我國構(gòu)建旅游法治環(huán)境的現(xiàn)狀、問題與對策分析

摘 要 為了更好地推動旅游業(yè)的發(fā)展，需建立好的法制環(huán)境。筆者從我國旅游法治環(huán)境的現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)問題，然后提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞 構(gòu)建 旅游 法制環(huán)境

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和物質(zhì)水平的提高，人們越來越注重精神方面的享受。為此，旅游業(yè)發(fā)展迅速。同時我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及旅游糾紛的增長也給我們帶來另一個新問題，即“如何構(gòu)建與之相適應(yīng)的良好法治環(huán)境，以保障旅游產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)快速發(fā)展”。

一、我國構(gòu)建旅游法治環(huán)境的現(xiàn)狀評析

（一）我國旅游法治環(huán)境的立法現(xiàn)狀。

在改革開放之初，中國旅游立法建設(shè)開始被重視，并經(jīng)歷了從初具形式到立法多樣化、從中央立法先行到地方立法的繁榮。當前我國的旅游法從法律效力角度來講，可以將其劃分為三個層次：第一層次是與旅游相關(guān)的法律，它由全國人大及其常委會制定。我國雖尚無直接的旅游法，但涉及旅游的法律還是有的，如《中華人民共和國出入境管理法》。第二層次是全國性法規(guī)、規(guī)章，它由國務(wù)院及其部委制定，如《中華人民共和國旅行社條例》和《旅游投訴處理辦法》。第三層次是地方性旅游法規(guī)、規(guī)章，它由地方省級人大及其常委會、省級人民政府和省會所在地的人大及政府制定。如《海南省旅游管理條例》和《陜西省旅游管理條例》等。這些從全國人大到地方人大、政府制定的法律、法規(guī)、規(guī)章，已基本構(gòu)建起具有我國特色的旅游法律體系，為我國旅游法治建設(shè)奠定了可靠的基礎(chǔ)。

但是我國還沒有統(tǒng)一的旅游法法典，全國性法規(guī)、規(guī)章較少，地方性法規(guī)、規(guī)章零亂，消費者維權(quán)艱難，我國旅游法治環(huán)境仍需提升、凈化和培育是構(gòu)建良好旅游法治環(huán)境面臨的重要問題。

（二）我國旅游法治環(huán)境的執(zhí)法現(xiàn)狀。

當前，我國旅游執(zhí)法主體主要是以各級政府的旅游行政主管部門和法律、法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)為主。旅游執(zhí)法主體按其職能可分為三類：第一，如各省、市旅游局以旅游管理為主的管理職能部門。第二，如市、縣工商管理行政部門的消費管理等其他行政機關(guān)中以旅游執(zhí)法名義行使職權(quán)的部門。第三，旅游綜合執(zhí)法大隊或旅游監(jiān)察大隊。根據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)，旅游執(zhí)法主體的權(quán)限主要有以下三個方面：其一，制定政策法規(guī)，規(guī)范旅游市場，引導(dǎo)旅游企業(yè)合法經(jīng)營。其二，監(jiān)督、檢查旅游市場的發(fā)展。其三，協(xié)調(diào)處理旅游消費者與經(jīng)營者之間的糾紛，以維護旅游市場的穩(wěn)定發(fā)展。我國目前的旅游執(zhí)法體系可以說是由政府主導(dǎo)的嚴格管控與市場寬松管理為輔的執(zhí)法體系。

（三）我國旅游法治環(huán)境的司法現(xiàn)狀。

當前我國司法系統(tǒng)面臨著應(yīng)如何快速、公正地審判旅游糾紛案件的問題。目前旅游糾紛案件主要有三方面的特點：其一，旅游糾紛一般集中在民事、刑事領(lǐng)域。其中在民事領(lǐng)域多發(fā)案件主要是民事侵權(quán)案件和民事合同案件。在刑事領(lǐng)域多發(fā)案件主要是旅游活動中的盜竊、搶劫、殺人案件。此外，旅游交通事故也占有一定比例。其二，旅游糾紛趨于多樣化、典型化。旅游糾紛已經(jīng)由一般的侵權(quán)和合同糾紛擴展到其他。其三，旅游案件對當前司法環(huán)境建設(shè)提出了巨大挑戰(zhàn)。案件數(shù)量的增多，案件的多樣化，不僅給司法構(gòu)成了巨大的壓力，也對司法制度的調(diào)整和改革提出了新的挑戰(zhàn)。

