公共危機的府際合作治理研究

摘 要 近年來，國內外公共危機的頻繁發生，影響范圍也越來越廣。鑒于政府在公共危機治理中的主導作用，有關公共危機的府際合作治理成為研究熱點，許多學者對其進行了研究。本文通過對公共危機、府際合作的概念進行梳理，總結國內外的府際合作類型和當前公共危機府際合作治理存在的困境，提出要創新公共危機的府際合作治理模式。

關鍵詞 公共危機 府際合作治理 困境 制度創新

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

在當今這樣一個危機頻發的時代，公共危機事件屢見不鮮，涉及范圍越來越廣，影響力、危害性也越來越大。政府作為公共事務的主要管理者在應對公共危機時需要進行府際合作治理，使中央與地方、地方與地方共同建構政策網絡，逐步發展為一種網絡的治理。作為新的研究熱點，許多學者紛紛著手研究公共危機的府際合作治理。對現有的這些研究進行梳理，發現其中的不足，有利于更好地把握最新研究動態和發展趨勢，創新公共危機府際合作治理。

一、相關概念的界定：公共危機與公共危機府際合作治理

20世紀60年代初，危機管理理論作為一門獨立學科開始學術界出現，史蒂芬·菲克、羅森塔爾等人為西方公共危機管理理論體系的奠基做出重要的貢獻。美國學者查爾斯·赫爾曼是最早將危機引入社會研究領域的學者。之后，美國學者羅森塔爾提出危機是一種對社會基本結構和核心價值觀造成嚴重威脅，具有高度的不確定性和時間壓力，并需要做出關鍵性的決策 。我國學者張成福認為，危機是一種緊急事件或緊急狀態，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對 。鐘健夫指出，“凡涉及公共安全的危機就是公共危機” 。另有學者認為，“公共危機是指由于內部或外部高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危急境況和緊張狀態” 。李燕凌等認為，“公共危機是指對社會公眾具有巨大現實或潛在危險危害或風險的事件” 。

綜合以上觀點，能夠發現公共危機的一些特性，即突發性、衍生性、破壞性、持續性、影響重大等，并對社會公共利益造成威脅或已造成損失的。這些基本特征都要求政府及其它社會主體采取措施的狀態或事件，因此，公共危機的一個重要的內涵就是政府對公共危機的有效治理，公共危機管理也是現代政府的重要職能和義不容辭的責任。

隨著經濟社會的發展，地區與地區之間的關系越來越緊密，一旦公共危機發生是不可能按照地區行政區域劃分進行演變和擴散的。現代危機的本質特征就是跨界性 ，行政區行政的條塊化管理與公共危機的跨界性在邏輯上就存在錯配。因此在對公共危機的有效治理中需要進行府際合作。

20 世紀八九十年代以來，西方出現了府際合作治理理論。府際合作是不同的政府及其部門，以及經授權履行政府職責的其他組織之間以相互需要為基礎、以“平等”的身份展開的各種形式的合作，其治理主體為政府及其部門等 。強調競爭與顧客導向的市場模式，國家或政府部門在治理過程中其關鍵作用但不是支配性作用。府際合作可以是縱向的，即參與合作的各政府（包括中央和地方）暫時摒棄官僚制下各自的等級進行“平等”合作，也可以是橫向合作，同級政府間及其部門間合作、各級政府及其部門間縱橫交錯合作 。本文所指的公共危機府際合作治理，就是在中央政府與地方政府合作、地方政府與地方政府合作對公共危機進行治理。

二、公共危機的府際合作治理模式

（一）國外的公共危機府際合作治理模式。

在歐美的大都市地區，中心城市周邊的市、鎮行使獨立的自治權。由于一些公共物品供給及公共危機治理需要跨越自治市、鎮的管轄區合作進行。出于對跨轄區治理和大都市區范圍內的橫向合作需求，組建統一的大都市區政府提上議程。大都市區政府在整個都市區范圍內行使類似地方政府的整個職能；而自治的地方政府的主要職能包括規劃、消防、治安等。在公共危機治理中，通過危機管理行政區對區域內的公共危機進行管理。如1889至1895年間，馬薩諸塞州議會創設了大都市區污水處理行政區，以服務于波士頓市及其周邊地區 。

但隨著中心城區周邊地區公共服務及危機管理能力的提升以及民眾崇尚地方自治，選民普遍不支持。即使是新區域主義者也意識到大都市區政府，在很大程度上只是一種期望和夢想 。為了協調區域一體化的發展和民眾的自主訴求，政府間合作實施跨區域治理。主要有以下兩類：

