從“問責官員”屢屢復出現象淺析目前問責制度的不足之處

摘 要 近年來，隨著一些突發事件的屢屢出現，突發公共事件的處理和解決，與政府公眾形象之間存在著密不可分的聯系，事件處理中政府官員問責問題引起了極大的關注。本文針對“問責官員”屢屢復出現象，闡述官員問責走過場的危害，并在此基礎上對官員問責制度的不足進行分析，提出完善問責制的對策建議，對提升政府公信形象具有重要意義。

關鍵詞 問責制 問責官員 復出

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A

一、前言

2003年非典時期，在這一突發災害事件中，短時間內就同一問題連續地大范圍地追究官員責任，問責制的啟動被認為是中國戰勝非典危機的轉折點。2008年9月14-22日，短短9天，因為襄汾潰壩事故、三鹿奶粉事件、深圳特大火災等一些重大責任事故的出現，全國各地20余名官員失去原有職務，等等。從近年來實施情況看，問責制確實達到了推進責任政府建設、促使掌握公共權力的官員忠實履行職責的目的。一段時期以來，各地“問責官員”頻頻復出，而復出的程序又不公開透明，使人們對問責制的公正性、合理性及合法性產生懷疑。盡快建立健全科學合理的問責制特別是“問責官員”復出機制，已成為擺在各級黨委面前一個亟待解決的問題。

二、“問責官員”屢屢復出現象

近年來，在公眾的助推下，“問責風暴”一再掀起，由一些重大突發性事件所引發的官員引咎辭職、免職的現象也日漸增多。然而，就在廣大群眾為之叫好、拍手稱快的“火線問責”過后，一些“問責官員”卻悄然復出、重新上崗，有的換崗為官，有的異地履新，轉瞬間就“東山再起”。在一些地方，“問責”在某種意義上已成為“問責官員”們躲避風頭的“港口”，一旦“問責風暴”吹過，他們便再次走馬上任。

應該看到，一些官員被問責丟官的原因是多方面的，有的剛剛調任某個地方，工作情況還不熟悉，就因為發生特大安全生產事故而引咎辭職；有的沒有履行安全監管義務，由于事故重大，不得不辭去現任職務；有的確因失職、瀆職導致發生重大責任事故被撤職。他們在事故中有的負政治責任，有的負道義責任，有的負法律責任，盡管應負責任程度不同，但這些“問責官員”復出的理由、過程、條件等關鍵性的問題，都無一例外地不透明，民眾不知情。這不能不令公眾困惑不已，許多人質疑：為什么那些被問責的官員會在被問責后短時間內紛紛復出，行政問責制到底有沒有漏洞？

三、對官員問責走過場危害

當前，問題官員悄然復出的現象不斷，廣大民眾和輿論對這種“今天免職、明天復出”的輪回游戲早已厭煩。原本試圖通過建構完善的行政問責制，體現出一個責任政府、服務政府、法治政府應有的責任和擔當，相反，隨著問題官員頻繁復出的數量日漸增多，其凸顯的弊端卻日漸突出。

“問責官員”頻繁復出有損政府公信力。“人非圣賢，孰能無過”，官員也是人，也會犯錯誤?！皢栘煿賳T”并沒有原罪，但被重新任用必須符合程序，尊重現有制度。如果復出無理、無據、無程序，那官員的復出就很難讓人心服口服，這種“躲貓貓”似的問責制度本身可能就需要被問責?，F在大多數地方復出的“問責官員”，都是在一種非常態、不公開、不透明的情況下被起用的，群眾對其復出的過程不知情，從而認為政府有暗箱操作之嫌。這種人事任免公平公正的法定程序的缺失，破壞了公眾對政策的信任感，自然會影響和破壞黨委、政府在老百姓心中的公信力和形象。

“問責官員”頻繁復出有?，F行法治精神。對官員問罪與定罰應該循法，量才與起用更應當循法。如果“問責官員”復出沒有制度的規范和約束，僅憑領導者的個人意志，那么“法治政府”在民眾心目中就成了口號。從目前看來，尚未形成一套制度化、規范化、法治化的“問責官員”復出機制，犯過錯誤或違過規的“問責官員”在很短的時間內就能“曲線做官”、“異地做官”，甚至重回重要領導崗位，并掌握各種實權。很顯然，在沒有保證程序透明和公正的前提下就再次安排“問責官員”上崗，某種意義上，其必然呈現出“人治”特征，這是有悖于現行民主法治精神的。

“問責官員”頻繁復出損害了人民群眾的參與熱情。對官員問責從某種意義上說是民意的一種表達方式。實踐證明，官員問責制的建立、完善和發展有賴于廣大群眾的積極參與，也只有在群眾積極參與下，才能對政府行為提出質疑并實施責任追究，才能增強政府對群眾需求的回應性和調適性。“問責官員”接二連三“東山再起”，就是對民意的嘲弄。被戲弄的廣大民眾必然產生對政治的厭惡之情，隨之生成的政治逆反心理也必然會使得其政治參與、政治監督的熱情逐漸減弱，甚至會呈現出一種政治冷漠的心理表征。

