省管縣體制下的縣級政府運(yùn)行狀況分析

摘 要 本文認(rèn)為，大眾在關(guān)注“省管縣”體制本身的同時，也應(yīng)該看到縣級政府在這一體制之中所扮演的角色，了解縣級政府在“省管縣”體制中的運(yùn)行狀況，以助于更進(jìn)一步推動新一輪政治體制改革。

關(guān)鍵詞 省管縣體制 縣級政府 運(yùn)行狀況

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、“省管縣”體制簡介

（一）“省管縣”體制的內(nèi)涵。

“省管縣”體制，就是指改變傳統(tǒng)的“省管市，市再管縣”的模式，形成省直接對縣級政府進(jìn)行管理的二級管理體制，以節(jié)約管理成本、提高管理效率，同時賦予縣級政府更多的自主決策和自主管理的權(quán)力，比如財政、人事、項(xiàng)目審批等，地級市則不再針對上述職能對縣（市）進(jìn)行管理，因而擴(kuò)大了縣（市）的權(quán)力，能有效防止政出多門、互相扯皮等弊端的出現(xiàn)，提高了行政審批效率，使得縣級政府的運(yùn)行更加靈活。

（二）“省管縣”體制實(shí)行現(xiàn)狀。

由于各省區(qū)的實(shí)際情況有較大的差異，省管縣體制的具體實(shí)施類型和方法也不盡相同。浙江和海南開創(chuàng)了獨(dú)具特色的省管縣模式，分別是“浙江模式”和“海南模式”。其他的省區(qū)如：重慶，其在直轄之后也完全過渡到了直管區(qū)、縣的狀態(tài)；江蘇，其在省管縣財政體制中尋求新的突破，努力實(shí)現(xiàn)該省13個省轄市、27個縣級市、25個縣直接與省級財政對接；山東省，其于2009年出臺并執(zhí)行省直接管縣（市）體制改革試點(diǎn)政策，確定了20個試點(diǎn)縣，并規(guī)定區(qū)、市不再分享直管縣（市）財政收入，還指出區(qū)、市仍需支持直管縣的發(fā)展；廣東省，其在今年定下了省管縣試點(diǎn)目標(biāo)，即將試點(diǎn)推行至全身，并且要在21個地級市中每個市都設(shè)立一個省管縣試點(diǎn)縣。

二、“省管縣”體制下縣級政府的運(yùn)行狀況

（一）職能重構(gòu)狀況。

1、職能定位與構(gòu)成的分析。

省管縣體制實(shí)行之前，地級市是一個典型的混合體，具有實(shí)體性政府和區(qū)域性政府兩重個性，因此非常容易縱容城市性政府不停地剝削甚至剝奪原屬于區(qū)域性政府的各種公共服務(wù)資源。而省政府直接管理縣級政府后，消除了地區(qū)這一個協(xié)調(diào)層次，使得縣級政府更加充分執(zhí)行實(shí)體性政府的公共服務(wù)職能，同時省級政府也省去了一些負(fù)擔(dān)，有利于省級政府將有限的協(xié)調(diào)資源用于協(xié)調(diào)省與縣兩個層級的關(guān)系。

省直管縣體制的實(shí)踐擴(kuò)大了縣級政府的事權(quán)和財權(quán)，更為關(guān)鍵的是為縣級政府注入了提高公共服務(wù)能力的活力，特別是為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)提升了服務(wù)能力?？h級政府的重要工作便是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、消除社會兩極分化、促進(jìn)政治參與、發(fā)展民主制度等，而這些恰好要通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)來解決，故而縣級政府的職能定位和重構(gòu)更傾向于對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的服務(wù)能力的提升。

2、進(jìn)一步促進(jìn)職能轉(zhuǎn)型的建議。

面對省管縣體制給予的這次契機(jī)，縣級政府要想順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，則還應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：一是要有效解決省管縣體制的四級管理層次的無法律支持的問題，為縣級政府職能的合法性轉(zhuǎn)變做好鋪墊；二是依據(jù)自身提升公共服務(wù)職能的定位建立起完善和完備的縣級公共服務(wù)體系，合理設(shè)置部門與機(jī)構(gòu)，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做好引導(dǎo)與服務(wù)；三是提高縣級政府工作人員的素質(zhì)與服務(wù)水平，要使工作人員的素質(zhì)與服務(wù)型政府相符，避免出現(xiàn)“金玉其外，敗絮其中”的不良現(xiàn)象。