一種是政府聯合協會模式。通過設置各城市政府間協調機構，重點對具有明顯跨界需求的公共事務進行協調，以解決城市之間較為突出的矛盾與問題。這是一種城市聯合管理與協調體系，而非城市政府結構的聯合體。政府聯合協會模式對減少城市分治有良好作用，但由于缺乏威信和權力，難以解決區域出現的比較尖銳的矛盾。

另一種是特別管理區政府。國外各地方政府之間為了某種共同的行政上的目的， 將各自的全部或局部區域合并成履行某一特別職能的管理區。這種模式是多中心體制下的都市區組織管理模式，如美國加利福尼亞的“大氣質量特別管理區”。 特別管理區政府模式的組織結構較為簡單、反應快、民眾參與積極性高，但由于職能單一無法協調各地方政府合作時產生的利益沖突。

（二）國內的公共危機府際合作治理模式。

當前國內公共危機府際合作主要有“府際契約”、“對口支援”等，以“府際契約”形式為主。在政府主導的區域合作模式下，地方政府是區域合作的主要參與方，通過簽訂各種形式的政府間契約如“規劃綱要”、“合作框架協議”等來推動政府間合作的一種區域行政方式 。通常區域內各地方政府通過簽訂“府際契約”以加強經貿聯系，在建立合作關系后再根據實際情況簽訂公共危機的合作協議對區域內公共危機進行管理。如長三角三省市簽署《江、浙、滬傳染病聯防聯控工作協議》，泛珠三角地區簽訂《泛珠三角區域安全生產合作協議》等。但近年來隨著我過環境保護、應急管理等問題越來越受重視，各地方政府開始為公共危機專門簽訂合作協議。“對口支援”則是在中央政府的支持領導下，未受危機影響的地方對受危機影響的地方進行無償援助。在汶川地震后的災后重建中，這種模式被廣泛應用。黨中央、國務院提出提出“一省幫一重災縣”的對口支援機制，并出臺《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》。

三、公共危機府際合作治理的困境

國內外政府雖然對公共危機的府際合作治理做了許多嘗試，也取得了一些成就，但合作中的各種困境一直是困擾運用府際合作對公共危機進行有效治理的難題。

一是缺乏相關的法律法規和完善的合作規則。從法律層面來看，我國法律中鮮有規定公共危機管理中的地方政府間合作問題。法律只規范了各級政府管理其轄區范圍內的事務，對于上級機關或中央政府在跨域公共危機中的責任、地方政府合作機制的建立、權利與責任分擔等問題沒有談及。在合作規則方面，由于我國政府間的共識達成大多是靠地方領導人的承諾來保障而導致這種共識缺乏法律效力和穩定性，一旦地方領導職務變動容易使合作機制喪失效力 。在地方政府合作問題上，由于我國缺乏相應的法律和合作規則，這將阻礙其合作的進程。

二是體制不健全，條塊分割嚴重，尚未建立制度化的府際合作治理機制。由于中央政府集中了太多權力，形成了‘條條’專政，使得中央政府在與地方政府難以進行“平等”的府際合作。同時這些條條又軟弱無力，中央的管理權威嚴重流失，從而形成‘塊塊各自為政’的現象，在公共危機的管理中難以形成合力，條塊分割的行政區行政與公共危機的跨界性存在邏輯錯配。在公共危機的府際合作中沒有有效的政策或制度保障，也沒有建立專門的組織機構，其決策、執行機制也未形成，使得府際合作治理行為難以達成。

三是公共危機府際合作中利益博弈的困境。利益是推動各級政府走向合作的根本原因，但在實踐中如何整合不同政府的利益訴求以現實彼此之間的合作進而滿足彼此之間需要的目的是府際合作中的關鍵問題。地方政府具有理性“經紀人”屬性，在利益博弈中有嚴重的短期性、局部性，影響區域內資源的整合以及整體利益的實現，進而無法達到帕累托最優，都想“搭便車”，追求利益最大化。各地方政府間的利益博弈導致合作陷入困境 。

四是公共危機的府際合作治理研究范圍較窄。府際合作治理是公共危機應對機制中的重要內容，但目前的研究主要集中在諸如水污染等的公共危機中對府際合作進行研究，公共危機的府際合作治理研究的范圍較窄，還未引起學術界的足夠重視。

