論合理性原則與比例原則的關系

摘 要：在法治化進程中，行政執法涉及各個領域，關系到國家和人民的切身利益，而行政執法僅僅依靠合法原則與合理性原則已無法滿足現代法治發展的需求。而與合理性原則既類似又有區別的比例原則將對行政執法發揮更加重要的作用，因為現代法治中自由裁量權廣泛存在于行政執法各個領域，只有將合理性原則與比例原則合理結合起來才能在自由裁量過程中有效控制行政權力的濫用，并最終達到行政執法的根本目的。本文針對合理性原則與比例原則的關系進行簡明扼要地論述，指出其對依法執政及依法治國的意義與現實需要。

關鍵詞：合理性原則；比例原則；自由裁量權；行政執法

現代國家權力中，最強的權力就是行政權。我國行政法發展的時間并不長，但權力日益膨脹，這就大大增加了政府職能部門在行政執法過程中對國家和人民根本利益造成的侵害。行政法治理論必須對應社會發展和行政法制實踐的現實需要，否則就不足以科學地解釋行政法制現象。僅僅依靠傳統的行政法理論已經無法科學解釋現代行政法實踐，因此，行政法的發展與法治國家建設的完善面臨著實踐與理論的嚴峻挑戰。

傳統的依法行政或行政合法性理論只單獨地強調行政機關的活動必須嚴格執行制定法，不得與法律規定相違背，即沒有自由裁量權，因而只強調了形式上的合法行政，并未達到依法治國理念對行政執法的要求。傳統的依法行政對行政機關的主要監督方式只能是羈束行為，沒有任何的自由裁量行為，但是隨著現代法制的發展，隨著依法治國理念的推進，我國的行政立法取得了巨大發展。《行政復議法》《國家賠償法》《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》等主要的行政立法均已完成，建構起了基本的行政法律體系，同時，與之相關的法律法規也在不斷完善之中，國家行政機關的具體行政行為總體上實現了有法可依。此外，《公務員法》和《公務員處分條例》的出臺為規范行政主體的行為提供了法律依據。但是，執法人員在做出具體行政行為的過程中存在程序違法、強權執法、暴力執法、違法失職等現象，嚴重影響了依法行政的完善與推進。同時行政裁量權有增無減，更有繼續膨脹的擴張之勢，使人們深刻認識到，行政法的發展過程中，行政執法不僅需要控制政府的羈束行為，同時也要控制政府的自由裁量行為。

因此，現代法治要求在行政執法與行政訴訟中適用合理性原則與比例原則，并將二者與合法性原則相結合，這樣才能在行政法理論研究和行政執法實踐面臨困境時，使行政執法發揮應有的作用。本文意在探討通過合理性原則與比例原則的關系去分析和解決行政執法中的問題。

一、合理性原則與比例原則的理論分析

合理性原則在我國通常表述為：合理性原則是行政法治原則的另一個重要組成部分，指行政決定內容要客觀、適度、符合理性。同時也有學者認為，合理性原則產生的主要原因是行政自由裁量權的存在與擴大。合理性原則從實質方面對自由裁量行為提出了要求，要求其內容合理。可以看出，合理性原則存在的目的，一是為了緩和合法性原則在指導行政執法時所產生的矛盾，二是優化、平衡國家機關和行政相對人的利益以及規范和指導國家行政機關在行政執法過程中保護行政相對人的利益免受侵害。

王周戶教授認為：“政府的行政行為應符合法律的立法目的；政府的行政行為應有正當的動機；政府的行政行為應考慮相關因素；政府的行政行為應符合客觀規律。”這是王教授對中國現行行政法的理解，他認為行政合理性原則存在種種缺陷，已經不能解決目前的實際問題，我們必須要對行政合理性原則重新定位，進行類比劃分。從實體上看，行政合理性原則表現為平等對待原則、比例原則、信賴保護原則。由此可以看出，他對于行政法基本原則的分類同應松年教授是一致的，認為主要是合法性原則與合理性原則這兩大原則，但他也有自己的觀點，也是中國大陸乃至世界上多數國家法學家的主流觀點，即認為比例原則是合理性原則的一個子原則。

