義務教育優質均衡發展：江蘇縣域評估指標體系的主體架構及核心要素分析

摘要：推進義務教育優質均衡發展是現時期江蘇義務教育發展的必然抉擇。江蘇縣域評估指標著力從教育機會均衡、資源配置均衡、教育結果均衡、教育投入均衡和教育公共服務均衡等維度進行架構，將提高社會支持力、資源配置力、內涵發展力、體制機制保障力等核心指標作為優質均衡發展的著眼點，努力以科學、合理、可行的評估指標及評估實踐不斷提高義務教育優質均衡發展的達成度。

關鍵詞：義務教育；優質均衡發展；評估指標

中圖分類號：G40-058 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2013）04-0006-05

在全力推進義務教育由均衡發展走向優質均衡發展的過程中，如何更好地以教育評估為杠桿，從更高的定位、更廣的視域，找準義務教育改革與發展的著力點，解決縣域義務教育發展中的深層次矛盾，實現以質量為核心的優質均衡發展，是教育現代化建設先行區謀劃義務教育發展的戰略抉擇。2012年3月，江蘇省政府辦公廳正式頒布了《江蘇省縣（市、區）義務教育優質均衡發展主要指標》，對縣（市、區）義務教育均衡發展提出了具體的內容要求。本文主要就江蘇縣域義務教育優質均衡發展評估指標體系的主體架構及其核心要素等進行初步分析，以便為現時期江蘇省縣域義務教育優質均衡發展評估實踐提供參考。

一、江蘇義務教育優質均衡發展戰略抉擇的現實意義

1.義務教育優質均衡是實施科教興省戰略、推進“兩個率先”的奠基工程

江蘇正處于從工業化中期向工業化后期轉變的關鍵時期，面對工業化、信息化、城市化、市場化、國際化深入發展的新形勢，面對人口、資源、環境壓力不斷加大的新挑戰，必須把經濟社會發展真正轉到依靠科技進步、提高勞動者素質和管理創新上來。教育承擔著為經濟發展提供知識貢獻、為現代化建設培養人才的重任，實現義務教育的優質均衡是適應科學發展新要求、增創人力資源新優勢、促進經濟社會新發展的迫切需要。在新的發展階段，推進義務教育優質均衡改革發展，可以使薄弱學校獲得更多的優質教育資源，讓每一個孩子享受到高質量的教育，成為高素質的公民和創新型的人才，為江蘇未來又好又快發展奠定堅實基礎。

2.義務教育優質均衡是推動教育事業科學發展、建設教育強省的重要舉措

黨的十八大明確提出“要均衡發展九年義務教育”。從義務教育發展實際看，經過多年努力，江蘇已于1996年在全國率先基本普及九年義務教育。近幾年來，各地各有關部門建立健全義務教育經費保障機制，大力推進城鄉免費義務教育，先后組織實施中小學危房改造、“三新一亮”、“六有”、“校校通”、區域教育現代化等建設工程，加快改造薄弱學校，辦學條件顯著改善，義務教育發展邁上了新的臺階。但從總體上看，江蘇優質教育資源仍相對不足，義務教育發展還不夠均衡，城鄉之間、區域之間、學校之間教育差距比較明顯，這已成為制約江蘇教育事業科學發展和教育強省建設的一大瓶頸。因此，按照中央和省委省政府的部署要求，把義務教育發展的工作重心放在內涵建設上，著力抓好提高質量和均衡發展兩個關鍵，加快提升義務教育優質均衡發展水平，推動教育事業持續健康發展，是江蘇教育發展的重中之重，也是江蘇各級政府義不容辭的職責和使命。

