論我國高校跨境教育質量保障體系的構建

摘 要 在 WTO 教育服務貿易背景下構建和完善我國的高等教育質量保障體系， 是一項任重而道遠的任務。本文首先分析了世界各國目前關于跨境高等教育的一致問題，其次根據我國獨特國情，了解到我國高校跨境教育質量保障的困境，然后提出要從政府、社會、學校等多方面共同構建我國多層次的高校跨境教育的質量保障體系。

關鍵詞 跨境教育 高等教育 質量保障體系

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

21世紀以來，高等教育成為跨境教育的主要推動力量。聯合國教科文組織定義的跨境教育，因其可貿易性被歸納為跨境支付（Cross-Border Supply）、境外消費（Consumption Abroad）、商業存在（Commercial Presence）、自然人流動（Movement of Personnel）四種形式。商業利益的存在極大地刺激了高等教育在全球范圍內的發展，跨境教育成為當今高等教育服務貿易的重要內容。跨境教育是全球化的結果，也是全球化的必然。然而，在這樣的背景下，跨境教育暴露出一些值得關注的問題，特別是質量和風險問題。質量是跨境教育健康和可持續發展的重要條件，控制質量風險是各國政府關注的重要問題。關注跨境教育國際化的健康發展，建立完善有效的質量風險控制體系，必須對跨境教育質量保障體系進行深入分析和研究。

一、世界各國跨境高等教育質量保障的特點

概括而言， 目前各國跨境教育質量保障的情況呈現以下幾個特點：

1、按世界貿易組織標準， 教育出口國制度和機制相對完善， 而進口國的教育質量保障機制建設緩慢， 仍然處在“幼稚產業”階段。事實上的確如此，一個國家的教育水平如果上不去， 它的教育機制也必然是不完善的。因此， 國家需要保護， 應該給他們時間， 通過國際交流與合作， 給他們機會促進其發展。

2、教育出口國國內的質量保障機制相對完善， 而在海外教育質量保障機制發展緩慢。因為學校既要滿足本國學生的需要， 又要滿足海外學生的需要。為了保障本國學生的需要， 相關機制就會建立得比較快比較好。但當這個機構到了國外， 情況就不一定如此了。比如說， 人們覺得美國的教育機構都好，所以美國政府對海外教育機構的關注就相對較少。

3、公立教育部分的質量保障機制相對完善有力， 而私立、非公非私部分的質量保障機制欠缺、秩序欠缺。

4、在傳統的面授教育中， 質量保障機制相對完善， 而遠程、網絡教育的質量保障機制常常缺失。遠程、網絡教育是新現象， 我們不知道怎么去處理，很多過程都能輕易作假。如在上海或澳大利亞的遠程教育， 都不知道到底是誰在參加考試。因為注冊者要的是文憑， 所以他完全可以請“槍手”替考。相對于傳統教育而言， 遠程教育有自己的優勢， 必須發展，但保障機制尚需完善。

二、我國高校跨境教育存在的質量風險

雖然我國高校跨境教育在各方面的推動下積極發展，取得了巨大的成就，但與世界其他各國相比，也因本國獨特的國情，面臨著各種質量風險的挑戰，也受到了各種影響。

一是西方文明范式對中國傳統文化的顛覆。在文化價值觀念方面，我國出國留學人員在學習過程中會直接接受國外的歷史、文化教育，甚至有些學校還會開設宗教課程，一些宗教組織也會在留學生群體中發展宗教組織。在中外合作辦學中，雖然要求學校要開設一定的我國歷史、法律課程，但因無法監管而難以保證落實。在政治意識形態方面，跨境教育的實施可能含有隱性的政治目的和后殖民主義威脅，成為西方國家傳播其民主思想，推行民主政治方式，對其它國家青少年實施滲透和影響的重要途徑。這也是 WTO 在服務貿易談判中我國對是否開放教育都十分謹慎的原因。

二是市場開放造成西方教育品牌對我國知名民族教育品牌的沖擊。開放教育市場帶來的教育資源流失不僅僅表現在對外支出的費用和人才的流失上，還表現在教育資源的喪失上。一些地方和學校背離中外合作辦學的公益性原則，追逐經濟利益；特別是某些重點高校舉辦國外大學預科教育性質的課程班，有意混淆了中外合作辦學的政策界限；還有一些院校對合作辦學的中方主權重視不夠，合作辦學機構或合作辦學項目的中方管理權不到位，淡化甚至削弱了應有的領導權和決策權。這種合作辦學造成的不僅僅是質量難以保障，更重要的是，國內一些重點大學，利用自己在國內的品牌優勢，與國外一些低層次大學合作辦學，這也對我國知名民族教育品牌構成了沖擊。

