政府與NGO在公共危機管理中的角色分析

摘 要 2008年汶川地震、2013年雅安地震，兩次大的自然災害造成的公共危機考驗著我國政府處理突發(fā)事件的能力，在公共危機事件中，政府和非政府組織分別扮演什么樣的角色，它們的關系模式是怎樣的，有怎樣的得與失；在公共危機事件中，公共利益體現在何處，如何最大程度的滿足公共需求實現公共利益是本文要探討的兩個主要問題。

關鍵詞 公共危機 政府 NGO 公共利益 地震

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

2008年5·12汶川地震，2012年7·21北京特大暴雨，2013年4·20雅安地震，這些由自然災害引起的公共危機讓人猝不及防，使得公共危機這個名詞由抽象的學術名詞成為媒體和公眾使用的日常詞匯。

公共危機是一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產和環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。 公共危機管理是一種有組織、有計劃的動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理危機。

對于自然災害引起的公共危機，政府因其擁有強大的人力物力財力支持當之無愧的是救援的核心力量，然而政府不可能事無巨細、面面俱到，非政府組織的補充作用就凸顯出來了。非政府組織，英文全稱是Non-Government Organization，簡稱NGO。NGO這個詞在不同的國家或地區(qū)有著不同的含義，目前，國際社會中較為普遍認可的非政府組織的定義，是美國著名學者斯特·撒拉蒙提出的：“泛指非政府的、非營利性的，致力于公益事業(yè)的社會中介組織。”

一、雅安地震中政府與非政府組織的角色

4月20日8時2分在四川省雅安市蘆山縣（北緯30.3度，東經103.0度）發(fā)生7.0級地震，震源深度13千米。據中國地震局網站消息，截至24日14時30分，地震共計造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷。

（一）政府的主力軍角色。

國家主席習近平、國務院總理李克強迅速對救災工作作出重要指示。5個小時之后，李克強登上飛機趕赴地震災區(qū)，指導抗震救災工作。根據習近平、李克強重要指示精神，國務院立即啟動了抗震救災Ⅰ級響應，中國各方迅速行動起來，展開救援工作。

政府作為公共事務的服務者和公共資源的占者擁有大量的社會資源，在整個公共危機管理中起到核心的主力軍作用。政府在第一時間采取實際行動，調集武警、部隊、公安、消防 各種力量展開搜救行動，第一時間發(fā)布地震相關信息，所采取了人性化、科學化的行之有效的救援行動。

從政府的職能來看，政府創(chuàng)設的根本目的是保護公民人身、財產安全，提供公共服務，維護公共秩序。在公共危機事件中，人民的人身財產安全受到威脅，公共服務的提供中斷，如果政府不能及時、有效地緩解和遏制危機，那么就可能導致自然災害引起的社會政治危機。在危機管理中，政府是當之無愧的主導者。從政府的權力特征看，政府是公共權力的主體，人民是公共權力的來源，政府以保護人民合法權益、保障社會公平公正為目標。政府的行使的公共權力具有強制性，是社會公共利益天然的捍衛(wèi)者。從政府的優(yōu)勢來分析，政府作為公權力的行使著，手中掌握著大量的、優(yōu)勢的公共資源，可以對社會資源進行整合和分配，制定公共政策，調節(jié)公共利益，利用其優(yōu)勢化解公共危機，協(xié)調社會利益關系、解決社會矛盾。

（二）NGO的輔助角色。

在政府積極開展救援的同時，非政府組織也行動起來。

4月20日，四川雅安蘆山地震發(fā)生當天，一個名為“成都市公益組織420聯(lián)合救援行動”的協(xié)調組織成立，它的前身正是當年因汶川地震而生的“四川512民間救助服務中心”，由四川當地多家民間機構自發(fā)組建?；钴S在災區(qū)的民間救援隊，有十幾支都是壹基金救援聯(lián)盟的成員。

政府部門與NGO是各有特長的。政府更擅長救援生命、搶修通訊電力和避免二次災害等搶險類的工作，這固然是NGO很難企及的方面；但NGO更關心災區(qū)人民的生活狀況、環(huán)境保護等，更注重長效。

NGO作為政府的助手，是溝通政府與群眾的橋梁。NGO是聯(lián)系政府與社會各階層的一個中介。NGO具有廣泛的社會吸納性，代表著社會中不同階層，不同層次的利益，它可以向公眾傳播政府應對危機管理的知識，以消除他們的恐慌心理，同時，它也可以將現實情況，社會實際需求反饋給政府，從而及時有效的防治公共危機。

NGO作為新公共管理的主要參與者。二十世紀九十年代在西方國家興起了一種新的多中心的、自主的、分工合作、互為補充的政治構架管理理論——治理理論。依據治理理論，在公共危機管理中，政府要培養(yǎng)發(fā)展非政府組織，與NGO密切配合，使雙方在各自優(yōu)勢領域內發(fā)揮作用，建立起互助機制。我國政府的行政體制以小政府、大社會為改革目標，黨的十七大將基層群眾自治制度予以明確并寫入了新修改的黨章，這一發(fā)展趨勢為NGO參與公共危機管理提供了良好的大環(huán)境。

NGO作為政府的合作伙伴。在現代危機管理中，政府必須充分考慮各階層、各團體的利益訴求，要提高其公信力，建立各種應急機制，從而提供全方位的服務，但這對于能力有限的政府來說會感到力不從心。解決這一問題的核心就在于加強它與社會的合作，在政府履行職能的同時，鼓勵NGO參與危機管理，建立起政府、非政府組織、公民三者共同行動的公共危機管理模式。