喻文光認為行政合理性原則的內涵為：行政行為的動因應符合行政目的，行政行為應建立在正常考慮的基礎上，行政行為的內容應合乎情理。從他的觀點可以看出，我國行政法在發展過程中很大程度上受到英國行政法合理性原則的影響，大多是從主觀方面考慮的。如注重從合理性原則的目的、動機、合乎情理、正當性等來展開，在實踐和理論發展與演進的過程中存在以下弊端：第一，具有高度抽象性，在實踐中不易與合法性原則緊密結合；第二，作為大陸法系國家，我國在行政法發展過程中借鑒了英國的合理性原則，存在制度上的一些阻隔，不易于適用；第三，過于強調主觀因素，使其在司法領域的應用空間變小，僅僅在顯失公平的行政處罰中有所應用，但是隨著法治進程的推進，會有一些變化。

理論界通說認為比例原則通常包括三個子原則，即妥當性（適當性）原則、必要性（最小侵害）原則和狹義的比例（均衡）原則。

1.妥當性（適當性）原則

妥當性原則即所采取的措施必須能夠實現行政目的或至少有助于行政目的的實現。通常認為，盡管只有部分實現手段的功能，也不違反妥當性原則。它著重表現為行政手段與行政目的之間的客觀聯系。若行政主體所采取的行政手段根本不能實現行政目的，那就屬于違反比例原則，具體地說是不妥當，即不適當。

2.必要性（最小侵害）原則

必要性原則又稱“最小侵害原則”，它是指在妥當性原則獲得肯定之后，在能達到行政法律目的的各種方式中選擇一種對行政相對人侵害最小的方式去實現行政目的。但是，它的適用是有限制的，適用此原則時必須存在多種可以達到行政目的的手段或方式，否則即不能適用，正如中國人常說的“殺雞焉用宰牛刀”。

3.狹義的比例（均衡）原則

狹義的比例原則是指行政行為的實施應衡量其目的獲得的利益與侵害行政相對人的權益二者的輕重，只有在前者大于后者，此行政行為才合乎常理與法理，才符合立法的最本質目的。狹義的比例原則是從價值的方面規范行政權力與采取的行政措施之間的比例關系。

綜上所述，妥當性原則關懷手段對目的的實現作用，必要性原則注重于手段的最小負面影響，狹義的比例原則是對采取手段所實現的目的的價值進行考量。

隨著各國行政法的發展與完善，比例原則在行政執法上與合法性原則、合理性原則相互作用，其已成為行政法的一項重要原則。但我國行政法上還沒有明確比例原則的概念，在行政執法和行政訴訟中也沒有引起足夠的重視。而在現代法治國家，比例原則主要適用于行政自由裁量權領域，其基本涵義是指行政主體在行政領域內行使自由裁量權時，應在全面衡量公益與私益的基礎上選擇對相對人侵害最小的適當方式進行，不能超過必要限度。這樣說來，比例原則也稱“最小侵害原則”。其目的在于使得實施公權力的手段與行政目的之間要符合一定的比例關系，這樣，才有可能使得行政行為合法、合理、合情、符合民眾的預期。

只有從過去的追求形式正義轉變到追求實質正義，從注重實體規則到注重程序公正，才能真正符合現階段行政法的發展規律和適應新時期行政法的發展需要，但是要做到這樣的轉變，迫切需要引入比例原則。

二、合理性原則與比例原則的關系分析

隨著行政法的發展，行政權力日益強大和自由裁量權的膨脹，使得行政執法過程中的矛盾日益突出。“這樣就需要防止國家機關夸大公共利益，要制約國家行使自由裁量權。在我國的行政法領域，雖然合理性原則應當承擔起此責任，但是面對公民權利和公共利益，如何達成二者的平衡，依合理性原則似乎很難達到。對于比例原則來說，此問題可輕而易舉地解決。”可以看出，比例原則在我國行政法領域日益突出，與合理性原則一起發揮著重要的作用，尤其是對行政機關的行政行為的約束，減小行政執法中的濫用職權和顯失公平的現象，更好地保護行政相對人的合法權益。但是對二者關系的明確劃分，學術界有著不同的觀點。

1.比例原則包含合理性原則

臺灣著名法學家陳新民教授認為，行政法的幾大基本原則中有比例原則，但沒有合理性原則，在他看來，合理性原則是比例原則的—個方面，是一個子原則。這種觀點顯然是比較個性的，目前也只有他是這樣堅持和研究的。

