地方政務(wù)服務(wù)中心改革創(chuàng)新的對(duì)策研究

摘 要 政務(wù)服務(wù)中心作為政府管理和服務(wù)方式創(chuàng)新實(shí)踐的排頭兵、服務(wù)型政府建設(shè)的橋頭堡和突破口，在推進(jìn)行政審批制度改革、推動(dòng)政務(wù)公開、提高政府工作效率方面取得了初步成效。但政務(wù)服務(wù)中心是地方政府公共服務(wù)的一種新形式、新手段，在其發(fā)展過(guò)程中面臨許多共性的問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在導(dǎo)致中心的存在意義受到質(zhì)疑。本文以第六屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的獲獎(jiǎng)單位之一——海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)與運(yùn)行情況為典型個(gè)案，通過(guò)對(duì)該中心的運(yùn)行情況及創(chuàng)新實(shí)踐的實(shí)證分析，探索目前地方政務(wù)服務(wù)中心改革發(fā)展的新途徑。

關(guān)鍵詞 政務(wù)服務(wù)中心 政府創(chuàng)新 審批制度改革 服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)立背景。

隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)和行政審批制度改革的深化，政務(wù)服務(wù)中心在全國(guó)范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心于2008年7月1日正式成立并投入運(yùn)行。海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)立有其特殊背景。

近年來(lái)，海南省在正確把握省情的基礎(chǔ)上，努力尋求海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新突破。通過(guò)建設(shè)國(guó)際旅游島，支持海口、洋浦、澄邁、東方等四個(gè)省級(jí)出口基地建設(shè)，加快東方邊貿(mào)城建設(shè)，以洋浦開發(fā)區(qū)、東方工業(yè)園為重點(diǎn)大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展大企業(yè)集團(tuán)等發(fā)展戰(zhàn)略使海南實(shí)現(xiàn)了整體跨越式發(fā)展。同時(shí)也拓展了海南對(duì)外開放的廣度，使海南的國(guó)際化形象和特征更加清晰。海南特色經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建對(duì)政府管理方式也是一次革命，它必然要求對(duì)現(xiàn)行管理理念、管理體制按照國(guó)際化要求進(jìn)行改革，以實(shí)現(xiàn)與國(guó)際對(duì)接。改革行政審批制度，簡(jiǎn)化審批程序，規(guī)范審批行為，提高政府效率勢(shì)在必行。

（二）海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展現(xiàn)狀。

海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心是海南省省級(jí)綜合政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，目前共有34個(gè)省直和中央駐瓊部門進(jìn)駐中心，進(jìn)中心公開統(tǒng)一辦理的行政許可及非行政許可審批事項(xiàng)達(dá)1240項(xiàng)。中心設(shè)置窗口107個(gè)，工作人員200余名。截止至2012年6月13日，中心累計(jì)辦件量420703件 。中心以“為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督，讓人民滿意”為宗旨，把“公開、便民、高效、規(guī)范、廉潔”作為工作方向，努力為人民群眾提供“優(yōu)質(zhì)高效快捷”的“一站式”服務(wù)。

目前中心在功能設(shè)置上主要由進(jìn)駐的34個(gè)省直和中央垂直管理部門承辦行政審批事項(xiàng)和社會(huì)公共服務(wù)事項(xiàng)，并按照省政府的相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目和政府采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督并提供服務(wù)。通過(guò)在進(jìn)駐部門中推行行政審批權(quán)相對(duì)集中改革，進(jìn)一步強(qiáng)化大廳各部門窗口的辦事職能，再造審批流程，壓縮辦事時(shí)限，積極推進(jìn)行政效能、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平全面提升 。

二、海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心的創(chuàng)新實(shí)踐

2008年以來(lái)，海南省人民政府服務(wù)中心積極探索為人民群眾提供“優(yōu)質(zhì)高效快捷”的“一站式”服務(wù)的新路子，具體在以下幾個(gè)方面進(jìn)行了有益的創(chuàng)新實(shí)踐。

（一）創(chuàng)新體制——行政審批“三集中”。

中心成立以來(lái)，全面推進(jìn)行政審批“三集中”，科學(xué)配置審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)了由各部門分散、封閉辦理向集中公開辦理的轉(zhuǎn)變。行政審批“三集中”是指審批事項(xiàng)集中、審批權(quán)力集中、審批人員集中。

審批事項(xiàng)集中是指審批事項(xiàng)向行政審批辦公室集中。在不改變省直部門對(duì)政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目的法定許可審批、許可審批主體資格和不增加編制的情況下，各廳局設(shè)立專門的行政審批辦公室，將原來(lái)分散在各處室辦理的審批事項(xiàng)向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能。

