蘇南農村環境治理困境及對策建議

摘 要 通過對蘇南農村環境治理有關政策、文件進行分析，發現蘇南農村環境治理在治理主體、治理手段、治理成本和治理效果上存在問題，從豐富治理主體、完善治理手段、降低治理成本和提高治理成效四個角度提出了對策建議。

關鍵詞 蘇南地區 農村 環境治理

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

蘇南地區作為經濟較發達地區，在創造鄉鎮企業發展神話的同時也使本地區農村環境遭受嚴重破壞。因此，從2006年開始，蘇南地區開始進行農村環境治理，相關治理工作在取得一定成效的同時也存在一些問題，需要給予重視。

一、蘇南農村環境治理現狀

蘇南農村環境治理得到了江蘇省、市各級政府的重視，出臺了一系列政策、文件對當地農村環境治理進行指導和規范。早在2006年5月，《江蘇省人民政府辦公廳關于印發農村新五件實事工程實施方案的通知》中便提出了農村環境整治工程實施的具體方案。2008年和2009年，江蘇省開展了農村環境綜合整治“以獎促治”項目，推動當地農村環境進一步改善。2010年又積極響應黨和國家關于農村環境連片整治的號召，開展了大規模農村環境連片整治工程，對農村環境進行區域治理。

為了使本地區農村環境治理取得切實成效，蘇南地區嚴格按照江蘇省農村環境治理的相關要求，制定了明確的目標，將農村環境綜合整治與縣（市）、鄉（鎮）領導干部的政績考核相掛鉤，作為干部提拔任用的重要依據，從而使各級領導干部充分發揮農村環境治理的自覺性。同時，省政府和蘇南各市不斷加大財政支持力度，撬動社會資金進行農村環境治理。以蘇州為例，根據《蘇州市審計局關于蘇州市2008年度農村環境整治工程專項資金設計結果的公布》，蘇州市2008年全年實際共籌措農村環境治理資金40693.89萬元，其中，省級以上補助1705.50萬元，蘇州市配套資金1523.10萬元，各市、區配套資金14708.53萬元，鄉鎮及其他自籌資金22756.76萬元。充足的資金來源保障了蘇南農村環境治理的順利進行。

經過一系列農村環境治理，蘇南部分農村道路硬化率顯著提高，生產、生活垃圾得到有效處理，阻塞的河道得到疏浚，公共服務設施逐漸完善，農村環境得到明顯改善，但在治理過程中也面臨一些問題，亟待解決。

二、蘇南農村環境治理困境

（一）治理主體單一。

蘇南農村環境治理主體單一性首先體現在決策方面，蘇南農村環境治理的決策主體為各級政府及其相關政府部門，當地企業、環保組織和村民并沒有被囊括在決策層之內。其次，在決策的實施、監督、協調以及評估環節，各級政府部門不僅是相關決策的實施主體，還是自身工作的監督主體和成效評估主體。如《江蘇省人民政府辦公廳關于下達2008年度全省農村環境綜合整治目標任務的通知》中規定省環保廳負責全省農村環境綜合整治工作的監督與考核，《江蘇省農村環境綜合整治“以獎促治”項目環境成效評估實施細則（試行）》中也規定縣級人民政府負責“以獎促治”項目的自評估。在蘇南農村環境治理的實施、監督、評估等環節，未充分發揮其他主體的作用，片面依靠政府部門。

治理主體單一一方面是由于缺乏對參與渠道的創新和有力保障，造成政府以外的治理主體參與渠道狹窄，無法主動、有效的參與到當地農村環境治理過程的各個環節中。另一方面，由于政府權力過于集中，被邊緣化的其他治理主體只能充當旁觀者的角色。

