展模式也面臨著資金的相對不足與市場經濟環境下發展集約化、規模化產業要求之間的矛盾問題，如何解決資金問題，尤其是充分利用民間資本和引進外資進入產業發展便是我們需要考慮解決的首要問題。

四、實施“平地造新城”發展模式的基本策略

1 以市場化思路發展經濟，逐步構建規模化、多層次的產業結構體系

城鎮的產生和發展是一個經濟社會發展的自然過程，是經濟社會發展到一定階段的產物。農村集鎮的發展過程，實質上是農村各種資源的重新合理配置、調整、集聚的過程，充滿活力的經濟始終是集鎮產生、發展、繁榮的基礎。因此，采取“平地造新城”發展模式安置移民，關鍵是要以產業為依托，實現業興鎮富，在進行集鎮建設的過程中應避免形成產業空心化而造成的“收入還處于農村水平，消費卻已城鎮化”的現象，把經濟發展作為核心，以市場化機制促進產業快速發展，逐步形成規模化、多層次的高效產業結構體系。但考慮移民新區建設的基礎條件和現階段的經濟發展水平，產業發展可以采取分步驟進行：首先，立足于移民安置地所擁有的成片土地資源優勢和移民自身發展農業經濟的特點，重點發展集約化、規模化農業，帶動整個產業的發展，形成規模化的蔬菜種植業、水果等經濟作物種植業、畜禽養殖業、水產養殖業等一系列生產基地。其次，通過農業土地的規模化、集約化經營，不斷提高農業生產效率，使一部分移民成為非農產業發展的后備勞動力資源，在此基礎上，宜根據安置區二、三產業發展現狀、開發潛力和條件、農村移民勞動力素質及二、三產業可用資金等因素，篩選一批具有資源優勢、建設周期短、投資省、效益好的二、三產業項目重點發展，通過培育農業龍頭企業，建立和發展農副產品加工業、服裝加工業等各種產業，培植和壯大工業經濟實體。同時，依托安置地的資源優勢，開發以“農家樂”為特色的生態旅游、休閑旅游等特色旅游業，并不斷發展各種商業、文化、衛生等服務行業，改善安置地居民的生活條件。第三，在促進安置地經濟發展的基礎上，逐步發展高附加值、規模化、科技含量較高的產業，使原來的粗放型、資源型產業向深加工、成品加工等轉變，實現產業結構的不斷升級，以增強區域產業發展的市場競爭力和經濟實力。并且，應堅持走新型工業化發展道路，以提高資源利用率為核心，以節能、節水、節材、節地和資源綜合利用為重點，在全社會開展資源節約和綜合利用工作，大力發展循環經濟，降低能源、資源消耗，努力形成節約型的生產方式和消費模式，實現經濟與環境的協調發展。

2 完善政策扶持體系，吸引更多的資金和高層次人才參與安置地經濟建設

政策因素是影響移民安置地發展的一個重要因素。建立完善的政策扶持體系又是促進移民安置地持續發展的重要動力。目前，完善移民安置的政策扶持體系應該包括幾個方面：一是建立移民扶持產業基金，保持移民扶持政策的一致性和持續性。當前的移民扶持政策在整體大框架下具有統一性，具體到各地對移民的扶持政策仍有一定的差異性，造成不同地方移民之間的攀比而形成各種矛盾，可以在湖北省內形成一個相對統一的扶持政策標準。同時。移民發展資金的發放年限應考慮移民在新安置地的發展需要一個過程，適當延長移民發展資金發放年限，保持扶持政策的相對持續性。二是進一步完善移民扶持政策，可以將移民扶持政策與當地城市、縣城或城鎮的相關發展政策以及發展項目相結合，對移民新區進行政策傾斜，并通過完善稅收等財政優惠政策以及企業融資貸款、信用擔保等金融優惠政策，吸引外資和民間資本進入安置地興辦企業，發展各類經濟實體。三是扶持資金等政策應注意對重點產業、經濟發展的重要節點等方面進行傾斜，培育龍頭企業，帶動移民安穩致富。

3 加強移民文化教育和技能培訓，建立人才引進機制，提高移民整體文化素質

目前，許多移民安置地政府比較重視移民的文化教育與勞動技能培訓工作，建有農家書屋，幫助移民提高文化素質。在目前移民整體文化素質較低、勞動技能缺乏的情況下。通過教育和培訓來提高移民文化素質還需要有針對性和適用性。一是通過建立各類學校和培訓基地，完善基礎教育體系，提高教育質量，從長遠角度解決移民文化素質較低的問題。二是結合目前移民就業需求，大力發展農村職業教育和成人教育，以培訓“有文化、懂技術、會經營”的新型移民為目標，有針對性地加強移民勞動技能培訓，如針對移民對當地種植模式不熟悉的特點，組織農技專家開展棉花、黃豆、油菜種植培訓和特種養殖培訓等。三是盡快完善一體化的移民教育、培訓過程，采取集中辦班、外出參觀、分類施訓、跟蹤服務等多種形式對移民開展實用技術和技能培訓，使移民能根據自身特點和當地就業要求，選擇相適應的實用技術和實用技能進行培訓。同時，應建立人才引進機制，通過各種優惠政策吸引高層次人才進入當地企業發展。促進產業發展的規模化、高級化。

4 完善安置地基礎設施的建設。構建和諧社區文化

進行“平地造新城”發展移民安置地，搞好基礎設施建設是前提和基礎。同時，基礎設施建設也是改善移民安置地經濟活動和移民物質文化生活水平的重要基礎。而安置地的基礎設施建設，一方面是對安置地的一些硬件設施如道路交通、商業服務店鋪和市場、衛生服務中心、學校和幼兒園、水電氣和信息網絡等進行建設；另一方面，還要加強社區服務和文化項目等軟件建設，搞好社區管理工作，構建和諧社區文化，大力倡導科學文明健康的生活方式，并逐步進行移民安置區的社會保障體系建設，為移民逐步走向富裕之路的同時創造一個和諧穩定的社會環境。

（責任編輯 陳孝兵）