審批權(quán)力集中是指審批權(quán)力向“首席代表”相對(duì)集中。按照“集中受理、授權(quán)充分”的原則，由政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)（即行政首長(zhǎng)）授權(quán)，將分散在各分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室的審批權(quán)力向行政審批辦公室主任（即首席代表）相對(duì)集中，使其能夠即審即辦。

審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心大廳集中。將原先分屬于34個(gè)省直和中央駐瓊部門的行政審批辦公室及首席代表集中進(jìn)駐中心大廳辦公，做到審批人員不變地點(diǎn)變，審批事項(xiàng)不變機(jī)制變，審批職能不變方式變，實(shí)現(xiàn)大廳以外無(wú)審批。

（二）創(chuàng)新模式——“一站式”運(yùn)行模式。

中心堅(jiān)持“一站式”運(yùn)行模式，積極創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式。中心審批實(shí)行“一個(gè)中心對(duì)外、一個(gè)窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、一次性收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”的“一站式”運(yùn)行模式。

推行及時(shí)辦理制，實(shí)現(xiàn)一次性辦結(jié)。對(duì)于程序簡(jiǎn)便，審批材料齊全的事項(xiàng)，實(shí)行“窗口人員受理審查，首席代表核準(zhǔn)”的一審一核制，即收即辦。

推行首問(wèn)負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口受理。對(duì)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上部門辦理的事項(xiàng)，第一個(gè)受理窗口為“首辦窗口”，由其聯(lián)合、協(xié)調(diào)相關(guān)部門辦理，并負(fù)責(zé)最后送達(dá)辦結(jié)件。

推行服務(wù)承諾制，實(shí)現(xiàn)一次性告知。對(duì)依照相關(guān)法律法規(guī)不能辦理的或材料不齊全的事項(xiàng)，當(dāng)場(chǎng)一次性告知不能辦理的理由或需要補(bǔ)齊的材料。對(duì)程序復(fù)雜的特殊事項(xiàng)需按《行政許可法》規(guī)定的審批時(shí)間承諾辦結(jié)。

推行并聯(lián)審批制，實(shí)現(xiàn)一條龍服務(wù)。對(duì)于重大審批項(xiàng)目，由中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)行“一次受理，一表式辦理”的并聯(lián)審批制。同時(shí)，按照“窗口開票、銀行收款、財(cái)政統(tǒng)管”的模式，審批項(xiàng)目的相關(guān)收費(fèi)一律集中在中心的銀行窗口進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)一次性收費(fèi)。

（三）創(chuàng)新管理——抓黨務(wù)促政務(wù)。

中心堅(jiān)持著力抓好黨建工作，抓黨務(wù)促政務(wù)，突破行政管理瓶頸，激發(fā)中心工作人員的內(nèi)在動(dòng)力。

首先，明確了中心的特殊管理體制，健全黨的組織，統(tǒng)一管理。中心工作人員的行政隸屬關(guān)系在原單位不變，其黨團(tuán)組織關(guān)系臨時(shí)遷入省政務(wù)中心，對(duì)能力強(qiáng)、工作突出的干部，中心黨組積極向其各單位黨組及省委組織、人事部門推薦。成立基層黨支部，完善黨建工作制度，建立中心黨員長(zhǎng)效學(xué)習(xí)機(jī)制，建設(shè)“學(xué)習(xí)型政務(wù)中心”。

其次，深化創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)。積極開展為民服務(wù)創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)，堅(jiān)持按照“亮、創(chuàng)、比、評(píng)、改”活動(dòng)要求，評(píng)選為民服務(wù)品牌，做好群眾評(píng)議工作，切實(shí)使創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)成為群眾滿意工程。抓好典型培樹，加大宣傳力度，發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用。

（四）創(chuàng)新技術(shù)——信息技術(shù)平臺(tái)建設(shè)

中心充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，著力打造公開透明的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。首先，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上行政許可審批。省、市（縣）兩級(jí)政務(wù)服務(wù)中心行政審批聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)、辦結(jié)、查詢等在線政務(wù)服務(wù)，形成窗口受理辦理、省政務(wù)服務(wù)中心協(xié)調(diào)督辦、網(wǎng)上運(yùn)行反饋、信息平臺(tái)轉(zhuǎn)換的機(jī)制。其次，實(shí)行全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)控電子監(jiān)察。電子監(jiān)察信息平臺(tái)由視頻監(jiān)控、招投標(biāo)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和許可審批網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)成，具有實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、績(jī)效評(píng)估等功能，為中心的規(guī)范運(yùn)行提供保障。再次，大力推進(jìn)電子政務(wù)公開。將所有進(jìn)駐中心的審批事項(xiàng)、審批流程等進(jìn)行網(wǎng)上公示，便于跟蹤審批動(dòng)態(tài)。通過(guò)設(shè)置觸摸查詢機(jī)、發(fā)送手機(jī)短信等方式，向社會(huì)發(fā)布地方政策法規(guī)，通知公告等。實(shí)現(xiàn)審批項(xiàng)目、辦事程序、申報(bào)材料、審批依據(jù)、承諾時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“六公開”，使審批更加透明高效。