“問責官員”頻繁復出消解制度警示作用。問責不是一種政治表演，不是為了做給輿論看和討好公眾，不是為了安撫死難者家屬和平息公眾憤怒，而是讓官員為自己的失職付出代價，在問責中震懾官員，從而避免悲劇的重復發生。殺雞駭猴、以儆效尤，問責的目的是強化官員的責任意識。“問責官員”輕易復出，不僅沒有達到問責的效果和實現懲罰的初衷，反而給其他官員造成一種暗示，即“問責風暴”就像一陣風，只要躲過風頭，過后一切安全，照樣當官。這不僅使得問責制流于形式，更重要的是對其他官員也沒有任何警示和教育意義。

四、官員問責制度不足分析

問責制在我國發展歷史不長，總的來看，這一制度設計有利于整肅吏治，優化干部隊伍，增強干部的責任心，也有利于疏通干部能下的渠道。讓那些無所作為者下臺，才能使那些有所作為、大有作為者上臺，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機制。但在實施過程中，問責制還有一些不完善的地方?！皢栘煿賳T”復出容易引起人們的爭議，也主要是人們對官員復出的原因、條件和程序不清楚。

問責制缺乏專門成文法。目前，我國尚沒有一部全國性的專門的行政問責法律，只有一些行政制度和散見于相關法律中的規定碎片，問責的法理依據主要是《公務員法》、《黨內監督條例（試行）》以及《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》。在這三種規范性文件中，只有《公務員法》屬于真正意義上的法律，其他兩種規范文件雖有一定約束力，但只能算是執政黨內部紀律規范，行政問責還沒有專門的、完善的成文法。正因為問責制法理依據不完善，問責處理在法律上缺乏可操作的程序。

問責制缺乏內在驅動力。在問責制成熟的國家，問責與事件影響大小和民憤沒有多大關系，問責制的運轉依賴的是“失職就必須擔責”這種責任倫理的驅動。 但在我國，目前問責制的運轉主要依賴于媒體和輿論的外在驅動。很多事故發生后追究相關官員的責任，多數并非制度自動驅動的，而是輿論關注的壓力迫使問責制度運轉起來。只有某個事件引起強烈的輿論關注和激起很大的民憤時，在強大輿論壓力下，相關部門才啟動問責制，處理幾個官員給輿論一個交代。如果缺乏輿論關注或壓力很小，問責程序很難正常運轉起來。缺乏一種“違規即追究”、“失職即問責”的內在驅動機制的問責，讓官員對躲避問責心存僥幸。如果某種失職能夠瞞過媒體，也就能躲過問責。即使“不幸”成為輿論焦點而被問責了，當某一天淡出輿論視野的時候，也一樣可以瞞著媒體悄悄復出。

問責制主體和范圍過于狹窄。政府官員經過授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民群眾，官員問責的主體也應是人民群眾。各級人民代表大會常務委員會是同級最高權力機關，行政機關要對人大負責，人大代表有憲政權威上的質詢權。但現在的問責還僅局限于行政機關內部的上級對下級同體問責，缺乏人大、群眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。僅僅是同體，而且是上級對下級，這樣的問責制度顯然難以實現責任政府的目的。在問責的范圍上，行政問責一般僅停留在人命關天的大事上，且一般僅限于安全事故領域。這樣就會出現官員只會對同僚被問責充滿“碰上了就自認倒霉”的同情，而不會反思自身的職責的現象。

問責制監督環節不完善。它是封閉的，在行政系統和黨政系統內部的這種封閉性，導致外在很難監督，這就使原來本來就比較寬泛的標準，在執行的過程中，更可能由于關于內部的操作，而導致走樣的風險。完整的制度體系，一般都要包括制度的設定、操作和監督、反饋等環節，形成自足的閉合系統。 目前，大多數地方的問責制體系缺乏監督、反饋環節，使制度執行的效果大打折扣。問責的效果如何、公眾有何反應怎樣沒有明確的一套機制。

官員復出規定沒有明確的參照標準，人為操作空間大，沒有向公眾公開。對如何復出問題做出制度安排的主要體現于兩個規范性文件：《黨政領導干部辭職暫行規定》第二十九條：“對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排?！薄饵h政領導干部選拔任用工作暫行條例》規定：“對被責令辭職的干部，可以分配適當工作?！薄氨回熈钷o職、降職的黨政領導干部，在新的崗位上工作，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任適合的領導職務。”但是對于什么是“適當安排”、“適當工作”、“適合的領導職務”，規定語焉不詳，沒有做出具體解釋，于是給官員復出的不規范程序留下了模糊空間。

五、對策與建議

問責對于“問題官員”并非“一票否決”。對于有能力的官員，可以提供平臺使其繼續發揮所長。但是，我國官員問責制不斷規范和完善，與之相對應的官員復出機制卻并不健全，相關規定十分模糊、籠統，缺乏操作性和程序性，彈性和隨意性很大，成為實施問責制的瓶頸，所以當務之急是對于被問責官員能否復出，如何復出的問題則需要有一個更為透明、完善、細致的制度安排。筆者提出以下幾點建議。

