應急管理相關知識概述

隨著災害的頻繁發生以及社會經濟的快速發展，應急管理在一個國家發展中開始占有越來越重要的位置。是否已制定應急能力及防災減災應急預案，標志著社會、企業、社區、家庭安全文化基本素質的程度。作為公眾中的一員，我們每個人都應具備一定的安全減災文化素養及良好的心理素質和應急管理知識。

應急管理是應對于特重大事故災害的危險問題提出的，是指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產安全，促進社會和諧健康發展的有關活動。

應急管理工作內容概括起來叫做“一案三制”。“一案”是指應急預案，就是根據發生和可能發生的突發事件，事先研究制訂的應對計劃和方案。應急預案包括各級政府總體預案、專項預案和部門預案，以及基層單位的預案和大型活動的單項預案。

“三制”是指應急工作的管理體制、運行機制和法制。一要建立健全和完善應急預案體系。就是要建立“縱向到底，橫向到邊”的預案體系。所謂“縱”，就是按垂直管理的要求，從國家到省到市、縣、鄉鎮各級政府和基層單位都要制訂應急預案，不可斷層；所謂“橫”，就是所有種類的突發公共事件都要有部門管，都要制訂專項預案和部門預案，不可或缺。相關預案之間要做到互相銜接，逐級細化。預案的層級越低，各項規定就要越明確、越具體，避免出現“上下一般粗”現象，防止照搬照套。

二要建立健全和完善應急管理體制。主要建立健全集中統一、堅強有力的組織指揮機構，發揮我們國家的政治優勢和組織優勢，形成強大的社會動員體系。建立健全以事發地黨委、政府為主、有關部門和相關地區協調配合的領導責任制，建立健全應急處置的專業隊伍、專家隊伍。必須充分發揮人民解放軍、武警和預備役民兵的重要作用。

三要建立健全和完善應急運行機制。主要是要建立健全監測預警機制、信息報告機制、應急決策和協調機制、分級負責和響應機制、公眾的溝通與動員機制、資源的配置與征用機制，獎懲機制和城鄉社區管理機制等。

四要建立健全和完善應急法制。主要是加強應急管理的法制化建設，把整個應急管理工作建設納入法制和制度的軌道，按照有關的法律法規來建立健全預案，依法行政，依法實施應急處置工作，要把法治精神貫穿于應急管理工作的全過程。

在2003年以前，關于應急管理的研究主要集中在災害管理研究方面。自上世紀70年代中后期以來，隨著地震、水旱災害的加劇，我國學術界在單項災害、區域綜合災害以及災害理論、減災對策、災害保險等方面都取得了一批重要研究成果。但對應急管理一般規律的綜合性研究成果卻寥寥無幾。

2003年“非典”事件推動了應急管理理論與實踐的發展，結合事前準備不充分，信息渠道不暢通，應急管理體制、機制、法制不健全這一系列問題，促使新一屆政府下定決心全面加強和推進應急管理工作。2003年7月，時任國家主席胡錦濤在全國防治“非典”工作會議上明確指出了我國應急管理中存在的問題，并強調大力增強應對風險和突發事件的能力。與此同時，時任國務院總理溫家寶提出“爭取用3年左右的時間，建立健全突發公共衛生事件應急機制”，“提高公共衛生事件應急能力”。同年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調：要建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力。理論和實踐的需要，使得2003年成為中國全面加強應急管理研究的起步之年。

2008年對中國應急管理來說是一個特殊的年份。年初，南方雪災、拉薩3·14事件和汶川特大地震，為應急管理研究提出了嚴峻的命題。黨和政府以及學界從不同角度深入總結我國應急管理的成就和經驗，查找存在的問題。當年，時任國家主席胡錦濤在黨中央、國務院召開的全國抗震救災總結表彰大會上指出，“要進一步加強應急管理能力建設”。我國應急管理體系建設再一次站到了歷史的新起點上。

（一）我國政府應急體系建設已取得的成就

1.國家應急管理體系已初步建成。在國家建立統一領導下，堅持綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的原則來應對突發公共事件。在應急體系中，國務院是最高行政領導機構，由非常指揮機構或臨時指揮機構負責應急管理工作。

2.應急預案逐步完善。2001年，我國進入綜合性應急預案的編寫使用階段。2004年，國務院辦公廳發布《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》，使重大事故應急預案的編寫有章可循。目前為止，我國已編制國務院部門應急預案57部，國家專項應急預案21部，全國各級應急預案130多萬件，基本上涵蓋了各類常見突發事件。

3.應急管理法律體系基本建立。我國已經制定了突發性公共事件應對法，以及相關法律法規60多部。基本建立了以憲法為依據、以突發事件應對法為核心、以相關法律法規為配套的應急管理法律體系，使應急工作可以做到有章可循、有法可依。