（二）治理手段有限。

農村環境治理必須借助一定的環境政策工具，所謂環境政策工具，是指“人們為了解決環境問題或達成一定的環境政策目標的手段”，環境政策工具的實體內容為具體的環境治理行動規則或環境政策安排。我國的環境政策工具主要有三類，分別是命令控制型工具、經濟激勵型工具及公眾參與型工具。命令控制型工具是“通過政府的行政命令以制定的法律、法規對當事人的環境行為施加影響的政策”，其動力來源于政府的權力，發揮作用的主體是政府。經濟激勵型工具是“通過市場力量以經濟刺激的方式來影響當事人環境行為的政策”，其動力來源于與當事人環境行為密切相關的經濟利益，發揮作用的主體是市場。公眾參與型工具則是個人、組織等公眾受到宣傳、公告的引導自覺參與到環境治理和環境保護中來，發揮作用的主體是公眾 。蘇南農村環境治理手段的局限性主要體現在重行政控制手段，輕經濟激勵手段和公眾參與手段。

蘇南農村環境治理出臺的各項規章、制度規定了治理的目標、任務、懲罰措施等內容，而關于如何激勵各級政府、企業及當地村民參與到環境治理中的規定則較少。目前蘇南農村環境治理中主要的激勵政策為“以獎促治”政策，但這項政策本身具有一定的局限性。“以獎促治”政策的資金不是根據實際解決問題的需要進行下達的，而是按照資金總額進行分配的，具有隨意性和不確定性。“以獎促治”是一種短期的被動行為，問題解決了，“以獎促治”的周期就結束，不能起到長期治理的作用 。此外，蘇南農村環境治理中很少利用市場的激勵作用和自發調節作用，這也是囿于我國農村環境治理的經濟手段匱乏。目前，我國農村環境治理中的市場激勵手段主要為排污收費制度。排污收費制度是“污染者付費”原則的體現，可以使污染防治責任與排污者的經濟利益直接掛鉤，促進經濟效益、社會效益和環境效益的統一 。但是，蘇南農村環境監管機構不健全，排污收費制度很難起到應有的市場激勵作用。此外，關于公眾參與型工具的使用，僅為部分政府文件中提到的鼓勵企業、村民投工投勞，將農村環境治理項目資金使用情況張榜公布，而對于普通村民與企業如何參與農村環境治理決策、監督與評估并未做出安排與說明。

（三）治理成本較高。

首先，農村環境問題具有分散性、不確定性，難以識別、難以量化的特點，環境問題源頭難以認定、環境損害難以量化，環境監測難度大 ，這勢必加大環境治理的成本。其次，蘇南農村環境治理內容全面，涉及農村水環境治理、生活垃圾治理、公共服務設施的興建等內容，工程難度大、頭緒多，資金監管難度大，從而提高了蘇南農村環境治理的成本。再次，蘇南農村環境治理過程中權力層級過多，造成信息流通不暢，雙向信息流通一定程度上失真。最后，在實踐中，蘇南農村環境治理往往采取多部門聯動的方式進行，治理目標被分配到政府不同職能部門。如《江蘇省人民政府辦公廳關于下達2008年度全省農村環境綜合整治目標任務的通知》將2008年度農村環境綜合整治的任務下發給財政廳、建設廳等九個政府部門，這樣便分散了治理力度，使資金使用無法形成合力，同時加大了協調的難度，無疑會提高農村環境治理的成本。

（四）治理效果不明。

蘇南農村環境治理效果不明主要體現在具體的實施過程中。如關于農村生活垃圾的處理，蘇南確立了“組保潔、村收集、鎮轉運、縣處理”的生活垃圾收運處置體系，但是部分村鎮并未完全按照要求進行處理，而是將收集的生活垃圾傾倒在村郊荒野，治理效果大打折扣。再如，街道兩側雖然配備了垃圾箱，但仍有部分村民隨手亂扔垃圾，影響了治理效果的長期保持。這一方面是由于部分領導干部對蘇南農村環境治理重視程度不夠，在具體的實施過程中避重就輕。另一方面，監管不力、村民環保意識差也是造成蘇南農村環境治理效果不佳的原因。

