日本地方政府環境管理對湘南地區的啟示

摘 要 在先污染后治理的過程中，從“公害大國”到“花園島國”，日本環境治理的成功，很大程度上得益于地方政府科學的環境管理。日本地方政府環境管理實踐中科學的發展理念、完善的機構設置等經驗，對正處承接產業轉移初期的湘南地區的環境管理具有重要的意義。本文在介紹日本地方政府科學環境管理的基礎上，通過中日環境管理對比分析，旨在為處于承接產業轉移初期的湘南地區的環境管理提供有益經驗。

關鍵詞 地方政府 環境管理 承接產業轉移

中圖分類號：F224 文獻標識碼：A

從工業化初期追求富國強兵的目標，到二戰后進入快速工業化時期，日本政府輕視產業發展帶來的環境污染，片面強調經濟復興。直到20世紀50年代暴發世界震驚的“四大公害”，日本地方政府迫于各方壓力，先于國家出臺環保法規和政策，廣泛聽取民意，加強環境監管，治理環境污染。經過10余年的努力，日本成為經濟環境協調發展的“花園島國”。

2011年10月，湘南地區正式獲批，成為第4個國家級承接產業轉移示范區。作為湖南的南大門，郴州、衡陽、永州三市憑借區位條件優勢、資源要素豐富、產業基礎和配套能力較好等綜合優勢，在承接產業轉移中大膽創新，先行先試，掀起產業復興的熱潮。但是，在抓住承接產業轉移大力發展經濟的契機的同時，如何實現環境保護和經濟協調發展是湘南地方政府思考的重中之重。

日本“先污染后治理”的實踐雖然取得了成功，但也付出了慘痛的代價，造成了無法挽回的損失。湘南地方政府在追求產業高速發展的同時，應該避免日本工業化初期“重經濟、輕環境”的錯誤，堅持預防原則從日本地方政府環境管理中借鑒有益經驗，將污染扼殺在搖籃，實現經濟與環境保護協調發展。

一、日本地方政府環境管理的經驗

（一）合理的機構設置。

日本地方環境管理部門有稱部或局的，部（局）之下，設若干課、處、或科。日本的地方環境管理主管部門只對當地政府負責，一般不直接對應地方環保部門。地方政府還設環境審議和咨詢部門，大多數的省廳下都設有各種審議會，由專家學者、已退休的中央和地方政府官員和來自企業、市民及非政府組織的代表組成，相當于專業決策咨詢機構；同時地方政府還設有環境科學研究機構（屬技術保障機構，為地方環境保護提供科學依據和解決辦法）和派出行政機構（負責某一具體業務） 。

日本環境管理是一種地方主導和自主的垂直結構，地方政府對本轄區的環境質量負全責，而審議會和咨詢機構的意見又使得政府制定的政策具有民主性和科學性。中央政府與地方政府、政府與企業環境管理的職能分工與管理關系劃分明確，地方環境管理機構及企業環境管理組織是全國環境管理行為的主導力量。

（二）科學的政府政績衡量標準。

日本地方行政長官由地區市民直接選舉產生，行政長官在地方環境保護方面的態度會直接影響自己的得票，這是地方長官及其政府執政直接的推動力。因此，政黨在選舉時通常會打“環保牌”，他們對市民承諾要積極采取措施，治理環境污染。

在強大的公眾壓力下，環境保護成為地方政府的一項重要職能。他們樹立“環保壓倒一切”的理念，將環境保護至于政府各項職能的優先位置；各級政府堅定地執行環保相關法律及地方性法規，且在企業內部設有專門的環境保護機構。

（三）創新的環境政策。

日本地方政府擁有較高的地方自治權，在預算、立法和發展上有更大的自主權，從而使日本地方政府在當地環境管理中更具主動性。在不違反國家法律的前提下，地方政府會率先制定地方性法規、公害防止協定與行政指導要綱。例如：在20世紀50年代，東京、大阪、北九州等地方政府就頒布了煙塵和工廠污染防治的法令和條例；1964年，橫濱市與東京電力公司簽訂了日本第一份“污染防治協議”，創造一種準自愿手段 。

與此同時，地方政府還實行經濟技術援助對策。依靠單純嚴格的執法來促使企業遵守嚴厲的法制是遠遠不夠的，地方政府在資金、技術層面給予企業尤其是中小企業大力支持，提供各種減輕企業環境治理費用的舉措，在雇傭專業人才與財政支出方面，地方政府付出極大的努力 。

二、中國地方政府環境管理的現狀

（一）環境管理體制不合理，環境執行權薄弱。

目前我國環境管理體制的表現形式是環保主管部門為環境治理主體與政府有關環境職能部門分工管理相結合、中央政府與地方政府分級管理相結合的雙向管理模式，地方政府環境行政執法部門之間權力重復性交叉。以環保部門為代表的我國大部分政府職能部門都是實行地方政府和上級業務部門的雙重領導，上級主管部門負責工作業務方面的領導，而地方政府管著除工作外的大部分重要權力。作為環境治理的主管部門，環保主管部門沒有核心的環境執行權，在具體的執法過程中，威懾力不夠，執法效果也大打折扣。地方政府作為地方最有權的部門，既領導著各環保職能部門，又管著絕大多數的地方企業，在這樣的領導體制下，地方政府極容易以各種手段影響環保部門的日常工作，環保部門的環境執行權十分薄弱 。