三、深化地方政務(wù)服務(wù)中心改革的途徑

海南省政府政務(wù)服務(wù)中心通過(guò)多方面的創(chuàng)新實(shí)踐，取得了良好的運(yùn)行成效。這些創(chuàng)新實(shí)踐具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和推廣價(jià)值。在此創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)出目前地方政務(wù)服務(wù)中心改革發(fā)展的新途徑。

（一）政治途徑。

1、以建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)。

近年來(lái)，黨中央與國(guó)務(wù)院提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，推進(jìn)行政審批制度改革，是當(dāng)前我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要內(nèi)容。建設(shè)服務(wù)型政府就是要將管理寓于服務(wù)，政務(wù)服務(wù)中心的生命力在于服務(wù)群眾，真正方便群眾。同時(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能是政務(wù)服務(wù)中心持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力。要繼續(xù)深入貫徹行政許可法，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批程序。隨著政府服務(wù)功能的回歸和審批逐步減少，行政服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)在的以行政審批服務(wù)為主，向提供綜合服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，打造政府面向社會(huì)公眾的綜合服務(wù)平臺(tái)。

2、與行政管理體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。

政務(wù)服務(wù)中心改革作為我國(guó)行政管理體制改革系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是其他各項(xiàng)改革得以順利進(jìn)行的重要推動(dòng)力，其改革成效對(duì)行政管理體制改革全局具有重要影響。因此，政務(wù)服務(wù)中心的改革要同行政管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)框架相聯(lián)系，認(rèn)真分析二者之間的辯證關(guān)系。海南省在這方面先行先試，以省政務(wù)中心為載體，推行“三集中”改革，為我國(guó)的行政審批制度改革闖出了“海南模式”，較好地履行了“改革開放排頭兵”的職責(zé)，也為探索行政管理體制改革做出了重大貢獻(xiàn)。

（二）法律途徑。

1、明確政務(wù)服務(wù)中心的法律性質(zhì)和定位。

目前，我國(guó)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)還處于探索階段，政務(wù)服務(wù)中心在立法上存在較大缺口，政務(wù)服務(wù)中心的性質(zhì)與地位、職責(zé)與權(quán)限、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變動(dòng)、與其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、基本工作程序與制度、法律責(zé)任等，都缺乏法律依據(jù)。這對(duì)于政務(wù)服務(wù)中心的規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展是不利的。因此，要完善立法，使政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)立、運(yùn)行走上法制化的軌道。

由于政務(wù)服務(wù)中心還是一個(gè)新生事物，出臺(tái)全國(guó)性的法律法規(guī)還需要不斷探索。因此，在國(guó)家層面上給予地方政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展以明確的階段性政策指導(dǎo)是一個(gè)可行的替代方案。中央政府應(yīng)該要總結(jié)各地政務(wù)服務(wù)中心在實(shí)踐中的共性問(wèn)題和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，提供針對(duì)性地政策性指導(dǎo)。同時(shí)，各地要結(jié)合地方實(shí)際，制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章等地方性法律文件，這對(duì)于確定行政服務(wù)中心的職能和地位具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

2、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)中心的規(guī)范化建設(shè)。

目前，我國(guó)各地政務(wù)服務(wù)中心在名稱、服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)行體制等方面極度混亂，管理上具有強(qiáng)烈的人治色彩。這種局面往往使行政服務(wù)中心淪落為形象工程、面子工程、首長(zhǎng)工程。因此必須加強(qiáng)各地政務(wù)服務(wù)中心的規(guī)范化建設(shè)，使其更好地為行政相對(duì)人提供便捷高效的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)職能明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)科學(xué)、制度健全、工作高效的目標(biāo)。