（二）權(quán)力配置狀況。

1、縣級政府的權(quán)力分配分析。

當(dāng)前雖然有相當(dāng)多的省份進(jìn)行了省管縣改革試點(diǎn)工作，但是大都還是處于財政上的省直管縣，就是在行政管理方面暫時維持原來的市管縣體制，只是將原屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給縣級市。這與真正意義上的省管縣體制還有較大的差距。

雖然有相當(dāng)部分縣級政府只是獲得了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但是其整體運(yùn)行狀況依舊發(fā)生了一些改變。第一，政策方針的下達(dá)擁有了更為便捷的上情下達(dá)和下請上傳的“綠色通道”，縮短了政策方針的游離時間，提高了行政效率和減少了行政成本；第二，縣級政府能夠更加靈活地發(fā)揮自己的主動性和能動性，制定相應(yīng)的政策和發(fā)展戰(zhàn)略時更能實(shí)事求是、因地制宜，改變了以前地級市不實(shí)地調(diào)查卻直接制定具有全局性的政策的局面；第三，縣級市在獲取上級的支持和分配的資源時更加充分，現(xiàn)代化建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，縣域經(jīng)濟(jì)能夠有效促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，故而充分接收上級分配下來的資源對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距和提高農(nóng)村居民收入有著重要意義。

2、權(quán)力下放的隱患及解決措施。

省管縣體制下的縣級政府在權(quán)力方面又存在著隱患，比如：會產(chǎn)生錯誤的政績觀，最終鋌而走險而違反國家法律法規(guī)；擴(kuò)張的權(quán)力會使政府工作人員產(chǎn)生“官本位”意識，將自己錯誤定位，將手中權(quán)力用于支配他人，影響政府形象和公信力；縣級政府所受的監(jiān)督減少容易產(chǎn)生腐敗。面對這些權(quán)力風(fēng)險，我們應(yīng)該有應(yīng)對之策，保障各方權(quán)利：對于縣級政府的事權(quán)和財權(quán)的范圍要以法律的形式界定下來，嚴(yán)厲打擊不依法律和既定程序執(zhí)法的行為，縣級市政府各工作人員必須知法守法，做到依法行政、文明執(zhí)法；建立健全相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，尋求司法、社會輿論、政協(xié)、媒體等多方監(jiān)督，力爭做到及時監(jiān)督、有效監(jiān)督；積極執(zhí)行政務(wù)公開制度，將政府各項(xiàng)事務(wù)的辦事流程、相關(guān)人事任免、重大建設(shè)項(xiàng)目、重要社會事件處理等實(shí)行透明的多形式公開，便于群眾監(jiān)督。

（三）財政改制狀況。

1、省管縣下縣級財政狀況。

經(jīng)過幾年的試行，財政省管縣體制也確實(shí)顯現(xiàn)了其優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變了縣級財政部門的轉(zhuǎn)型狀況，許多工作流程和內(nèi)容都隨著財政省管縣的改革而改變。其一，最明顯的就是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財政省管縣之后，縣級市的財政只對省級負(fù)責(zé)，中間減少了地級市一個行政層級的財政管理，使得縣級市能夠擁有更多的財政權(quán)力和財政資源用于發(fā)展本縣經(jīng)濟(jì)、社會、民生等各個方面的事業(yè)；其二，縣級市的財政收支劃分的效率提高了，從而有效地消除了因兩次財政劃分造成的時滯，進(jìn)而避免了市級財政對縣級財政的限制和剝削，相關(guān)財政審批程序相應(yīng)減少，時效性大大加強(qiáng)，給關(guān)鍵財政項(xiàng)目一定的保障；其三，省、市、縣的財政分配關(guān)系得到了有效規(guī)范，各級發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性被調(diào)動起來，推動了市和縣的各項(xiàng)財政體制改革進(jìn)程，使得市級政府的財政理財思路和方法改變，不再依靠縣級財政來維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，同時也強(qiáng)化了縣級財政的管理，充分調(diào)動了縣級行政單位各種工作的積極性。

2、省管縣財政體制的不足與解決途徑。

省管縣的財政體制較之于以前的市管縣財政而言，其確實(shí)是一大進(jìn)步，但是，由于許多省份才剛試行，該體制并不成熟，其中也有一些不足之處。比如：缺乏與省管縣財政體制相配套的行政體制，畢竟像浙江這樣完全實(shí)行省管縣的省份寥寥無幾；省級行政成本增加，省級要承擔(dān)起原本由市級政府擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)管理職能；省級給予縣級的財政補(bǔ)助與縣級財政實(shí)際支出間存在差距。