（三）政府與NGO如何實現合作治理。

第一，政府要更新管理理念，運用公共治理與善治理論，充分調動各種社會力量參與公共危機管理中。重新審視與NGO之間的關系，轉變以前控制、管理NGO的觀念，而是將其視為重要的合作伙伴，認識到其在公共危機中的重要作用及其不可替代性。在服務型政府的建設過程中，加強與NGO的合作，形成公共管理主體多元化態(tài)勢。政府要大膽委托NGO開展工作，對其參與危機管理給予政策和資金上的支持。

第二，NGO應加強自身能力建設。首先，加強NGO自身組織建設，向專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。設立明確的組織目標，規(guī)范的組織體系，先進的管理模式。利用大眾傳媒積極宣傳，建立完善的人才機制，能夠吸引人才，留住人才，發(fā)揮人才的作用。利用名人效應，提高自身知名度。拓展融資渠道，建立多元化籌募機制。其次，加強NGO之間的交流與合作。隨著NGO專業(yè)化程度的提高，分工更加明確。在面對公共危機時更要加強交流與合作，能夠彌補自身的不足，獲得技術和信息的共享。

二、公共危機中如何實現公共利益最大化

何為公共利益，如何界定公共利益，目前在理論界和實務界都尚無定論。從理論層面看，脫離了具體情境，學者們對公共利益的界定本身就是含糊不清的。薩洛夫（Sorauf）認為，公共利益可能是一種倫理的約束，或被視為某種理性政治智慧的最高準則，或是大多數選民的共識或目標；公共利益也可能是某種混合物，是某種狹隘利益的均衡；公共利益的最終產物大多數時候還體現為“私利 ”的總和。

哈蒙（Harmon）則從過程的角度，把公共利益界定為“在民主的政治體系中，由個人與團體間的政治活動造成不斷變動的結果”。一般來說，公共利益是指可以滿足特定社會共同體生存和發(fā)展的公共需要，開放性地為共同體所有成員共享的各種社會資源或條件。 公共利益是一種客觀的存在，如一個社會的公共秩序、公共安全、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、社會公正等。

（一）公共危機中公民的基本公共利益。

第一，生命財產權。重大災害的發(fā)生，最先受到威脅的就是公民的生命健康權和財產安全權。在天災人禍面前，在不可抗拒因素下，公民自保能力有限。此時作為公民最基本的生命財產權就顯得尤為重要，政府因其占有強大的社會資源因而作為公民基本利益的強大后盾。

第二，知情權。知情權是公民的基本權利。在公共危機狀態(tài)下，公眾希望能夠迅速、及時、準確地了解突發(fā)危機局勢的真相以及相關信息，采取應對措施。在遭受重大災害時，公眾不可避免的會感到恐慌和無助，謠言也會迅速傳播。維護公民的知情權不僅有助于穩(wěn)定公眾情緒，維護社會秩序而且能夠動員社會成員自覺投入到處置和應對突發(fā)事件的行動中。

第三，監(jiān)督權。由于權力本身具有擴張性和腐蝕性，因此任何權力都必須受到監(jiān)督和控制，雖然公民監(jiān)督權在危機狀態(tài)下與平常時期有所不同，但是依然可以建立起強有力的自下而上的社會監(jiān)督網絡，可以對危機決策和執(zhí)行過程進行及時和有效的監(jiān)督和控制。

第四，緊急救助請求權。處于危機中的公民有權利向有關政府及其職能部門請求救助，國家有義務提供必要的救助，如組織營救和救治受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅的人員，提供生活必需品、臨時避難場所等保證公眾基本生活的措施等等。

（二）政府在公共危機時為保護公共利益應采取的措施。

第一，暢通信息公開渠道。公共危機時的信息傳播屬于非常規(guī)狀態(tài)下的傳播，這個時候的信息主要表現為兩個特點，一個是信息供不應求，信息來源少，傳播途徑不暢；另一個特點是虛假信息傳播速度加快，波及范圍廣，后果嚴重。由于公眾面對危機時的恐慌心理，加之獲取信息能力不足，就會導致公眾產生更大的恐慌和對錯誤的行為。因此，必須保障公開、順暢、權威的溝通渠道，滿足公眾的知情權。及時、準確、全面地告知公眾真相，政府要確立主力軍的角色，發(fā)布權威信息，并對大眾媒體做正確的引導，快速回應，消弭謠言，滿足公眾的知情權。

第二，提高工作效率。政府要具備危機意識，提前編制好公共危機應急預案。在發(fā)生危機時應快速反應、及時處理，將危機控制在最小范圍。作為危機處理主力軍作用的政府必須在第一時間進入危機管理模式，保持高度緊張的狀態(tài)，組織人力物力進行搶險和救援。保障公民的生命和財產安全是政府義不容辭的責任。

第三，做好善后工作。公共危機尤其是自然災害給公民帶來的損失既包括身體的財產的也包括心理的，因此善后工作要從這幾個方面入手。生命財產方面，設立善后救濟機制，注重公平公正，及時到位，符合實際。在心理干預方面，可以引入NGO和志愿者組織，做到政府引導，社會協(xié)作。災后重建紀要注重硬件設施的恢復，也要注重對災民的心理援助。公眾生產生活的快速恢復，有利于提升政府形象。

（作者：東北師范大學政法學院，研究方向：中國政府與政治）

注釋：

張成福. 公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003（7）

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