二、我國構(gòu)建旅游法治環(huán)境存在的問題分析

（一）立法存在的問題。

近30年來我國有關(guān)旅游方面的法律法規(guī)，雖然發(fā)展迅速，但仍面臨一些亟需解決的問題：首先，國家層面的關(guān)于旅游方面的立法不能與地方立法步調(diào)相協(xié)調(diào)。國家在旅游方面的立法相對滯后，不能與地方形成一致、統(tǒng)一。其次，地方旅游立法繁而雜，多而不精，其權(quán)威性和公正性不夠，且其質(zhì)量和立法技術(shù)含量一般很難達到理想狀態(tài)。其三，地方旅游法制建設(shè)關(guān)于橫向指導(dǎo)的法規(guī)太少。國內(nèi)現(xiàn)階段的旅游立法仍然傾向于以管理為主，主要調(diào)整管理者與被管理者之間的縱向法律關(guān)系，相反，調(diào)整旅游服務(wù)者與消費者及旅行社經(jīng)營活動的橫向法律關(guān)系的法律法規(guī)明顯不足。

（二）執(zhí)法存在的問題。

徒法不能自行，好的法律只有實施好，才能發(fā)揮其作用。當前我國旅游執(zhí)法中依然欠缺“依法治旅”的法治意識，各地普遍存在執(zhí)法不依法、執(zhí)法混亂、地方保護等現(xiàn)象。主要體現(xiàn)在以下四個方面：其一，地方旅游執(zhí)法缺乏地域、行業(yè)上的統(tǒng)一性。旅游執(zhí)法是一個跨行業(yè)、涉及面較廣、對空間地域要求比較高的執(zhí)法行業(yè)，地方執(zhí)法在地域的協(xié)調(diào)性、行業(yè)的統(tǒng)一性上問題較多。其二，旅游執(zhí)法主體的法律意識觀念淡薄，執(zhí)法腐敗問題嚴重。近幾年來，在旅游執(zhí)法主體這些職能部門中普遍存在著嚴重的執(zhí)法癥結(jié)，如旅游收費制度混亂，地方政府與旅游景點惡意設(shè)置關(guān)卡、暗箱操作等現(xiàn)象屢見不鮮。不僅影響了整個旅游法治環(huán)境的發(fā)展，而且使地方社會的矛盾日益加劇，對旅游法治環(huán)境的構(gòu)建造成了巨大壓力。其三，地方旅游執(zhí)法部門缺乏應(yīng)對旅游突發(fā)性事件的機制。特別是近幾年，從環(huán)境污染到群體性事件、從自然災(zāi)害到惡性安全事件，地方性的突發(fā)性事件頻發(fā)，對旅游業(yè)造成了不可估量的影響，但地方管理部門在應(yīng)對此類事件上缺乏必要的應(yīng)對機制。其四，旅游相關(guān)的法律法規(guī)在實施時，沒有相應(yīng)的懲處措施來保障。比如，在此次旅游法草案中，有些地方的處罰力度不夠， 如針對旅行社的違法行為，最重的處罰是2 0 萬元以下的罰款。此外，在草案中，很多的條文沒有規(guī)定相應(yīng)的法律后果，并且全案沒有引入刑事處罰的內(nèi)容，讓人感覺違法的成本過低，不利于旅游法的實施。

（三） 司法存在的問題。

司法機關(guān)在旅游法治環(huán)境建設(shè)中起后盾作用。我國旅游司法現(xiàn)存的主要問題有：其一，以司法方式解決旅游投訴與旅游糾紛案件的“機會成本”過高 。發(fā)生旅游糾紛后，當事人需要尋求最具效率、最具公正的方式來解決糾紛。然而，當事人在選擇過程中就面臨著決策博弈；其二，面對一些新類型旅游糾紛案件，司法機關(guān)缺乏必要的審判依據(jù)。幸運的是，新的旅游法已將出臺。其三，我國仍缺乏靈活的審判案件機制。我國目前還沒有針對旅游糾紛案件的本身特點而采取與之相適應(yīng)的快速、高效的審判機制。

三、我國旅游法治環(huán)境構(gòu)建的對策

（一）完善我國旅游法律法規(guī)體系。

1、貫徹落實《旅游法》。我國《旅游法》千呼萬喚終出來，它是旅游法規(guī)規(guī)章制定的依據(jù)，對旅游法治環(huán)境的構(gòu)建起著統(tǒng)領(lǐng)性作用為了能更好的發(fā)揮其作用，我們應(yīng)做到以下幾點：一是落實好細則。例如旅游景區(qū)容量超載問題，景區(qū)門票上漲問題，如何聽證、如何制定政府指導(dǎo)價等等，這些問題都需要進一步細化。二是加強宣傳貫徹、解讀培訓(xùn)。需要盡快出臺《旅游法》相關(guān)釋義，做好旅游從業(yè)人員的培訓(xùn)和宣傳。三是加大執(zhí)行力度、監(jiān)管力度，避免有法不依，違法不究，執(zhí)法不嚴等情況。

