域外廉政文化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)淺析

摘 要 總結(jié)、分析域外先進(jìn)國(guó)家或地區(qū)廉政文化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)廉政文化建設(shè)具有不容忽視的借鑒意義。

關(guān)鍵詞 域外 廉政文化建設(shè) 成功經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

反腐倡廉是當(dāng)代世界各國(guó)普遍面臨的一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，許多國(guó)家都將加強(qiáng)廉政文化建設(shè)作為解決廉政問(wèn)題的基本途徑之一。總結(jié)、分析域外先進(jìn)國(guó)家或地區(qū)廉政文化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)廉政文化建設(shè)具有不容忽視的借鑒意義。

一、透明執(zhí)政，政務(wù)公開(kāi)

一直被“透明國(guó)際” 評(píng)為最清廉國(guó)家的芬蘭、瑞典、丹麥等北歐國(guó)家，之所以能創(chuàng)造出令人驚嘆的廉政奇跡，不僅在于其社會(huì)收入差距較小、社會(huì)保障完善發(fā)達(dá)、公務(wù)員待遇優(yōu)厚，更在于其政府始終堅(jiān)持透明執(zhí)政方針，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

北歐國(guó)家普遍推行政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記和財(cái)產(chǎn)信息公開(kāi)的制度以及金融實(shí)名的存款制度，成為名副其實(shí)的陽(yáng)光政府和透明官員。公務(wù)員的公務(wù)行為和經(jīng)濟(jì)收入都是透明的，公眾在網(wǎng)上隨時(shí)可以查到。如果公務(wù)員瞞報(bào)或延遲申報(bào)經(jīng)濟(jì)收入，將會(huì)因此失去工作。早在1766年，瑞典議會(huì)就確立了“政務(wù)公開(kāi)”原則，開(kāi)放政府記錄，供民眾查詢。任何一位公民都可以到任何一個(gè)政府部門要求查閱該部門文件。如果有人想知曉某一位官員的收入和納稅信息，可以到國(guó)家稅務(wù)署申請(qǐng)查詢；如果他懷疑某一名官員公款私用或揮霍公共資金，可以向有關(guān)部門或媒體舉報(bào)，隨后就會(huì)有檢察官調(diào)查這名官員。這一制度使得所有經(jīng)濟(jì)隱私都大白于天下，大大降低了腐敗發(fā)生的可能性。現(xiàn)在，電子政務(wù)成為北歐人日常生活的一部分，各國(guó)稅務(wù)局和國(guó)家保險(xiǎn)局都已設(shè)立熱線服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)行金融實(shí)名制度，不斷完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)辦法。

二、多維監(jiān)督，全民反腐

為了加強(qiáng)政府廉政建設(shè)，大力與腐敗作斗爭(zhēng)，許多國(guó)家都建立了較為完備的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，其主要途徑和類型包括機(jī)構(gòu)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和民眾監(jiān)督等。

（一）機(jī)構(gòu)監(jiān)督。

英國(guó)早在資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后就確立了議會(huì)監(jiān)察制度。議會(huì)運(yùn)用質(zhì)詢、批評(píng)、調(diào)查、彈劾、不信任案等方式對(duì)國(guó)王和政府官員進(jìn)行監(jiān)督。美國(guó)也設(shè)立了國(guó)會(huì)監(jiān)察制度。國(guó)會(huì)運(yùn)用對(duì)政府的批評(píng)，舉行聽(tīng)證會(huì)、行使立法否決權(quán)、彈劾等方式來(lái)監(jiān)督總統(tǒng)及合眾國(guó)的一切官員。瑞典是設(shè)立議會(huì)監(jiān)察專員制度最早的國(guó)家，其實(shí)際監(jiān)察效果為世界各國(guó)所稱贊，許多國(guó)家紛紛效仿。到了現(xiàn)代，由于行政系統(tǒng)的不斷擴(kuò)大，外部政治力量對(duì)政府機(jī)關(guān)的控制和監(jiān)督比較薄弱，官僚主義、效率低下、奢侈浪費(fèi)等情況愈發(fā)嚴(yán)重。于是，通過(guò)建立內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制，以提高行政效率，堵塞官僚主義作風(fēng)為目的的現(xiàn)代行政監(jiān)察制度便應(yīng)運(yùn)而生。新加坡成立了反貪污調(diào)查局，香港設(shè)立了廉政公署，美國(guó)在各行政部門內(nèi)設(shè)立了監(jiān)察長(zhǎng)。同時(shí)，美國(guó)的聯(lián)邦調(diào)查局和特別檢察官，印度的特別法官，英國(guó)的行政裁判所，法國(guó)、德國(guó)的行政法院，以及各國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)、警察組織、法院、檢察機(jī)關(guān)也都負(fù)有反腐敗的職責(zé)。