第一，要明確問責的責任主體，解決由誰來啟動和實施官員責任追究的問題。完備的問責制必須具備完善的問責責任主體制度。在行政問責制下，須強化上級監督下級的責任，但根本上是為實現向人民負責的目的，不能將問責制簡單地等同于上級懲罰下級。要建立問責的長效機制，在強化上級黨委和政府的問責責任的同時，必須運用已有的其他制度資源來健全行政問責制。按照國家制度的設計，人民代表大會有依照憲法和法律對各級政府監督的職權，人民政協可以通過政治協商對各級公權機構進行監督，人民團體因可以依法進行政治參與而有權問責，這都需要進一步加強。

第二，要明確問責的對象范圍，解決向誰追究責任的問題。問責就需要嚴格劃定責任對象范圍，明確哪些人需要承擔公共權力不當使用或者未盡職責的責任。問責對象的劃定，要按照權責相一致的原則來進行。授權的范圍有多大，就應當在多大的范圍內問責。近年來的問責對象主要是針對行政官員，但考慮到現實的公共權力格局情況，問責對象的范圍并不能限于此。而且，問責的介入時間也不應局限在事件發生之后，可以拓展到決策和監督環節，比如對一些重大事項進行質詢、聽證等。如果問責與現實的職責格局不符合，則難以起到問責的真正作用。

第三，要明確問責的事項事由，解決如何確定追究責任事由范圍的問題?，F實中問責的大多數是對社會生活造成直接損害的公共事件。對造成社會普遍不滿和震動的事件必須問責，但其范圍也應科學界定。從制度化、規范化角度，可進一步確定根據事件的嚴重程度而采取不同的問責措施，以提高問責的規范性和制度化的程度。在這一情境下，明確規定“問責官員”應負什么責任，怎樣才能復出，什么條件才能升遷，問責制才有可操作性。解決這一問題要注意兩個方面：一方面，要進一步明確規定公務人員的各自職責，明確黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任劃分，使一個公務人員對履行什么職責、承擔什么責任一目了然；另一方面，科學規范對官員問責的事項、程度，使黨政干部對應承擔政治責任、道義責任還是法律責任一清二楚。總之，事故發生了，什么樣的結果會導致官員下臺，官員心里要有數，老百姓心里也要有數。

第四，要明確問責的方式手段，解決如何追究責任的問題。問責的方式手段，是問責制的重要內容。方式手段真正落實了，問責制的意義才能真正體現出來。強化問責手段措施的落實，仍然是當前完善問責制過程中的重要任務。要完善問責的相關實體和程序法律規定，解決問責的方式、步驟和證據規則不清等問題，實現問責的制度化。官員問責的一般程序主要包括立案、調查、申辯、公布調查結果、提出處分意見和做出處分決定。官員問責程序的主要制度具體包括回避制度、聽證制度、申辯制度、救濟制度、公開制度、說明理由制度等。

第五，要明確問責的責任期限，解決追究責任時限的問題。現代行政倫理表明，對行政人員責任追究是有時效的。對于曾經負有責任而降職、免職、引咎辭職的官員，并非一概不能起用。如果因為一次失誤，就否定一個人的全部，這樣的問責過于偏執。相反，給“問責官員”一個復出的機會，給那些改正錯誤并在實際工作中取得成績的“問責官員”一個升遷機會，更能體現出制度的善意與理性。既要防止把那些被問責的官員一棍子打死，使其永世不得翻身，也要防止過快地讓其復出，甚至讓其憑不正之風將問責的效果虛化。對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應當通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新參政。對于主動引咎辭職的領導干部，可以予以適當安排，并建立健全跟蹤、考核、評價機制。對進步較快、在新的崗位上取得成績的，可根據工作需要予以提拔使用，努力形成領導干部既能上能下又能下能上的良好局面。

第六，要規范官員復出制度，首先需要向公眾正面交代：為什么讓“問題官員”復出？復出后擔任何職？該職為什么適合此官員？官員能否復出取決于承擔責任的大小。問責制度具有一定的懲戒作用，對于問題嚴重、責任重大的官員不僅要免去職務，還要對重新任職、提拔做出限制。廣州市近日出臺的《黨政領導干部問責暫行辦法》做出規定：受到問責的黨政領導干部一年內不得提拔?？傊?，要使官員復出有一套規范的程序可循，并且將這套程序向社會公眾公開，傾聽輿論的批評和建議，接受各方監督。讓官員通過陽光透明的程序復出，讓權力的“貓膩”無處藏身，對公眾、政府和官員自身而言都是負責任的表現。

（作者：陸艷，廣西大學公共管理學院碩士研究生，主要從事公共組織與人力資源管理；呂剛，廣西大學公共管理學院碩士研究生，主要從事政府行為與公共政策分析）

注釋：

洪暉. 對官員問責制的若干思考. 文教資料[J]. 2007，（03）：25.

劉宗讓.關于完善官員問責制的幾點思路 . 理論探索[J]. 2009，（02）：32