要彌補(bǔ)上述不足并使省管縣財政體制改革長期實(shí)行，則應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：第一，要合理評測與度量省級財政的宏觀調(diào)控能力與承受能力，避免出現(xiàn)“捉襟見肘”的尷尬局面；第二，發(fā)揮縣級財政自主發(fā)展能力，縣級政府要積極發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)財政自給自足并認(rèn)真致力于民生事業(yè)；第三，適當(dāng)兼顧市級財政，省級財政要時時注意市級財政狀況，必要時給予及時的幫助。

三、“省管縣”體制下縣級政府運(yùn)行狀況評估

（一）“省管縣”體制下縣級政府運(yùn)行的有效性。

1、節(jié)約行政成本、提高行政效率。

針對“市管縣”體制帶來的增加行政成本和降低行政效率這一問題，“省管縣”體制剛好對癥下藥，有效解決了這一問題，精簡了機(jī)構(gòu)和部門，裁減了政府工作人員，減少了相應(yīng)的行政支出，同時中央的政策能夠越過市一級直接傳達(dá)到縣，縮短了政策在傳達(dá)過程中的時間消耗，也減少了縣級政府部門申報、遞交等工作的環(huán)節(jié)，提高了行政效率。

2、消除資源和權(quán)力的截留現(xiàn)象。

“省管縣”體制的實(shí)行表明，縣（市）所需的各種資源將由省直接分配或挑撥，不再經(jīng)過地級市，從而避免了一些地級市為了自身利益或發(fā)展“截留”原本分配給縣（市）的資源的現(xiàn)象。同時，這一體制也能夠防止“政出多門”、“相互扯皮”等問題的出現(xiàn)，不會因?yàn)榈丶壥械倪^分“染指”導(dǎo)致縣（市）相關(guān)問題懸而不決。

3、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

“省管縣”體制拉近了縣級政府與中央的距離，它能讓縣級政府獲得更多的權(quán)力和利益，無論是財政、人事、審批等方面，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。又因?yàn)榭h城與農(nóng)村距離較近，縣級政府部門與廣大農(nóng)民的交流也更加的方便，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也隨之得到帶動。對于當(dāng)前建設(shè)社會主義新農(nóng)村事業(yè)有著強(qiáng)有力的推動作用。

4、推進(jìn)縣級財政管理體制創(chuàng)新。

自2002年以來，廣東、山東、河北、江西等省也相繼開始了財政上的“省管縣”體制改革，即將一些原本屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放給重點(diǎn)縣，讓縣（市）在經(jīng)濟(jì)上更具獨(dú)立性。由于財政體制的改變，其管理內(nèi)容和管理方式也發(fā)生了變化。舊的財政管理體制已不能適應(yīng)當(dāng)前形勢，必須探索新的符合實(shí)際的財政管理體制。幾年的試行，這些省份的試點(diǎn)縣在縣級財政管理上已經(jīng)積累了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，并創(chuàng)造了一套新的財政管理體制，使得財政改制順利進(jìn)行。

（二）“省管縣”體制下縣級政府運(yùn)行的局限性。

1、省政府管理范圍或半徑過大。

“省管縣”體制實(shí)行之后，原本隸屬于地級市的縣統(tǒng)歸省政府管轄，這樣就變相地增大了省政府的管理范圍和半徑，日常所要處理的事物明顯增加，造成省政府“戰(zhàn)線過長”，反而降低了省級的行政效率，造成鞭長莫及的尷尬局面。

2、縣域權(quán)力大小難以把握易失衡。

現(xiàn)在正在試行“省管縣體制的諸多省份都面臨了一個問題，那就是究竟要給縣下放多少權(quán)力、多大權(quán)力。權(quán)力大小很難把握，如果處理不當(dāng)，不僅會削弱省級政府的管理力度，還會造成縣的權(quán)力濫用。

3、縣域經(jīng)濟(jì)能否一定帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚不明確。

“省管縣”也好，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”也罷，對于新形勢下的縣級政府來說都是利大于弊的，該體制下的縣級政府運(yùn)行狀況也是可以值得認(rèn)同的，畢竟高效、順暢的政府運(yùn)行能帶動縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而強(qiáng)大的縣域經(jīng)濟(jì)對于整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的推動力量是巨大的?！笆」芸h”體制改革之路，任重而道遠(yuǎn)。

（作者：周劍鋒，西南科技大學(xué)政治學(xué)院碩士研究生；周劍武，福建省平和縣人民檢察院）

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