（二）媒體監(jiān)督。

媒體監(jiān)督常被稱為是立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的“第四權(quán)力”，在對(duì)權(quán)力監(jiān)督方面起著非常重要的作用。如今，在美國(guó)、瑞典、加拿大等國(guó)家，政府在保障不泄漏國(guó)防、外交機(jī)密的前提下，允許所有報(bào)刊報(bào)道政府、議會(huì)“內(nèi)幕”情況。 在德國(guó)，報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)可以報(bào)道政府、政黨內(nèi)部的情況，只要內(nèi)容屬實(shí)，不泄露國(guó)家機(jī)密，即屬合法，而消息來(lái)源受法律保護(hù)，任何人不得對(duì)消息來(lái)源進(jìn)行調(diào)查。而德國(guó)的新聞媒體大都是以贏利為目的的獨(dú)資或合資的股份企業(yè)，為了吸引讀者，通常會(huì)雇傭?qū)I(yè)人員專門收集政府官員和公務(wù)員的政治丑聞和緋聞，一旦曝光，政府官員和公務(wù)員必須引咎辭職。

（三）民眾監(jiān)督。

在西方國(guó)家，受法律保護(hù)的民眾監(jiān)督方式，主要有舉報(bào)和民意測(cè)驗(yàn)兩種。對(duì)前者，很多國(guó)家和地區(qū)都規(guī)定了對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施以及對(duì)舉報(bào)有功者的專門獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)民眾為廉政建設(shè)做出努力。在芬蘭，普通公民還有權(quán)越級(jí)直接投訴最高檢察長(zhǎng)，而最高檢察長(zhǎng)則有義務(wù)對(duì)公民的每項(xiàng)舉報(bào)、投訴在限期內(nèi)給以答復(fù)，并通知處理結(jié)果。而民意測(cè)驗(yàn)雖然一般由輿論界組織進(jìn)行，但反應(yīng)的是民眾的真實(shí)意愿，表達(dá)的是對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督，因此也具有十分重要的影響。比如，1988年初日本國(guó)民對(duì)竹下登政府的支持率降到3%的民意測(cè)驗(yàn)結(jié)果一經(jīng)公布，加快了竹下登辭職的速度；同年英國(guó)國(guó)民對(duì)保守黨撒切爾夫人的支持率不斷下降的多次民意測(cè)驗(yàn)，也促使保守黨反省自己的政策，提出許多改革措施以改善其在國(guó)民中的形象。