3.義務教育優質均衡是辦好人民滿意的教育、促進社會和諧的迫切需要

教育不僅是促進經濟增長的有力支撐，也是實現社會公平的重要基礎。2000年聯合國教科文組織通過的《全民教育行動綱領》指出，各國不僅要為“所有人提供教育”，還要為“所有人提供優質教育”。在普及九年義務教育、基本實現“有學上”之后，“上好學”的問題逐步凸顯，出現了“擇校熱”等一系列現象，優質教育資源供給不足和教育公平問題更加突出。同時，江蘇素有重教興學的優良傳統，隨著經濟的發展和生活的改善，人民群眾對高水平、高質量教育的需求更為迫切。通過實現義務教育優質均衡發展，從根本上提高義務教育的發展水平，進一步滿足人民群眾對優質基礎教育的需求，是促進社會公平、構建和諧社會、建設民生幸福工程的重要基礎。

二、江蘇縣域義務教育優質均衡發展評估指標體系的主體架構

義務教育優質均衡發展評估指標的內容重在對指標進行選擇以及盡可能地予以量化處理。如何實現指標建構向度的科學性、針對性、前瞻性和實踐性，進而使之獲得合規律性、合目的性，必須對現有縣域義務教育均衡發展的基礎條件具有清醒的認識，即在厘清縣域經濟社會發展基礎、縣域教育整體發展水平的基礎上，深入分析影響縣域義務教育均衡發展的各種主客觀因素，準確定位基于縣域義務教育優質均衡發展目標的梯度推進規劃、目標、策略和方法。在借鑒系統模式并重點吸納目標模式和問題模式等分析方法的基礎上，縣域義務教育優質均衡發展評估指標體系可從以下四個主要維度進行架構：

一是教育機會均衡。教育機會和參與是衡量教育公平的重要指標，也是縣域義務教育優質均衡發展的總體訴求和內在要求。為體現義務教育的強制性、公益性和普惠性，確保教育起點上的機會公平，指標要素應包括：適齡兒童少年的按時入學率、完成率；殘疾兒童少年和留守兒童少年、家庭經濟困難學生、學習困難學生的助學體系，外來務工人員隨遷子女的受教育權利依法得到保障；劃區招生、免試入學、均衡編班、控制擇校等問題的明確規定等。

二是資源配置均衡。教育資源的均衡配置是實現義務教育優質均衡發展的重要保障。立足城鄉之間、區域之間和學校之間的均衡發展，在資源配置維度上可分為兩個方面：一是物質資源和信息資源配置。要在科學規劃、合理布局的基礎上，努力實現辦學條件的高位均衡。指標要素應包括辦學規模的適度、標準班額的擬定、教育信息化建設及優質數字化資源平臺共享水平等。二是人力資源配置。師資配備上，既要關注義務教育階段學校教師起點學歷及高一級學歷的比例要求、優秀教師的總體數量，又要建立常態化的校長和優秀教師、專任教師的定期交流制度，更要重視教師使用中的校本化培養和分級分層培訓體系的建立。

三是教育結果均衡。質量建設是義務教育優質、均衡、可持續發展的核心，但以什么樣的標準或路徑來衡量教育結果的均衡，卻需予以審慎思辨，否則極易再度誘發“應試教育”的病象。為此，在指標要素設定上應以有利于推進和深化素質教育為目標，把握好這樣三個層面：①從顯性輸出角度看，必須關注義務教育的質量基準如學生綜合素質評價、學業發展水平、體質健康狀況等方面的剛性比例要求。②從過程性評價要素角度看，必須關注素質教育過程中如新課程的規范實施、優質校本課程的開發利用、德育和體藝教育的特色與創新等內容。③從隱性輸出角度看，必須在加強學校文化建設和特色建設的同時，關注學校文化對社區、社會潛移默化的積極影響。在此基礎上，實時關注縣域教育質量的校際間均衡，并通過縣域義務教育質量監測機制確保教育結果均衡的可持續。

四是教育投入均衡和教育公共服務均衡。教育投入水平反映了一個國家和地區對教育優先發展地位的落實程度，也是衡量政府公共服務水平的重要標尺。因此指標要素應包括義務教育“以縣為主”管理體制的建立和落實、教育投入長效機制的建立和健全、義務教育城鄉一體化格局的形成等內容。義務教育發展實踐證明，以教育經費保障為核心，以落實“以縣為主”管理體制為抓手，以城鄉一體化格局為目標，以健全義務教育投入長效機制為主體，才能促進縣域義務教育的均衡發展。