（二）唯GDP的績效考核機制。

在“縱向發包”和“橫向競爭”的行政體制下，一方面，“縱向發包”使上級政府將行政事務層層轉包給基層政府；另一方面，晉升競爭又為下級政府完成上級下達的治理目標提供強大的激勵。在這樣的體制下，如果上級政府只重視經濟發展時，下級政府就會犧牲環境去促進經濟發展。

目前，我國干部政績考核存在唯GDP傾向，這是我國環境管理失效的重要原因之一。而環境治理作為政府職能并沒有在績效考核中體現出應有的分量。這樣的政績考核模式，很容易讓地方政府領導做出“重經濟發展、輕環境保護”的決策。

（三）公眾參與渠道少，監管體制不健全。

我國環境法中雖然有公眾參與的相關規定，但是都比較模糊化，在實際過程中發揮的作用微乎其微，政府決策不夠民主化和科學性。公眾的信息知情權也難以保障，只有當造成不好的環境影響時，政府才會在輿論的壓力下意識到問題所在。在環境管理體制立法方面，公眾對環境執法機關監督的規定也非常不完善。就現有的法律規定來說，除了對行政機關不履行法定職責的行為有直接的利害關系的單位和個人可以通過行政訴訟的途徑監督行政機關執法外，其它就很少能帶有制約性的措施 。

同時，環境行政執法責任制的不健全，放縱了環境行政執法主體的違法違規行為，政府部門的環境違法責任追究無法律依據。百姓環境權利維權難，司法程序繁瑣，從而消極對待政府環保決策。

三、日本環境管理對湘南地區的啟示

（一）樹立科學發展觀，建立綠色GDP績效考核機制。

日本環境污染治理的經驗表明，“先污染后治理”的做法是錯誤的，勢必會給我們帶來沉重的環境代價，并為治理環境付出巨大的社會成本。因此，必須糾正重經濟增長、輕環境保護的思想，堅持科學發展觀。領導干部的政績考核指標體系中沒有硬性的環境保護指標的考核是不完整的、不科學的。環保工作的政績一定要在政府官員的任免過程中占據一定分量，這樣才能實現地方經濟與環境保護協調發展的局面。

在承接產業轉移的初期，湘南地方政府在認識到產業轉移給經濟帶來強大推動力的同時，更應該要從長遠出發，正確處理好經濟發展與環境保護的關系，日本工業化初期片面追求產業發展速度的苦果就是很好的證明。要堅持綠色GDP的績效考核機制，切勿以完成的招商引資量作為衡量地方官員政績的唯一要素。否則，地方政府很容易為了完成招商引資的任務而降低入駐產業的審批條件，放寬對入駐產業的管理。因此，在承接產業轉移的初期，地方政府必須摒棄以經濟發展數據作為考核官員的最重要指標，要將環境建設納入績效考核中來，這樣才能促使領導干部樹立起環保至上的理念，自覺維護環保行政執法工作。

（二）采取靈活的環境對策，推行政企合作新模式。

日本地方政府會結合本地區的實際情況，推出靈活的環境對策。例如，在審批開發項目時，通過行政指導的方式要求開發建設者遵守本地區的環境保全承諾；與企業簽訂公害防止協定，促進企業努力實施比法律規制更為嚴格的治理要求，等等。對于中小企業，政府會以提供長期低息貸款等方式予以幫助，并且提供新的技術信息和進行技術指導，而非簡單地實施關閉等強制措施。

新入駐湘南的產業類型多樣，對湘南的整體環境適應還處于緩沖階段。湘南地方政府可以借鑒日本地方政府環境治理對策，與企業在環保方面建立合作關系。一方面公開地方政府的環境政策，使企業及時了解當地政府的規劃和意圖；另一方面，地方政府與產業界協商，提高環境計劃的可行性。與此同時，各級地方政府還可以為企業提供技術指導和人員服務，而企業給政府提供環保技術信息以幫助制定合理的排放標準。

（三）拓寬公眾參與渠道，完善監管體制。

日本政府在1993年頒布的《環境基本法》和1994年制定的《環境基本計劃》中，使公眾參與環境管理法律化、制度化，將公眾參與的程序納入到地方政府政策制定的過程中。湘南地方政府可以借鑒日本的成功經驗，要重視公眾參與環境治理的作用，并在法制化和制度化的保障下積極組織和引導公眾參與環境治理，通過環境投資、環境教育、環境學習等方法向全社會推行、強化環保意識，提高公眾參與環境管理與保護的能力。

同時，改變政府對企業單向監督管理的結構，形成環境行政執法機關、公眾、利益第三方、污染企業等組成的多遠結構，最終建立多元化的執法監督體系。完善環境執法違法的責任追究制，加大處罰力度，對于因決策失誤、監管不力造成重大污染事故的，要嚴肅追究相關責任人的責任。

四、結語

湘南地方政府要避免環境保護與經濟發展“錯位”和“缺位”的做法，借鑒日本地方政府環境管理的成功經驗，正確處理好經濟發展與環境保護的關系。

（作者單位：湖南師范大學法學院）

注釋：

李紅利.日本地方政府環境規制的經驗與啟示[J].環球視野.2012，（5）.

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王燦發.論我國環境保護管理體制立法存在的問題及其完善途徑[OL].http：//www.riel.whu.edu.cn.