三、懲防并重，三管齊下

要使廉政建設(shè)取得長(zhǎng)期效果，不能僅僅局限于對(duì)腐敗人員和案件的調(diào)查懲處，更要著眼于教育和預(yù)防。中國(guó)香港在“透明國(guó)際”公布的2011年全球清廉指數(shù)排名中居第12位，在亞洲僅次于新加坡居于第二位，其廉政建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)就是始終堅(jiān)持執(zhí)法、防治與教育“三管齊下”的全面反貪策略，以“懲防并重”為目標(biāo)，秉持“打擊貪污，不懼不偏”的宗旨強(qiáng)力反腐，使當(dāng)?shù)毓賳T不敢貪、不能貪、不想貪。香港廉政公署的使命宣言提出：“廉政公署致力維護(hù)本港公平正義，安定繁榮，務(wù)必與全體市民齊心協(xié)力，堅(jiān)定不移，以執(zhí)法、教育、預(yù)防三管齊下，肅貪倡廉”。廉政公署按照落實(shí)“不敢貪、不能貪、不想貪”的三位一體思想組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)，由廉政公署的執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處3個(gè)工作部門分別承擔(dān)調(diào)查、防范和宣傳教育聯(lián)絡(luò)的任務(wù)，負(fù)責(zé)推行“不敢貪、不能貪、不想貪”這三項(xiàng)工作。執(zhí)行處是廉政公署中專門行使調(diào)查職能的部門，負(fù)責(zé)接受、審閱和調(diào)查有關(guān)貪污的指控，也就是通過(guò)打擊使人“不敢貪”。防止貪污處是廉政公署中專司審查職能的部門，其職責(zé)是審查政府各部門和公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)和程序以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度和運(yùn)行過(guò)程，及時(shí)找出可能導(dǎo)致貪污的漏洞、隱患，并就如何減少貪污提出改善的方法，通過(guò)完善管理使人“不能貪”。社區(qū)關(guān)系處下設(shè)8個(gè)分部，分布香港各地，其職責(zé)是深入到政界、商界、學(xué)校等社會(huì)層面與市民面對(duì)面接觸，進(jìn)行形式多樣的教育，引導(dǎo)市民認(rèn)識(shí)貪污的危害，并策動(dòng)市民支持肅貪倡廉工作，向市民提倡培養(yǎng)廉潔品德及公民責(zé)任感，目的是讓人從思想上抵觸貪污、討厭貪污，從而做到“不想貪”。

四、以德倡廉，崇尚自律

所謂以德倡廉，是指通過(guò)道德教育倡導(dǎo)廉潔之風(fēng)，樹(shù)立廉潔意識(shí)，從而在思想上抵制、鏟除貪污的念頭，最終達(dá)到使人不想貪的效果。綜觀世界各國(guó)，由于歷史文化和政治傳統(tǒng)不同，政治制度的選擇不同，因而廉政文化建設(shè)也呈現(xiàn)不同的特色。但無(wú)論是西方政治文化還是東方政治文化，都非常注重通過(guò)道德教化的方式來(lái)促進(jìn)廉政文化建設(shè)。美國(guó)國(guó)會(huì)在1978年就通過(guò)了《政府道德法》，1989年又通過(guò)了《道德改革法》，1992年聯(lián)邦政府道德署再次頒布《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》。同時(shí)，設(shè)立道德署，作為聯(lián)邦政府的道德建設(shè)指導(dǎo)機(jī)關(guān)。聯(lián)邦政府各部門都有道德官員辦公室，地方各州、市也設(shè)立了道德署或道德委員會(huì)。在芬蘭，人們把貪污受賄、侵吞社會(huì)財(cái)富等行為看成是和偷盜搶劫一樣的卑鄙骯臟之舉，是遭人唾棄的無(wú)恥行為。與中國(guó)一樣深受儒家文化影響的新加坡，自1959年人民行動(dòng)黨上臺(tái)執(zhí)政伊始，李光耀等黨的領(lǐng)袖就有一種強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任心，致力于建立一個(gè)清廉和有道德的政府。李光耀注重研究儒家傳統(tǒng)文化，結(jié)合新加坡國(guó)情，提煉出儒家傳統(tǒng)文化精華——“忠孝仁愛(ài)禮義廉恥”，這八個(gè)字被新加坡奉為培育和規(guī)范國(guó)民道德修養(yǎng)和具體行為的準(zhǔn)則。這“八德”集中體現(xiàn)了新加坡國(guó)民在加強(qiáng)個(gè)人道德修養(yǎng)，處理人與人、個(gè)人利益與國(guó)家利益關(guān)系方面所應(yīng)具有的最基本的道德品質(zhì)、價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)繩。其中“廉”主要是指清廉，這是立國(guó)之本，執(zhí)政之基，為官?gòu)恼钇鸫a的道德規(guī)范。借助儒家傳統(tǒng)文化對(duì)公務(wù)員的教育，對(duì)于培養(yǎng)廉政意識(shí)、提升廉政道德水準(zhǔn)具有基礎(chǔ)性作用。