三、蘇南農村環境治理的對策建議

（一）豐富治理主體。

參與式治理強調參與主體的多元性，強調凡是受到某項決策影響的團體和個人都應該參與到決策的制定中來，強調這種參與不僅停留在決策制定的層面，還包括決策的實施、監督和評估，是一種全過程參與 。多元主體在平等協商的基礎上相互交換意見，改變政府自行決策的方式，從而使決策更加科學、全面。此外，人們普遍認為，按照制度、規則，通過合法渠道的多元主體的參與就是合法的參與，通過合法參與而達成的決策自然具有合法性。這樣的決策在后續的實施過程中便具有較強的法律約束力，能夠得到公眾較好的配合，從而減小實施的阻力。

蘇南農村環境治理是一項復雜而艱巨的工作，不僅包括農村基礎設施的改善，還包括鄉鎮企業的治理、農民環保意識的提高等方面；不僅要解決現有的農村環境問題，還要完善農村環境的監測和治理成效的評估等環節；既要做好農村環境問題的預防工作，又要做好治理效果的長期保持。因此，僅依靠政府自身的力量是不夠的，要鼓勵環保組織、企業、村民和相關科研團隊參與到蘇南農村環境治理的過程中來，群策群力，共同推動蘇南農村環境治理朝著既定的目標推進。

（二）完善治理手段。

完善市場激勵手段最根本的就是要向市場放權，把錯裝在政府身上的手歸還給市場。

在蘇南農村環境治理過程中，要擴大政府購買服務范圍，鼓勵市場力量進入到道路硬化、垃圾處理等具體的項目中來。例如在生活垃圾處理方面，可以授權給私人企業，政府向私人公司支付報酬。通過利用市場的競爭機制，從而降低政府治理成本，提高治理效率。再如，對于主動參與蘇南農村環境治理的企業，要在稅收、水電費價格、擴建項目審批等方面提供優惠與便利，進一步完善市場激勵機制與手段，引導企業自覺參與蘇南農村環境治理。

（三）降低治理成本。

首先，省政府應該從蘇南農村環境治理的具體實施中退出來，主要負責本地區農村環境治理的總體部署，制定清晰、長遠、可持續的治理規劃，明確責任主體、獎懲機制和考核目標，而將治理的具體實施下放給各市政府，允許蘇南各級政府結合本地區實際開展多種形式的農村環境治理，從而降低治理成本。

其次，鑒于蘇南農村環境治理過程中權力層級過多、治理力量分散的現實困境，可以仿效中央進行“大部制”改革，由環保部門對蘇南農村環境治理實施統一調度，部門領導為主要責任人。這就需要對現行環保部門進行廣泛授權，調整其相關責任與職權，整合治理力量，簡化治理層級，從而減少不必要的協調成本和信息流通成本。

（四）提高治理成效。

治理本身并不是目的，改善農民生產、生活條件才是根本目的，治理效果的好壞則是衡量治理優劣的標尺。針對蘇南農村環境治理不徹底、長期效果不明顯的困境，應該從以下幾方面進行優化。首先，要提高各級政府部門和領導干部對蘇南農村環境治理的重視，使他們真正認識到這項工作的重要性和緊迫性，提高農村環境治理的自覺性。其次，要嚴格考核與檢查力度，對農村環境治理的各個環節進行監督，同時要保障并創新公眾參與渠道，從而使蘇南農村環境治理取得預期的效果。再次，要完善農村環保機構設置、人員配置和資金供應，落實長效機制。最后，要鼓勵村民參與到農村環境治理中來。一方面要通過村民喜聞樂見的方式進行環保宣傳，提高村民環保意識，如張貼環保漫畫、環保圖片等；另一方面要將農村環境治理與村民切身利益相掛鉤，如開展村民環境治理評優活動，對達到治理要求的村民進行物質獎勵、精神獎勵，形成示范效應，從而帶動其他村民自覺參與當地環境治理，維護治理成效。

（作者：韓倩倩，南京農業大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：蘇南農村環境治理；張艾榮，南京農業大學公共管理學院副教授，研究方向：農村環境治理）

注釋：

楊洪剛. 中國環境政策工具的實施效果與優化選擇[M].上海：復旦大學出版社，2011：83-90.

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