陳教授的這種觀點，筆者是不贊同的。中國的行政法從無到有，再逐步發展和完善，最開始只有行政合法性原則和行政合理性原則，沒有比例原則，只是在行政法逐步發展過程中才出現了現實需要，比例原則才慢慢地被運用并日益普及。如果說合理性原則包含在比例原則之中，但在中國行政法的發展源頭及過程中無法找到比例原則的淵源，換句話說，就是比例原則沒有依據。沒有辦法去解釋和完善中國行政法治，這是與中國行政法背道而馳的一種理論，但是我們也不能說他的這種理論就是錯誤的。追究其根源在于我國行政法發展比較晚，最初的理論并不完善，最初確立的基本原則也并沒有考慮到比例原則。比例原則是在逐步發展過程中吸收借鑒實踐經驗，在行政法對合理性的進—步需求的基礎上總結出來的，不可能包含合理性原則。

2.合理性原則與比例原則相通但不相同

（1）合理性原則與比例原則相通之處

合理性原則與比例原則二者各有側重點和獨特的內容，但是二者有著共同的本質特征和功能。二者的功能都是在行政執法過程中，對如何恰當行使自由裁量權以及審查自由裁量行為的合法性給出了一個標準；都是為了使行政執法在合法的前提下讓其行為變得合理，符合大眾的預期，使得行政行為能實現個案正義與公平。

由于我國行政法發展比較迅速，在快速發展過程中就出現了許多問題。如從司法自由裁量的控制方式來看，自由裁量權中濫用職權，法院可以做出撤銷判決；對于顯失公平的行政行為，法院有權變更。這樣看似很正常，其實很混亂、很模糊。第一，在行政執法過程中過分擴大了自由裁量權的權限，可能只是簡單依據了行政合法性原則，基本拋棄了合理性原則，也偏離了比例原則；第二，對于濫用職權的行為界定不清，不知道是依據合法性原則還是合理性原則，根據通說的權威觀點：“行政機關濫用行政職權，是指行政機關作出的具體行政行為雖然在其職權范圍內，但行政機關不正當地行使職權，不符合法律授予這種權力的目的。”按照行政訴訟法的規定，濫用職權是違法的，但這里的不當行為可以理解為不合理而非不合法。這樣就會造成在行政執法過程中執法人員不容易區分合理性原則與合法性原則，往往做不到依法行政、依法執法，也做不到合情合理、適當，當然也不會符合比例原則。

合理性原則是僅適用于行政執法的自由裁量行為，并且是顯失公平的自由裁量行為才屬于合理性原則范疇。而濫用職權則是合法性原則所要約束和規范的范疇。當然，比例原則也是基于行政自由裁量行為中的顯失公平。分清行政合法性原則、合理性原則和比例原則的各自功能和規范的范疇，也就解決了在行政機關執法過程中對自由裁量權的運用，就會更多地依據法律，盡量做到合情合理，保護行政相對人的合法權益，使行政法賦予行政機關的自由裁量權符合最根本的目的。

（2）合理性原則與比例原則的不同之處

①淵源和法律位階不同。比例原則是大陸法系行政法范疇的“帝王條款”，具有憲法位階。最初來自法治原則，雖然我國后來引進比例原則時將其放在合理性原則里面，但它的重要性、意義以及原有的位階是無法改變的。雖然合理性原則和合法性原則是我國原有的兩大最基本的行政法基本原則，但其實行政合法性原則是一個下位原則，是合法性原則在行政執法過程中的必然要求，也就是說是合法性原則在自由裁量權上的進一步要求。

②適用范圍不同。比例原則的適用范圍遠遠大于合理性原則的適用范圍。合理性原則僅僅適用于行政執法中利用自由裁量權時出現顯失公平的領域，而隨著比例原則的廣泛運用，貫穿行政立法、行政司法、行政執法等各個行政法領域，運用極其廣泛并且非常實用，受到中國行政法學者的青睞。

③判斷標準不同。合理性原則沒有具體的審查標準，只是簡單規定如公平公正、同等對待、考慮相關因素、正當考慮、比例原則等。缺陷主要是主觀判斷，缺少客觀實際的評判，無法很好地在行政執法活動中廣泛使用。但是比例原則的要求是立法目的：符合目的性；手段：適當性；手段和結果要成正比：損害最小。可以看出，比例原則是從適當性、必要性、妥當性出發去判斷一個行政行為是否符合比例原則，具有很強的可操作性，具有明確的判斷標準，同時也更加完善了我國需要加強的司法審查制度。

從這也可以看出，比例原則更加有利于實現實質的行政執法，有效地控制行政執法的自由裁量權，更好地保護行政相對人的合法權益。也就可以解釋我國在行政法的發展的過程中為什么要引進比例原則以及比例原則為什么可以在被引進之后迅速地被廣泛應用。