五、高薪養(yǎng)廉，溫情防腐

自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家普遍接受高薪養(yǎng)廉的思想：優(yōu)厚的待遇有利于減少國(guó)家公務(wù)員腐敗行為的發(fā)生，是遏制腐敗的重要措施之一。縱觀腐敗程度低的國(guó)家，他們推崇高薪養(yǎng)廉制度的具體做法很相似：第一，普遍實(shí)行高工資，并給予各種津貼和福利待遇，其收入水平均略高于全國(guó)平均水平。第二，所有國(guó)家公務(wù)員都可以得到相應(yīng)的退休生活保障金和醫(yī)療福利。第三，如果公務(wù)員一旦腐敗犯罪，那么這些優(yōu)惠的待遇就會(huì)被取消。

新加坡前總理李光耀認(rèn)為，政府應(yīng)該給擔(dān)任公職的人盡可能高的工資福利待遇，使他們得到與其職務(wù)相稱的薪酬，并建立可靠的社會(huì)保障體系解除其后顧之憂。良好的待遇和保障可以使公務(wù)員能夠過(guò)上較為寬裕的物質(zhì)生活，減少貪污腐敗的可能性。從上世紀(jì)70年代開(kāi)始，新加坡政府每隔幾年就會(huì)調(diào)整公務(wù)員的工資。1989年工資調(diào)整后，新加坡總理的年薪23.8萬(wàn)美元，超過(guò)日本首相的17.26萬(wàn)美元、德國(guó)總理的19.42萬(wàn)美元和美國(guó)總統(tǒng)的20萬(wàn)美元，是世界各級(jí)政府首腦中年薪最高的。2000年，新加坡政府再出重大舉措，把所有薪金制的高級(jí)官員的月薪提高5%。新加坡政府之所以這樣做，就是為了吸引優(yōu)秀的人才為政府所用，用高薪來(lái)遏制優(yōu)秀人才從政府部門流向私人部門。新加坡公務(wù)員還可享受醫(yī)療福利、貸款優(yōu)惠、住房?jī)?yōu)惠和集體保險(xiǎn)等多種福利待遇。這些福利，特別是醫(yī)療、住房等福利，極富有人情味，為公務(wù)員解決了實(shí)際生活困難，很好地解除了公務(wù)員的后顧之憂，很大程度上避免了有些國(guó)家普遍存在的官員占房貪污現(xiàn)象。此外，新加坡推行的中央公積金制度既是新加坡全體國(guó)民享有的社會(huì)保障制度，也是與廉政建設(shè)有關(guān)的一項(xiàng)重要措施。按中央公積金制度，公務(wù)員、企業(yè)職工每月將一定比例的薪金儲(chǔ)蓄起來(lái)，由國(guó)家統(tǒng)一管理、長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄和專項(xiàng)專用。一般來(lái)說(shuō)，工作的年頭越長(zhǎng)，公積金的存入量就越大，到退休時(shí)，公務(wù)員的公積金少則幾十萬(wàn)，多則數(shù)百萬(wàn)新元，公務(wù)員如違法貪污，除受到別的法律處罰外，公積金也將自動(dòng)取消。可見(jiàn)，對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，中央公積金既是一種福利和保障，但對(duì)于那些膽敢貪贓枉法、非法斂財(cái)?shù)娜藖?lái)說(shuō)，則是懲罰的一種手段。因此，新加坡的公務(wù)員，特別是年長(zhǎng)的公務(wù)員一般都不敢冒著失去包括公積金在內(nèi)的一切財(cái)產(chǎn)和權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)去貪污，這一措施是保證公務(wù)員廉潔奉公的重要手段。

（作者單位：海軍工程大學(xué)理學(xué)院人文社科系）

注釋：

即“國(guó)際透明組織”，簡(jiǎn)稱TI，對(duì)腐敗問(wèn)題研究得最權(quán)威、最全面和最準(zhǔn)確的國(guó)際性非政府組織，每年發(fā)布一期“腐敗排行榜”，研究結(jié)果經(jīng)常被其他權(quán)威國(guó)際機(jī)構(gòu)反復(fù)引用。

林修坡.外國(guó)政治制度與監(jiān)察制度概要[M].北京大學(xué)出版社，1990.145.