特種設備安全監管善治淺析

摘 要 根據新頒布的特種設備安全法，特種設備指的是“對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備”。本文重點討論一下特種設備安全監管善治的分析。

關鍵詞 特種設備 安全監管善治

中圖分類號：TP309 文獻標識碼：A

由于特種設備安全事關國民經濟和公民人身財產健康安全，如果放任市場自由發展，很容易因市場失靈而引起負面外部效應，國家和公民會為少數企業或個人的不安全行為引起重大安全事故埋單。這是特種設備問世數百年來血的教訓。因此。作為一種公共物品，政府有必要提供安全監管以應對市場失靈，保障特種設備安全。

目前，我國對特種設備安全采取的是對“特種設備的生產、經營、使用，實施分類的、全過程的安全監督管理”，管理的職能部門是質量技術監督局，其中國家質檢總局負責全國特種設備的安全監察工作，縣以上地方質監部門對本行政區域內特種設備實施安全監察。全國大多數質監系統為省以下垂直管理系統。地市及以下的質監部門歸上一級質監局管理，具體人事、財務和業務均不受地方政府干預。在具體的特種設備安全監管運作上，可簡要概述為省質監局直屬的特種設備安檢驗研究院及其各分院負責對特種設備進行安全監督檢驗和定期檢驗，對操作人員培訓考試并發放上崗證；地市級質監局特種設備安全監察科負責管理協調全市特種設備安全監察工作；縣級質監局負責監管特種設備生產、使用等環節的安全運行狀況；稽查隊、股對特種設備安全違法行為進行查處。

在上述制度設計的基礎上，我國的特種設備安全狀況有了很大改善，但是隨著我國市場經濟的飛速發展，原有的監管體系已經難以適應特種設備安全現狀。我國2012年萬臺設備死亡率為0.517，仍為發達國家的4～5倍。在監管體系內部，由于全國尤其是東部城市，人機關系矛盾非常突出。以泉州市為例，全市共有在崗特種設備安全監察員24人，而在冊各類特種設備達68107臺；縣級市南安每個月會有不少于80例的檢驗不合格設備報送至南安市質監局，而該局的特種設備安全監察員僅有2人，其中1人還是副局長。檢驗單位的法定壟斷地位也為社會所詬病，除檢驗費較高、服務態度不佳外，質監局不可能對自己的直屬機構進行公正監察，更可能動搖整個監管的基礎。

很明顯，現有的特種設備安全監察體制下，政府包干了幾乎所有的監管任務，而這么多的任務，政府不可能完成好。

在十八屆三中全會上，“治理”一詞被反復提及。全會明確指出，“有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求……要健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，提高科學管理水平。”根據全球治理委員會對“治理”界定，“治理”強調公民的參與，側重于各種利益之間的協調，在社會中盡可能實現廣泛的協商一致，滿足最大多數人的利益需要。不僅是政府，一切被公眾認可的各種公共的和私人的機構行使的權力都可能成為在各個不同層面上的權力中心，社會治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。然而，治理不能代替國家而享有政治強制力，也不可能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置，只能是對國家和市場手段的補充。要解決治理失效，善治是根本性良方。達到善治是實現有效治理的最終目的。

合法、效率、負責、透明、開放構成了善治的基本要素，成為規范政治權力的根本要求。善治強調的是政府與社會合作而不是凌駕于社會之上，追求政府、市場和公民社會三者的和諧發展。運用到特種設備監管領域，就要求政府在實施特種設備監管的過程中，將國家主導、社會互助、公民個人責任有機地結合起來，既要發揮國家在監管的主導作用和主要責任，又要發揮社會中介的作用和公民個人的積極性。因此，特種設備監管應該由政府、社會和公民合理分擔。具體應該體現在以下幾個方面：

監察權力回歸政府。目前，地方政府須為安全生產事故負總責，而目前的垂直管理模式讓政府沒有權力對特種設備進行安全監察。由此產生的委托代理關系加劇了履職層面的矛盾，造成瞞報謊報事故、部門間推諉扯皮等情況的發生。讓監察權回歸政府，實現地方政府權責一致，并能統籌運用安監、消防、街道社區的力量，綜合監察特種設備安全，避免資源浪費，彌補現有質監部門監察資源的嚴重不足。

檢驗服務回歸市場。特種設備檢驗檢測服務剛起步時有比較濃重的公共物品性質，因為市場難以提供。然而隨著經濟發展，特種設備檢驗檢測服務已經成為可以創造大量財富的業務，市場的逐利本質決定了它完全可以由市場提供。政府不能再與民爭利，而應將工作重心置于規則的制定、完善和監督。政府應該掌舵而不是劃槳；應提供警察式的服務而不是保姆式的服務、檢查職能回歸社會。目前的特種設備安全監察員制度將檢查權置于有限的安全監察員身上，遠遠無法滿足需要。參考發達國家的做法，安全檢查完全可以通過購買如行業協會等社會第三方機構、非營利組織來的服務進行。一方面可以發揮該類機構的專業技能優勢，另一方面也解放了政府。政府應做好監督監察的本職。

主體責任回歸企業。企業應該對其安全生產承擔主體責任。這就要求企業重視安全生產，細化安全生產責任要求，并切實對其違反安全責任制度產生的不良后果承擔責任。政府的作用是監督企業落實安全管理責任，并對自己的監督職能負責，讓企業、公民等主體發揮其應有的作用。

（作者單位：華僑大學公共管理學院）