論行政訴訟和解撤訴之條件

摘 要 《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》第二條明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為的限制原則：“不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定”；“不超越或者放棄職權(quán)”；“不損害公共利益和他人合法權(quán)益”。本文結(jié)合此條文，對(duì)于行政訴訟和解的限制原則發(fā)表拙見。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 和解 撤訴

中圖分類號(hào)：D924.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2008年2月1日，在我國(guó)正式施行的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《撤訴規(guī)定》）是針對(duì)《行政訴訟法》第五十一條作出的司法解釋，進(jìn)一步規(guī)范了行政訴訟中行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為與當(dāng)事人撤訴的行為。這種因被告改變被訴具體行政行為，原告同意并撤訴的，從字面上看是當(dāng)事人撤訴的一種情形，實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人和解的過程，和解是撤訴的原因，撤訴是和解的結(jié)果。值得肯定的是，通過這種和解的方式解決行政爭(zhēng)議，相應(yīng)的審判程序可以省略，訴訟成本得以降低。然而，從行政法基本原則及行政權(quán)的特殊性質(zhì)看，并非任何行政爭(zhēng)議都可以適用和解，行政訴訟和解必須有嚴(yán)格限制，否則，可能會(huì)導(dǎo)致濫用和解權(quán)，影響行政訴訟立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。

一、合法性之限制

行政機(jī)關(guān)的一切行為應(yīng)依法而為， 受法之約束。顯而易見， 在行政訴訟和解過程中， 行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為的行為也應(yīng)受法之約束， 不得任意為之。依據(jù)行政行為的內(nèi)容對(duì)行政相對(duì)人是否有利為標(biāo)準(zhǔn)， 被訴具體行政行為可分為授益行政行為和負(fù)擔(dān)行政行為。對(duì)這兩種不同類型的行政行為， 合法性的限度應(yīng)有所區(qū)別。

（一）和解對(duì)象為授益行政行為。

如果和解對(duì)象是應(yīng)否給予行政相對(duì)人以給付的， 依據(jù)行政相對(duì)人授益行政行為請(qǐng)求權(quán)是否存在， 可分為三種。

1、行政相對(duì)人存在授益行政行為請(qǐng)求權(quán)的情況。在這種情況下， 行政機(jī)關(guān)則必須作出授益行政行為， 對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)谋辉V具體行政行為予以糾正， 不得引誘行政相對(duì)人做任何程度的退讓。因?yàn)楫?dāng)行政相對(duì)人確實(shí)符合法律規(guī)定的所有申請(qǐng)條件時(shí)， 應(yīng)當(dāng)視為當(dāng)事人的權(quán)利已經(jīng)成立， 任何行政機(jī)關(guān)不得剝奪或者侵犯。

2、行政相對(duì)人確實(shí)不存在授益行政行為請(qǐng)求權(quán)的情況。在給付行政領(lǐng)域， 行政機(jī)關(guān)的行為必須經(jīng)法律授權(quán)。因此， 當(dāng)行政相對(duì)人不具備法律規(guī)定的全部申請(qǐng)條件時(shí)， 行政機(jī)關(guān)具有不作為的權(quán)能， 這既是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力， 也是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能片面追求案件的和解而作出讓步。

3、請(qǐng)求權(quán)存在與否不明確的情況。當(dāng)行政相對(duì)人請(qǐng)求權(quán)存在與否不明確的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)可以作出授益行政行為， 也可以不予作出。如果作出授益行政行為也不會(huì)侵害依法行政的基本原則， 此種情形， 在行政訴訟中雙方當(dāng)事人可以進(jìn)行協(xié)商， 行政機(jī)關(guān)也可以通過改變被訴具體行政行為， 作出授益行政行為來達(dá)成和解。

（二）和解對(duì)象為負(fù)擔(dān)行政行為。

如果和解對(duì)象不是應(yīng)否給予行政相對(duì)人以給付， 而是有關(guān)命令行政相對(duì)人應(yīng)該承擔(dān)義務(wù)的爭(zhēng)議。依據(jù)法定變更事由是否存在， 可分為兩種情況。

1、存在法定變更事由。如果法律、法規(guī)明確規(guī)定了被訴行政行為變更事由， 行政機(jī)關(guān)就沒有選擇的余地， 就必須依照法律、法規(guī)的明確規(guī)定， 予以變更。

2、不存在法定變更事由如果不存在法律、法規(guī)的法定變更事由， 行政機(jī)關(guān)則有選擇的余地， 只要不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定， 就可以通過改變被訴具體行政行為與當(dāng)事人達(dá)成和解， 對(duì)此， 人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。

二、公共利益之限制

公共利益的維護(hù)及提倡， 可以說是現(xiàn)代國(guó)家積極的任務(wù)， 也是許多實(shí)際政治運(yùn)作行為所追求的目標(biāo)之一。在現(xiàn)代民主理念里， 公共利益也往往成為國(guó)家各種權(quán)力行為合法的理由。當(dāng)然， 如果行政行為的改變將會(huì)對(duì)公共利益造成重大危害的也不得被改變。我國(guó)立法也規(guī)定了公共利益對(duì)行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為的限制。《行政許可法》第六十九條第三款規(guī)定，依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可， 可能對(duì)公共利益造成重大損害的， 不予撤銷。同樣的， 行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中， 縱使有權(quán)以和解的方式行使其公權(quán)力， 仍須顧慮公益的維護(hù)。實(shí)踐中， 通常當(dāng)當(dāng)事人相互讓步的范圍明顯不成比例時(shí)， 即可認(rèn)定此種和解違反公共利益， 法院可以裁定不予準(zhǔn)許。

三、信賴保護(hù)原則之限制

信賴保護(hù)原則與行政處分的撤銷最有直接的關(guān)系。按照信賴保護(hù)原則， 行政行為一經(jīng)作出就具有確定力和公定力， 非有法定事由和法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變。因此， 行政訴訟中行政機(jī)關(guān)也不能隨意改變被訴具體行政行為， 特別是當(dāng)?shù)谌艘鸦趯?duì)該行政行為的信賴而采取了某種行動(dòng)， 達(dá)到不可挽回的地步時(shí)， 行政機(jī)關(guān)不能為了解決行政爭(zhēng)議而無視第三人的合法權(quán)益。如果單純?yōu)榫S護(hù)法律的純潔性而機(jī)械地按照依法行政原則改變?cè)撔姓袨椋?則意味著對(duì)他人合法權(quán)益的損害。從公共負(fù)擔(dān)平等的角度講， 在行政相對(duì)人享受改變行政行為帶來的好處的同時(shí)， 卻讓他人承擔(dān)非正常的損失或犧牲， 顯然是有失公平的。

總之， 行政訴訟和解必須受到上述原則的嚴(yán)格限制。否則， 既會(huì)損害行政審判的司法權(quán)威和公正，又不利于行政爭(zhēng)議的真正解決， 表面的和解也許會(huì)成為更深層次社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索。《撤訴規(guī)定》只是最高人民法院作出的司法解釋， 位階過低，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，行政訴訟和解制度的規(guī)范還必須提升到立法層面。

（作者：江蘇省如皋市人民法院助理審判員）

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