三、江蘇縣域義務教育優質均衡發展評估指標的核心要素分析

一般而言，指標體系的架構和指標要素的設定，只是對指標體系基本面的關涉。但構建的指標體系是否真正合域情、有特色、可測量、促成效，還取決于以下三者的關聯度：一是核心指標與其在指標體系中所占權重的關聯；二是核心指標與優質均衡發展著力點的關聯；三是優質均衡發展著力點與當下縣域義務教育優質均衡發展中重點、難點的關聯，即能否通過對重點、難點的突破，有效解決義務教育發展的深層次矛盾，而這又將取決于縣域政府能否切實履行其法定責任等因素。因此，在評估指標體系的具體建構上重點突出了以下內容：

1.強化社會滿意度，提高社會支持力

作為一項系統工程，縣域義務教育優質均衡發展需要全社會支持，而衡量其發展目標達成與否的根本標尺也同樣在于區域社會各方的認可度。為改變長期以來只有政府對學校進行評價的單一模式，在指標體系設計中把“學生、社會對學校的滿意度”、“學校對政府管理和服務的滿意度”列為核心指標，并明確規定滿意度的比例要求（如80%以上）。在評估實施過程中，將委托社會第三方專業機構獨立進行樣本采集和數據分析，評估機構根據滿意度在評估前、評估中的比例情況，決定該縣域是否具備申報資質，是否能夠通過評估。

影響社會滿意度的因素無疑是多向的，且貫穿教育起點、教育過程和教育結果的全程。但當下人民群眾最為關切的首先是教育起點上的公平，如招生、擇校、外來務工人員隨遷子女入學等熱點和難點問題，為此指標體系設計將“公辦學校劃區招生、免試就近入學，民辦學校規范招生、免試入學”、“均衡編班、沒有分重點班、快慢班、特長班、實驗班等違規或變相違規行為”列為核心指標并在分值上賦予較大的權重。對擇校這一敏感而現實的問題，既明確限定擇校的比例上限（10%以內），又界定擇校對象主要是面向有個性發展需求的學生，且無收取擇校費等違規行為。此外，為保障外來務工人員隨遷子女受教育權益，強調必須堅持流入地政府負責、公辦學校吸納為主的原則，在核心指標中設定了符合入學條件的隨遷子女在流入地公辦學校的就讀率（90%以上）并與當地學生享受同等的義務教育政策待遇要求。

2.強化現代化辦學標準，提高資源配置力

辦學標準是學校發展的全局性、基礎性、引導性目標。辦學標準的實現不僅要重視顯在的辦學硬件條件，更需關注人力資源等潛在要素，實現師資隊伍等在“起點”與“過程”中的動態調配。所謂起點，即按照編制標準、教育教學需要、學歷結構等配齊配足。所謂過程，即基于教師專業發展進程，將優秀教師按一定比例在區域、城鄉、校際間進行定期流動。只有通過前瞻性和個性化的配置策略，不斷激活、放大教育資源潛力，實現對教育資源整體的開發、利用和創生，才能促成教育資源的動態平衡。當前，提高資源配置力的一個重要抓手是在省義務教育階段學校現代化辦學標準出臺之后，各縣域要認真對照標準做好調研和前期規劃，又好又快地推進評建工作。對于縣域新農村建設、城區改造、新城建設過程中配建的義務教育階段學校，要嚴格按照學校現代化辦學標準進行配建，以避免新的不均衡現象出現。