3.合理性原則包含比例原則

中國行政法學界主流觀點認為中國行政法基本原則是行政合法性原則和合理性原則，而在行政法發展完善的過程中，慢慢地吸收了比例原則，但是比例原則只是作為合理性原則的一個子原則在行政執法中適用，尤其是在行政機關的自由裁量行為中廣泛地被應用。從合理性原則的內涵來看，我國的合理性原則是包含比例原則的。例如，符合立法目的和符合大眾對行政執法公平公正的預期。

中國大陸的行政法學教授、專家及學者都認為合理性原則包含比例原則，如葉必豐教授認為：“我國的合理性原則大體可以概括為，行政決定的內容應當有合理的基本規則，主要包括平等對待，比例原則和記常判斷的三個方面。”因此可以看出，合理性原則與比例原則的關系——合法原則是合理性原則的前提，而合理性原則則是比例原則的前提，比例原則是合理性原則的進一步適應和對行政合法性原則的補充和延伸。但是比例原則的存在和發揮作用并不以合法性原則為前提，那么也就談不上是行政合法性原則的“補充”或者是“延伸”甚至是“例外”，這樣看來，比例原則是在行政法全部領域可以獨立存在并發揮作用的另一個法律原則。但是目前是不可能的，因為比例原則在我國的行政治發展歷程上沒有其自己的獨立理論淵源。但是現實是比例原則和合理性原則對行政法的作用范疇不同，合理性原則的著重點是衡量自由裁量權是否符合適當性問題，而比例原則則使制約國家行政權力行使的—項非常重要的原則，廣泛地適用于行政法的各個領域。

三、合理性原則和比例原則對我國行政法發展的意義

1.合理性原則和比例原則對我國行政法發展的意義

我國的行政法發展還沒有成熟，在這個關鍵時期，利用合理性原則和比例原則有利于緩和和化解在行政法發展過程中產生的矛盾，很好地利用這兩者有利于中國行政法體系的完善。例如：在行政立法、行政司法、行政執法等方面提供了方向和方法；尤其是在行政立法和行政執法等法律的制定和完善過程中指導和充實現代中國行政法的發展，有利于更好更快地實現中國的法制建設。

2.合理性原則和比例原則對約束行政執法的意義

合理性原則和比例原則的運用，更好地約束和規范了行政執法過程中自由裁量權的使用，有利于實現行政法上的個案正義，有利于保護行政相對人的合法利益。限制自由裁量權，很大程度上杜絕了權力濫用和行政執法過程中的顯失公平，更好地平衡了公共利益、國家利益和個人利益，使得在三種利益出現對抗時，為各種利益的取舍提供一個公平、公正的標準。例如：在自由裁量權日益膨脹的今天，如果沒有合理性原則和比例原則的規范和指導，在行政執法過程中尤其是在行政處罰過程中可能出現侵犯公民合法權益的現象。緩和這一矛盾最有效、最根本和最徹底的方法就是好好地利用二者之間的關系以及它們和行政合法性原則的關系，共同去約束和指導行政機關的行政執法活動，使行政執法回歸最初的本質目的。

四、結語

從前文分析來看，不論是我國行政法上的主流觀點還是其他學者的個人觀點，對于合理性原則、比例原則的關系，合法性原則與合理性原則、比例原則的關系都是不同的，但是合理性原則與合法性原則是并列的行政法基本原則不會改變，只是比例原則在合理性原則的內部不斷地凸顯出來，逐漸地發揮它的優勢。不僅僅在立法領域應適用比例原則和合理性原則，而且行政機關在作出行政決定時也要符合比例原則和合理性原則，應衡量其中不同的因素和利益，分別賦予恰當的比重。無論是給付行政領域還是侵權行政領域都可通過比例原則的適用，有效保障公民權利，控制自由裁量權的濫用。因此合理性原則在引進比例原則之后越來越彰顯出其對現代法治尤其是對我國行政法的重要性，給所有的具體行政行為和抽象行政行為等以全新的審判視角。總之，合理性原則與比例原則既在行政合法性原則之內，又在行政合法性原則之外，并逐漸主導并不斷發展、完善和健全行政合法性審查衡量標準，二者是現代行政法治的精髓和靈魂所在。隨著當代中國行政法治建設的快速發展，合理性原則可能會隨著比例原則的廣泛應用有所改變，使其更加全面合理地指導和約束國家機關的行政活動。

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