4.應急保障能力得到了加強。近幾年中央財政累計投入數百億資金，重點進行了應急物資儲備和應急隊伍裝備的建設。對各類突發性公共事件的監測和預警能力不斷提高，災后恢復重建的能力明顯提高。

（二）我國政府應急體系存在的問題

1.預防意識薄弱。從我國近年自然災害危機管理的實踐來看，減緩期的預防工作還顯得非常薄弱。從汶川地震就可以看出政府和公眾危機防范意識不強的問題，使很多災民喪失了生命救援的最佳時間。

2.預警和監控系統不完善。我國的災害預警和監控系統還不夠完善，在很多方面存在缺陷，比如危機潛伏期的科學預測和判斷、危機發生的概率以及危機發生后可能產生的負面影響等。如2010年發生特大泥石流害的舟曲縣，本來就是自然災害易發多發區，但是測雨雷達等災害監測設施都不夠完善。

3.應急協同聯動機制不健全。公共危機的應對需要來自多個部門和機構的配合與協調。我國應急管理部門的垂直應急管理體系較為完備，但各部門職責分工并不十分明確，在響應期的突出問題表現為應急協同聯動機制不健全。

4.社會參與機制不健全。從實踐上看，目前我國對全社會防范風險、應急處理的宣教工作還很不夠。廣大居民普遍表現為社會危機意識薄弱，自救知識和能力欠缺，主動參與程度不高。比如汶川地震中，一非政府組織雖然參與了救援工作，但幾乎都是自發行動，沒能充分發揮非政府組織的力量；對大量參與救援和災后重建的志愿者也存在著管理混亂、缺乏后勤保障等問題。

美國——健全應急法制體系

1976年實施的美國《緊急狀態管理法》詳細規定了全國緊急狀態的過程、期限以及緊急狀態下總統的權力，并對政府和其他公共部門（如警察、消防、氣象、醫療和軍方等）的職責做了具體的規范。此后，又推出了針對不同行業、不同領域的應對突發事件的專項實施細則，包括地震、洪災、建筑物安全等。1959年的《災害救濟法》幾經修改后確立了聯邦政府的救援范圍及減災、預防、應急管理和恢復重建的相關問題。9·11事件之后，美國對緊急狀態應對的相關法規又做了更加細致而周密的修訂，現在的體系已經是一個相對全面的突發事件應急法制體系。現在的美國已形成了以國土安全部為中心，下分聯邦、州、縣、市、社區五個層次的應急和響應機構，通過實行統一管理，屬地為主，分級響應，標準運行的機制，有效地應對各類突發的災害事件。

日本——嚴密的災害救援體系

日本已建成了由消防、警察、自衛隊和醫療機構組成的較為完善的災害救援體系。消防機構是災害救援的主要機構，同時負責收集、整理、發布災害信息；警察的應對體制由情報應對體系和災區現場活動兩部分組成，主要包括災區情報收集、傳遞、各種救災搶險、災區治安維持等；日本的自衛隊屬于國家行政機關，根據《災害對策基本法》和《自衛隊法》的規定，災害發生時，自衛隊長官可以根據實際情況向災區派遣災害救援部隊，參與抗險救災。

近年來，日本其他類型的人為事故災害也在不斷增加。例如，東京地鐵沙林毒氣事件就造成了10人死亡，75人重傷，4700人受到不同程度的影響。如何完善應急管理機制，提高應急管理能力，迎接新形勢下的新的危機和挑戰，也成為日本未來應急管理工作的一項新任務。

澳大利亞——層次分明的應急管理體系

澳大利亞設立了一套三個層面、承擔不同職責的政府應急管理體系。聯邦政府層面，隸屬于澳大利亞國防部的應急管理局（EMA）是聯邦政府主要的應急管理部門，負責管理和協調全國性的緊急事件管理；在州和地區政府層面，已經有六個州和兩個地區通過立法，建立委員會機構以及提升警務、消防、救護、應急服務、健康福利機構等各方面的能力來保護生命、財產和環境安全；社區層面，澳大利亞全國范圍內約有700個社區，它們雖然不直接控制災害響應機構，但在災難預防、緩解以及為救災進行協調等方面承擔責任。

加拿大——重視地方部門作用的應急管理體系

加拿大自1948年成立聯邦民防組織，到1966年，其工作范圍已延伸到平時的應急救災。1974年，加拿大將民防和應急行動的優先程序倒過來。1988年，加拿大成立應急準備局，使之成為一個獨立的公共服務部門，執行和實施應急管理法。加拿大的應急管理體制分為聯邦、省和市鎮三級，實行分級管理。政府要求，任何緊急事件首先應由當地官方進行處置，如果需要協助，可再向省或地區緊急事件管理組織請求，如果事件不斷升級以致超出了省或地區的資源能力，可再向加拿大政府尋求幫助。