（三）管理途徑。

1、推進(jìn)行政審批流程再造。

建立政務(wù)服務(wù)中心，并不是簡(jiǎn)單的“部門集中”，不僅是“物理變化”，更是一個(gè)“化學(xué)變化”。要深入推進(jìn)行政審批流程再造，使中心內(nèi)各部門的相關(guān)業(yè)務(wù)成為一個(gè)有機(jī)整體，充分發(fā)揮中心的集聚整合作用。海南省政府政務(wù)服務(wù)中心通過(guò)全面推行的行政審批“三集中”，即審批事項(xiàng)、權(quán)力、人員集中，科學(xué)配置審批權(quán)。其優(yōu)勢(shì)有以下幾個(gè)方面：首先，正確處理了審批辦公室（“前臺(tái)”）與業(yè)務(wù)處室（“后臺(tái)”）的關(guān)系，解決了審批辦公室“只掛號(hào)不看病”的問(wèn)題；其次，正確處理了職能部門領(lǐng)導(dǎo)與首席代表之間的關(guān)系，準(zhǔn)確把握部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)首席代表的授權(quán)程度，有效防止了“打得了小鬼，打不了大鬼”的現(xiàn)象；將公眾普遍關(guān)心、與企業(yè)群眾等服務(wù)對(duì)象利益密切相關(guān)的關(guān)鍵性審批權(quán)授權(quán)到位，避免出現(xiàn)首席代表前臺(tái)表演、部門領(lǐng)導(dǎo)后臺(tái)操控的審批“雙簧戲”，確保了行政審批工作的權(quán)責(zé)一致；再次，正確處理了體制內(nèi)權(quán)力調(diào)整與“簡(jiǎn)政放權(quán)”之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了“三集中”與“還權(quán)于民”的有機(jī)統(tǒng)一。

2、針對(duì)人員管理的“二元結(jié)構(gòu)”，創(chuàng)新管理措施。

由于政務(wù)服務(wù)中心在人員構(gòu)成和人員管理上的“二元結(jié)構(gòu)”普遍存在，探索創(chuàng)新管理措施顯得意義重大。海南省政府政務(wù)服務(wù)中心堅(jiān)持著力抓好黨建工作，抓黨務(wù)促政務(wù)，突破了行政管理瓶頸。首先，明確了中心的特殊管理體制，健全黨的組織，統(tǒng)一管理，成立基層黨支部，完善黨建工作制度，建立中心黨員長(zhǎng)效學(xué)習(xí)機(jī)制，建設(shè)“學(xué)習(xí)型政務(wù)中心”。其次，深化創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)，切實(shí)使創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)成為群眾滿意工程。

3、樹立公共服務(wù)理念，加強(qiáng)中心文化建設(shè)。

政務(wù)服務(wù)中心是展示政府形象的窗口，塑造政務(wù)服務(wù)中心文化，樹立公共服務(wù)理念，能夠?yàn)檎?wù)服務(wù)中心的有效管理提供軟件保障。首先，建立健全以“客戶關(guān)系管理”為導(dǎo)向的中心工作人員培訓(xùn)體系，開展行政倫理、業(yè)務(wù)素質(zhì)、公關(guān)禮儀等方面的教育與培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平和服務(wù)能力水平。其次，要通過(guò)制度規(guī)范、績(jī)效考核及爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)等，激發(fā)中心工作人員的積極性與創(chuàng)造力，持續(xù)改進(jìn)工作質(zhì)量，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。再次，要加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)中心文化建設(shè)，通過(guò)各種方式增強(qiáng)中心的凝聚力，塑造中心文化。通過(guò)以上的措施，引導(dǎo)政務(wù)服務(wù)中心工作人員增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，樹立 “以人為本”的服務(wù)理念，改善服務(wù)方式，提高服務(wù)效率，增強(qiáng)服務(wù)能力，塑造和諧親民的中心形象。

4、加快電子政務(wù)建設(shè)。

在政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)過(guò)程中，電子政務(wù)建設(shè)成為具有革命意義的管理創(chuàng)新。電子政務(wù)是支撐政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展的重要基石，也是適應(yīng)世界電子化政府發(fā)展潮流的重要舉措。首先，電子政務(wù)強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)的政務(wù)處理，強(qiáng)調(diào)在政務(wù)處理中政府與其他主體的交流互動(dòng)；其次，政務(wù)服務(wù)中心電子政務(wù)的最高階段就是網(wǎng)上審批，網(wǎng)上審批被稱為陽(yáng)光下的透明操作。因此，公開行政、透明行政、監(jiān)督行政、服務(wù)行政、依法行政等理念在電子政務(wù)的不斷發(fā)展中得到彰顯。各地政務(wù)服務(wù)中心都應(yīng)加快建設(shè)有集中服務(wù)的政務(wù)大廳及中心互聯(lián)網(wǎng)站、黨政網(wǎng)站和中心辦公區(qū)域網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)行政許可和行政審批信息的網(wǎng)上公開和網(wǎng)上監(jiān)督。“一廳三網(wǎng)”的建設(shè)，大大提高了地方政府政務(wù)信息化和政務(wù)公開水平，而且也大大提高了政務(wù)服務(wù)中心的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，為構(gòu)建較強(qiáng)回應(yīng)力、高服務(wù)品質(zhì)的服務(wù)型政府起到良好的促進(jìn)作用。

（作者單位：謝璐琳， 北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院；張喆，北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

注釋：

海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站： http：//www.hizw.gov.cn/，2012年6月13日.

中國(guó)政府創(chuàng)新網(wǎng)：http：//www.chinainnovations.org/Item/35375.aspx.

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