3.強化科學質量觀，提高內涵發展力

內涵發展的要素也是多重的，而諸多要素的單向力能否合成強大的內涵發展力并促成教育應有意旨的實現，需要以科學質量觀為指引不斷深化育人為本意識，否則極易使內涵發展由目的淪為手段從而掩飾持續應試的喧囂，或者說質量觀取向上的偏差將制約內涵發展合力，并使內涵發展要素在實質上依然服務于片面乃至單一的教育目標。為此，指標體系中強化以素質教育為導向、學生全面發展為目標的科學質量觀這一核心指標，并在此基礎上明確“制定并實施義務教育質量標準、建立縣域義務教育數據庫、健全義務教育質量監測制度”等規定。因為義務教育質量標準具有科學、鮮明的價值取向，其制定和實施有利于進一步規范教育行政部門的管理行為，也可以為學校教育教學改革和發展指明方向、提供動力；義務教育數據庫和義務教育質量監測制度的建立、健全，以及數據的實時采集與分析、監測結果的定期公示，有利于進一步提高教育行政部門管理決策的科學性、客觀性和準確性。

4.強化政府法定責任，提高體制機制保障力

毋庸置疑，創新義務教育管理體制與運行機制、健全省級統籌與“以縣為主”的投入體制、完善城鄉義務教育一體化發展機制等是優質均衡發展制度頂層設計的重點，但體制機制的建立健全并不意味其保障力的真正形成，重要的是體制機制實施和運行過程中的執行力，以及與之相應的干部考核制度和評估問責機制能否有效落實，所以強化政府法定責任就成為義務教育優質均衡發展的關鍵。以義務教育經費投入為例：一是要完善公共財政支持體系，將“義務教育經費全面納入縣級財政保障范圍”、確保“三個增長”，體現政府落實義務教育經費保障的基礎性要求；二是要重視義務教育經費投入長效機制建設，實現經費投入的穩定、可持續；三是要引導“義務教育教育經費的分配向農村學校、薄弱學校、特教學校、留守兒童少年較多的學校等傾斜”，彰顯義務教育促進受教育者利益最大化原則和矯正、補償原則；四是要突出對義務教育經費和資產管理的績效評價，試行以績效為基礎的財政撥款機制。

四、基于縣域義務教育均衡發展評估指標體系的評建工作著力點

1.深刻理解“義務”的內涵，在落實政府責任上下更大功夫

義務教育是各級政府必須予以保障的公益性事業，“義務”二字主要體現在其強制性、免費性和普惠性上。而當下政府不但要保障義務教育的普及和免費，更要保障義務教育的質量和公平。推進義務教育優質均衡發展的責任在政府、關鍵也在政府。當前，江蘇省義務教育優質均衡示范區建設進入了關鍵階段，需要各級政府以更高的重視程度、更有效的組織協調、更有力的保障措施，突出重點，破解難題，扎扎實實加以推進。要把這項工作作為履行政府公共職能的一項重要任務，擺上重要議事日程，加強統籌協調，落實政策措施，及時協調解決工作中遇到的矛盾和問題，推動示范區建設向縱深發展。要完善公共財政支持體系，大幅度增加義務教育投入，新增教育經費優先用于義務教育優質均衡發展，不斷提高經費保障水平。要加強督導評估，將義務教育整體水平、均衡發展、優質資源共享等情況，作為評價地方教育水平的重要指標，作為上級政府督導下級政府教育工作的重要內容，作為考核領導干部政績的重要方面。省有關部門要建立健全考評指標體系，年內對各示范區創建工作進行中期評估，不合格的要督促整改乃至淘汰。

2.準確把握“優質”的標準，在實施素質教育上下更大功夫

提高質量是新時期教育改革發展的核心任務，促進人的全面發展、適應社會需要是衡量教育質量的根本標準。在義務教育階段，素質教育的實施情況直接決定教育質量的高低，優質的義務教育必然是高水平的素質教育。因此，縣域政府必須牢固樹立科學的教育質量觀，堅持育人為本，強化內涵發展，切實把提高素質教育水平貫穿于示范區建設全過程。一是提高德育的針對性和有效性。改進德育方式方法，寓德育于課堂教學、校園文化、學生實踐活動之中，引導學生樹立正確的人生觀、價值觀，成為有責任心、有正義感、有奉獻精神的人。二是深化課程和教學改革。全面落實基礎教育課程改革的目標任務，更新教學觀念、教學內容、教學方法，鼓勵啟發式教學，倡導自主、合作、探究式學習，培養學生學習思考的能力、解決問題的能力。三是減輕學生過重的課業負擔。嚴格規范辦學行為，適當降低課程和考試難度，嚴格控制在校集中教學時間和課外作業，從嚴控制各種教輔材料和課后班、補習班，讓學生有充分的自由空間，促進學生身心健康、全面發展。