三是學位互認對我國學歷學位制度的沖擊。我國從改革開放后，建立了有中國特色的學位學歷制度，實踐證明是行之有效的，但我國目前仍未建立統一的教育文憑框架體系，還未解決學歷學位兩個體系并存和職業教育資格證書與學位不銜接的問題。雖然我國已與世界上 34 個國家和地區簽訂了互相承認學位學歷的有關協議，但是所有協議均為框架性的，主要解決的是兩種學位制度下不同學位之間的銜接問題， 協議并不涉及學校的辦學行為，如教學方式和辦學地點等，也沒有涉及中國的學歷。 因此，只解決了我國教育證書與其他國家類似證書的部分可比性問題。 即學位之間的可比性。 大部分協議也都沒有限制國外院校進入中國市場的準入資格。 而這些內容正是一些國家在 WTO 機制下利用的漏洞。因此，這種協議就構成了對我國學歷學位制度的沖擊。

四是教育發達國家的質量標準和評定方式對我國教育質量標準和評定方式的影響。在質量標準方面，我國雖然已經建立了自己的質量標準體系，但是目前仍然不完善。在跨境教育中，由于各國教育服務質量標準的多樣性，加上學生由于自身能力有限，而且信息來源不充分，難以充分全面了解其他國家教育服務質量標準的意義，這就導致了對學習結果預期的不確定性。在一國看來是高質量的學習成果，到另一國卻出現了不適用問題。我國出現的“海歸”變“海待”的根本原因也在于此。制定適合自身發展需要的標準，是一個國家主導自己發展模式的重要體現。在跨境教育中，教育輸出國的標準體系影響了我國標準的制定與質量評定， 嚴重情況下會使我國喪失在國際交流與合作中的主導權。

三、我國高校跨境教育質量監控存在的缺失

高校跨境教育存在的問題，與我國教育開放和參與全球化歷史進程的經驗相關，管理層認識不一致，管理的政策法規不完善給監管帶來難題。

一是跨境教育質量監管手段和方式不足。目前國內對跨境教育質量控制標準還未建立，評估體系和方法尚不完善，監控手段和方式不足，偏重于單一的政府行政手段和政策性措施，監控職能過于集中，多層次的監控體系特別是市場機制的監控沒有形成，辦學主體和中介組織的自律和參與作用沒有得到發揮。當前，通過跨境教育，國際教育質量標準和評價模式快速進入中國，我國在自身質量標準和評價體系還不完善的情況下，將被動地接受國外教育質量標準和評價模式的沖擊，政府無法運用符合國際慣例的做法，即通過辦學主體和市場中介組織對教育質量評估、對跨境教育質量實施監管。

二是跨境教育的質量監控機制尚未建立。教育發達國家的教育質量監控普遍具有獨立性、公正性、系統性和權威性特點，對規范跨境教育行為、促進教育事業的發展起到積極的作用。我國由于教育質量管理還沒有形成相應的技術標準以及監控機制，只能靠政府通過行政方式確定標準和監控，難以對每個項目的質量狀況作出具體衡量和給出客觀公正的監控評價。現有評價未得到社會公眾的廣泛認同，隨意性較大，企業和社會難以采信，國際上難以認同，影響了跨境教育質量的符合性和一致性的實現。

三是跨境教育的法律法規、監管政策體系滯后。我國的跨境教育立法和政策制定不適應形勢發展和變化的要求，現有的法律法規表現為：一是管理性立法多，服務性立法少；補救性立法多，前瞻性立法少；部門立法多，統一立法少；干預性立法多，保護性立法少的情況。在稅收、外匯、就業、出入境管理以及來華留學、國際遠程教育、聘請外籍教師、境外學位授予等許多領域還缺乏相應的法律法規和政策規范，使得質量監管各自為政，互不協調，信息反饋不暢。

四是跨境教育質量意識引導不足。各辦學主體和國外大學或機構贏利性目的突出，與我國跨境教育“公益性目標”背離，辦學主體內部質量觀念淡漠，質量標準被動服從國外要求，監管職責不明，監控機制缺失，方式簡單粗糙。

四、構建多層次跨境教育質量保障體系

（一）構建多層次質量風險監控體系。

多層次質量風險監控體系由國家監管控制層面、地方監管控制層面、社會監管控制層面和學校機構控制層面構建。各個層面職能不同，各司其職、相互協作一致，使跨境教育質量風險控制體系的構建落在實處。

第一層面是國家層面控制，即國家教育部相關機構、國家留學基金委、國家漢辦和國家其他相關部門等共同組成控制平臺，即國家跨境教育質量監管中心。其職能是完善跨境教育立法、制定質量監控指標、公開監控操作程序，健全質量監控機制、協調相關部門之間的管理，對跨境教育的需求做出導向監控和適時監管等，形成國家最高監控層級，代表政府全面統一對全國跨境教育質量進行監控管理。國家層面控制監控的重點是跨境教育的目標、動機和宗旨，國家教育主權和教育安全，國家教育需求、布局和導向，許可及準入條件、質量標準制定，教育成果質量評估監測和風險預警等。國家層面控制的依據和對象是根據我國相關法律法規分別對跨境教育的形式、內容進行監控；具體對象為，有關跨境教育法律法規的監督執行，質量指標執行，監管體系的運行，許可審核與評估，對下一層級運行進行督導等。