2、加大調(diào)整橫向法律關(guān)系的法律法規(guī)的出臺力度。所謂調(diào)整旅游橫向法律關(guān)系的法律法規(guī)是指調(diào)整旅游消費者與旅游經(jīng)營者旅游平等主體之間的法律關(guān)系的法律法規(guī)。我國還沒有《旅游消費者權(quán)益保護法》、《旅游安全事故防治法》等想過的法律法規(guī)。出臺此類法律法規(guī)將會為我國旅游法治環(huán)境構(gòu)建奠定堅實的基礎(chǔ)。

3、梳理地方立法。其一，以省、自治區(qū)、直轄市為主導(dǎo)，構(gòu)建一種自上而下、條理清晰的法規(guī)規(guī)章體系。做到以省、自治區(qū)、直轄市宏觀把握為指導(dǎo)，從旅游經(jīng)濟關(guān)系、旅游民商事關(guān)系、旅游管理關(guān)系、旅游生態(tài)環(huán)境關(guān)系等四個方面入手制定綜合性的實施條例。其二，形成各個領(lǐng)域、各個部門既不重合又不相互抵制的法規(guī)規(guī)章體系。

（二） 完善旅游執(zhí)法相關(guān)機制。

1、構(gòu)建、完善不同地區(qū)、不同部門間的旅游糾紛協(xié)調(diào)機制、旅游突發(fā)事件應(yīng)對機制、旅游聯(lián)合執(zhí)法機制。完善各項機制能夠切實維護旅游者合法權(quán)利，公正處理旅游糾紛。上述機制均以各地旅游行政管理部門為主，如工商、城管等相應(yīng)部門為輔，采取分管領(lǐng)導(dǎo)負責制，設(shè)置專門的辦公室，明確具體辦事人員及工作職責。

2、完善旅游執(zhí)法監(jiān)督機制。目前執(zhí)法、司法中最突出的問題，“是執(zhí)法司法人員的‘信念缺失’———缺乏對法治的信仰，缺乏對社會的信念。上不懼天理，下不恤民情” 。執(zhí)法腐敗已經(jīng)成為當前國內(nèi)法治發(fā)展的巨大阻力。防止旅游執(zhí)法中的腐敗問題，除培育高素質(zhì)的旅游執(zhí)法隊伍外，還需完善旅游執(zhí)法監(jiān)督機制，采取多渠道、多形式對旅游執(zhí)法進行監(jiān)督。如完善旅游執(zhí)法的內(nèi)部審查與糾錯機制、旅游糾紛投訴機制、社會輿論監(jiān)督機制、旅游執(zhí)法信息公開機制等。

（三）創(chuàng)設(shè)快捷的糾紛解決機制。

作為國際旅游島的海南省各級法院，截止2010 年，已在全省設(shè)置27個旅游訴訟服務(wù)中心和27 個旅游法庭，以審判旅游糾紛案件，為破解這一難題，作了大膽的、有益的探索與嘗試。各省可以借鑒海南省，在重點旅游區(qū)或者是旅游黃金季節(jié)（如五一黃金周），人民法院設(shè)置專門的旅游糾紛審判庭或巡回法庭。采用速裁程序處理旅游糾紛，以簡化糾紛處理程序和縮短處理時間，及時受理及時審理，降低旅游糾紛案件當事人的糾紛解決成本，為當事人提供快捷、便宜的服務(wù)。

（作者：張東生，貴州旅游投資控股（集團）有限責任公司法律合規(guī)部負責人；鄧曉銀， 貴州師范大學(xué)法學(xué)院研究生）

注釋：

曲文菲：《中外旅游行政執(zhí)法比較研究》，載《遼寧經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2011 年第1 期。

袁翔珠：《論我國旅游法制的改革和完善》，載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2006 年第2 期，第30 頁。

機會成本（Opportunity Cost）為經(jīng)濟學(xué)術(shù)語，是指為了獲得某種東西所放棄的另一種東西的最大價值。

龍宗智：《重建司法倫理》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2011 年6 月第19 卷第3 期，第10 頁。