3.始終堅持“均衡”的方向，在縮小辦學差距上下更大功夫

提高義務教育發展的均衡程度，既是促進教育公平的大勢所趨，也是滿足人民群眾教育需求的民心所向。縣域政府在評建工作中，要把推進均衡發展作為重中之重的任務來抓，加快縮小城鄉之間、區域之間和學校之間的義務教育發展差距。一是要均衡配置硬件資源。加強義務教育學校標準化建設，統一規劃基礎設施建設，統一配置教育教學裝備，使區域內中小學生基本享有同等的學習生活條件。堅持實事求是、科學規劃，合理調整學校布局，滿足轄區內適齡少年兒童免試就近入學需要。二是要加強校長和教師交流。這是縮小辦學差距的關鍵環節。各地要通盤考慮，周密安排，積極穩妥地推進區域內城鄉、校際的教師和校長交流工作，使骨干教師在各校所占比例大體相當。通過一段時間努力，逐步達到示范區建設意見中“兩個15%”的要求。三是要加大薄弱學校改造力度。在財政撥款、學校建設和教師配置等方面要向農村學校和城區薄弱學校傾斜，加快改善辦學條件，提高辦學質量。推動優質學校和薄弱學校合作共建，探索實施優質學校與薄弱學校之間的聯合辦學、城區薄弱學校委托管理制度，縮小學校之間的差距，逐步緩解擇校矛盾。加強城鄉學校的結對幫扶，增加薄弱學校特別是農村學校教師的培訓機會，努力實現農村學校的跨越式發展。

4.不斷強化“改革”的意識，在創新體制機制上下更大功夫

義務教育優質均衡改革發展作為江蘇教育改革的重點舉措，是從理念到實踐的深刻變革，是一個不斷創新實踐的過程。縣域政府必須圍繞體制機制創新這條主線，以改革促進均衡，以改革提高質量，以改革推動發展。一是要深化招生入學制度改革。高度重視學區的劃分和調整，加強對城區學校、熱點學校、改制后規范為公辦學校的學區調研，公布學校招生情況，嚴格控制班級規模，加大熱點普通高中招生指標均衡分配到各初中的比例，使每所公辦學校擇校生控制在招生總數的10%以內。二是要深化學校管理制度改革。以建立現代學校制度為目標，完善校長負責制，建立健全教職工代表大會制度，加強學校內部管理制度建設，形成自主管理、自我約束的良性機制。加強學校文化建設，鼓勵和引導學校特色發展，特別是要大力推進薄弱學校的文化建設和特色建設，以后發優勢提升辦學品位。三是要深化評價制度改革。建立科學的中小學辦學水平評價體系，改革學校評價制度，增強學校主動發展的意識和持續提高的能力。完善教師工作績效考核辦法，引導教師主動追求課堂教學的高質量高效率。健全學生日常學習評價制度，實行全面發展與個性發展相結合的激勵性、綜合性評價，促進學生積極主動發展。

5.緊緊圍繞“發展”的目標，在提升現代化水平上下更大功夫

江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要提出了率先建成教育強省、率先實現教育現代化的奮斗目標。沒有義務教育的現代化，就沒有全省的教育現代化。推進義務教育優質均衡發展，必須緊緊圍繞這個奮斗目標，加快提高現代化水平。江蘇省政府已頒發了義務教育階段學校現代化辦學標準，從硬件條件、師資配備和經費保障等方面都提出了明確要求。各縣域要結合實際認真貫徹，扎實抓好義務教育現代化建設。要準確把握目標要求，重視義務教育現代化的過程性建設，分指標、分時段、分步驟加以推進，并正確處理好普及與提高、速度與質量、公平與效率的關系，實現江蘇義務教育優質均衡發展的全面、協調、可持續。

責任編輯：楊孝如