第二層面是地方控制，即地方政府所屬行政職能部門進行的控制。加強跨境教育質量風險監管離不開地方政府部門的參與，或者說地方政府監管是跨境教育質量監管成敗的關鍵。地方政府監控的主管部門是教育行政的主管部門，同時工商稅務、金融物價、公安司法和人力資源與社會保障部門等共同協作，在這些機構和部門之間設置一個協同一致的監控平臺———地方跨境教育質量監管中心，這個中心可設置于地方政府教育主管部門內進行日常監管。中心的任務是國家政策法規執行，合同協議條款內容執行、投資實施執行、資源配置實施執行，專業設置和專業結構，組織方式、組織結構和組織管理，學生權利保護，辦學運作、管理方式等。地方控制的對象與內容是對中外合作辦學項目與機構，留學機構或涉外資源，對境外教育投資和教育輸出的運行實施監控，對國外來華工作的教師、教輔人員的資質條件實施監控。

第三層面是社會控制，除國家和地方政府監控外，動員社會力量參與跨境教育的質量監控是一項重要工作。發揮各類中介機構、新聞媒體的參與，由政府授權組建跨境教育行業協會、組建信用或質量評估機構，共同對各類跨境教育進行質量監控。鼓勵社會機構參與對跨境教育質量評價體系和各項評價指標的建設，擴大社會對跨境教育質量指標、評價成果的認知和認可，形成強大的社會監督網絡。監控平臺授權于跨境教育行業協會，由協會進行日常的監控管理。社會監控的參與部門由行業協會、社會咨詢機構、國內評估機構、新聞媒體和用人單位共同組成。

第四層面是辦學主體或學校機構的自我控制。跨境教育質量風險監控的重點是跨境教育的參與者，質量風險監控的對象是消費者所獲得教育資源和教育實施過程的滿意程度，因此，辦學主體對質量的自我監控作用重大。辦學主體或學校機構自我控制的重點是投資項目和投資規模、財務結構與財務管理；培養方案、教學目標、教學計劃、教學內容、課程結構、課時保障，教學資源、設施設備、生源和師資力量等。自我控制的對象是課程設置與結構、學分學時，實踐、實訓能力和素質培養，合作內容實施和目標實現，全程質量管理等方面的監控。

綜上四個層面的質量監控是一個完整的質量監控體系，層層把關，缺一不可，共同作用于跨境教育的各項質量指標，形成完整的質量控制體系，這是中國跨境教育質量監控的重要保障。

（二）完善質量保障機制。

加強跨境教育參與國政府和大學的行政能力建設。因為政府與學校要涉及到管理別國的學生，而他們本國有自己的教育教學法規。中國現在要面對各國來華的教育機構， 可以說， 我們的行政能力仍然是薄弱的。加強教育出口國與進口國的信息交流與溝通， 創造和利用可能的機會， 經常互相研討相關的問題。加強政府和學校間的合作。不僅是為了把合作辦學發展起來， 也是為了把教育質量保障制度完善起來。學校常常會開設許多項目， 而很少來關心的進展和質量保障， 這一點需要有根本性的改變。加強質量保障機構在制訂標準方面的協作。因為很多標準各國不同， 所以要加強國際合作。加強教育出口與進口國之間的政策銜接。因為進口國和出口國都會從自己的利益考慮， 因此，政策的銜接非常重要。加強跨境教育多種功能的并舉。跨境教育有服務貿易的成分， 但不能僅僅為了貿易而存在， 它的各方面功能應該是并舉的。只有這樣， 跨境教育才能繁榮， 才能更好地為人類服務。

（三）建立學生學費保護政策。

如指定銀行、設立風險保證金、學費分段繳付、實施違規強制退費等。與購買其他物品先取貨后付錢不一樣， 教育是先付了錢再接受服務， 并且很難保障服務的質量。衡量教育的好壞的確很難， 因為不同的人接受相同的教育， 他的收獲會不一樣， 而且教育周期又很長。另外， 跨境教育的師資、課時、教育教學設備達不到承諾的水平， 都可能會影響教育質量。因此， 要建立學生學費保護政策， 包括可以將學費放到銀行， 分批發給學校， 以及對違規機構進行強制性退費等。過程評估和認證機制已經在上海嘗試性地開展。

（作者：中南民族大學公共管理學院2011級教育經濟與管理專業研究生）

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