四、創新公共危機的府際合作治理模式

由于當前的公共危機府際合作治理模式無法破解合作中的法律法規、體制、利益博弈等問題，因此需要通過解放思想、組織形式創新、體制創新等方式對合作模式進行新的探索。

解放思想方面：個體的理性選擇往往使得集體的非理性。府際合作治理意味著治理思維的變革，代表著以合作為基礎“實現多贏府際關系模型” ，減少在公共危機的治理中地方政府的“自私自利”行為，在區域內進行府際合作協調。最終目的就是實現區域內各地方政府的共贏，實現整體利益和效用的最大化。要讓地方政府自主進行府際合作就需要他們主觀上接受和重視公共危機的府際合作治理，通過培養“區域共贏”意識、樹立“整體性”治理理念。建立開放和合作的新地方主義。

組織形式創新方面：一是中央層面設立指導協調機構。在我國單一制的體制下，中央政府掌有巨大的權力、財力，使得中央政府與地方政府的“平等”合作難以進行。同時，由于我國現在危機管理實行地方首長負責制，地方政府在公共危機的府際合作中熱情不高。在中央層面設立公共危機的府際合作指導協調機構，負責制訂全區域的公共危機應急管理機制、利益補償機制等，通過中央機構的參與與財政轉移支付有助于構建中央與地方合作治理公共危機新途徑，同時由于地方政府為得到中央政府“褒獎”、不敢違背中央政府命令等因素也促使了府際合作的進行。二是加強橫向間政府合作。通過健全地方政府公共危機的府際治理有關機構設置、完善法律法規和加強地方政府應急管理財政資源體系建設的方式，明確公共危機的治理中參與合作的地方政府職責，規范權力、財力的使用。通過建立日常的信息流通、溝通機制和公共危機應急管理基金的建立，危機中的合作應急控制機制，善后階段的互助機制，確保公共危機治理中聯合應對管理、利益補償協調和物資的保障。三是新型組織形式的培養。通過非政府組織在區域內的發展，加強地區間的合作；地方媒體的廣泛合作，加強培養民眾的危機處理能力，培育府際間協調治理的社會資本。

體制創新方面：一是通過推動相關法律法規的出臺，完善 “府際合作”的法律制度和權責體系.奠定公共危機狀態下的法律制度基礎；制定符合地方實際情況的區域性的應急管理法來詳細規范在危機中區域內各地方政府間的關系，以保障政府合作在危機狀態下充分、有效地進行。二是強化日常溝通機制。通過定期的、常態化的協調議事機制，打破區域內各個城市政府彼此間的“信息隔離”，實現“信息共享”，通過“府際磋商”機制協調不同城市主體間在利益結構上的差異，使得地方政府的合作形式從誘導性合作轉向自發性合作。

基金項目：湖南省研究生科研創新課題《重大突發性動物疫情流行區域分布特征及其影響因素研究》CX2013B315

（作者：歐陽一帆，湖南農業大學公共管理與法學學院，碩士研究生，研究方向：危機管理；王薇，湖南農業大學公共管理與法學學院，博士在讀，公共事業管理系主任，講師，研究方向：公共危機管理）

注釋：

Rosenthal Uriel Charles Michael.Coping with Crises：The Management of Disasters，Riots and Terrorism [M].Springfield：Charles C.Thomas，1989.

張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇[J].中國行政管理，2003（7）.

鐘健夫.企業在公共危機中如何做品牌營銷[N].中國企業報，2003年7月14日.

王曉成.論公共危機中的政府公共關系[J].上海師范大學學報（哲學社會科學版，2003， （6）：23-27.

李燕凌，陳冬林，周長青.農村公共危機的經濟研究及管理機制建設[J].江西農業大學（社會科學版），2004，（l）： 31-33.

楊安華，童星，王冠群.跨邊界傳播：現代危機的本質特征[J].浙江大學學報，2012，11，42（6）： 5-15.

薛立強，楊書文，張蕾.府際合作：濱海新區管理體制改革的重要方面[J]天津商業大學學報，2010，30（2）：54-58.

葉托，李金珊.公共危機管理中的府際協作研究[J].領導科學，2010，3（中）：19-22.

夏支平.農村公共危機治理研究[M].西北農林科技大學博士生論文.

楊宏山.美國城市治理結構及府際關系發展[J].中國行政管理，2010（5）：102-105.

David K. Hamilton. Governing Metropolitan Areas： Response to Growth and Change. New York： Garland，1999.

楊愛平.區域合作中的府際契約：概念與分類[J].中國行政管理，2011，6：100-104.

蔡嵐.府際合作中的困境及對策研究[J]. 行政論壇，2007，5：91-93.

曹海明.論中國地方政府橫向間府際合作“囚徒困境”及其消解[J].長春工程學院學報（社會科學版），2011，12 （2）：69-71.

傅永超，徐曉林.府際管理理論與長株潭城市群政府合作機制[J].公共管理學報，2007（2）：24-28.