淺議政府信息網絡化對公共政策過程的影響

摘 要 政府信息網絡化已成為行政改革中必不可少的一部分，而政府信息網絡化也推動著行政改革，成為行政改革的驅動力。政府的一項重要職能就是決策，決策的直接后果就是形成各項公共政策。本文試圖從政策制定、政策執行、政策評估和政策終結四個環節探討政府信息網絡化對公共政策過程的影響。

關鍵詞 政府信息網絡化 政策過程 行政改革

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

一、政府信息網絡化與公共政策過程

“政府信息網絡化是指為了適應信息時代的到來，運用信息技術、通訊技術、網絡技術以及辦公自動化技術等現代信息手段，對傳統的政府管理和公共服務進行改造。從而大大提升政府管理的有效性，滿足社會以及公眾對政府公共管理和公共服務的期望，促進社會經濟的發展的動態過程。”政府信息網絡化的核心就是政府通過現代信息手段改變傳統的管理方式，以信息為根本來實現對社會的管理。在政府信息網絡化的過程中，政府所掌握的信息由傳統的不透明向透明轉變，信息透明化的進程使得公眾在信息的獲取上變得更加容易，并且也隨著信息獲取的增多而對政府信息公開的內容和質量提出了更高的要求。

公共政策過程是一個不斷選擇的過程，完整的政策過程包括政策制定、政策執行、政策評估和政策終結。在公共政策過程中，信息扮演著一個非常重要的角色，它貫穿于整個政策過程，同時也是公眾參與政策過程的基礎。因此，政府信息網絡化的過程也不斷地影響著公共政策過程。

二、政府信息網絡化對公共政策過程的影響分析

（一）政府信息網絡化對公共政策制定的影響。

公共政策制定是一個系統的過程，包括政策問題的認定、確定政策目標、設計政策方案、評估方案、選擇政策方案和政策合法化。在政策制定的過程中，政府的信息化進程也改變著從政策問題的認定到政策的合法化過程。

公共政策問題的形成與認定是政策制定過程的起點，也是它的一個十分重要的環節。在傳統的政府管理模式中，公共政策問題一般都是由政府、政黨組織和利益集團、大眾傳媒或者是各類政策研究組織提出。在那樣的模式下，信息的嚴重不對稱導致了公眾提出政策問題的機會和渠道少之又少，公眾參與公共政策制定的案例也是鳳毛麟角。在大多數情況下，公眾只是被動地接受各項政策。而隨著政府信息網絡化的發展，政府信息公開和透明化，使公眾有機會獲得以前所不能獲得的信息和資源。而獲得大量信息的結果就是使得公眾有機會參與公共政策問題的提出，當提出的問題引起全社會的關注并獲得公眾的普遍支持后上升至公共政策問題的高度，政府部門經過對政策問題的科學論證后制定相應的公共政策。

以個人所得稅起征點的修改為例，2011年4月國務院提請十一屆全國人大常委會第二十次會議初次審議的個人所得稅法修正案草案，擬將工薪所得減除費用標準，即起征點從現行的2000元提高至3000元。常委會會議結束后，全國人大常委會辦公廳向社會公布了個稅法修正案草案，廣泛征求意見。草案公布以后，公眾通過網絡廣泛地參與到這次意見征求中，并提出了很多的建議。根據統計，僅中國人大網法律草案征求意見系統就收到意見23萬多條，公眾參與的熱情之高可見一斑。最終，在公眾的建議下，個人所得稅的起征點由2000元提高至3500元。從個人所得稅起征點的修改這一事件中，我們可以非常明顯的看到政府信息網絡化給公共政策制定帶來的影響，信息化改變了傳統政策制定中政府說了算的局面，信息化使得公眾參與政策制定由設想變成了現實。

（二）政府信息網絡化對公共政策執行的影響。

公共政策執行是政策過程的重要環節，是將政策從理想變成現實的直接途徑。美國學者瓊斯指出：“政策執行是將一項政策付諸實施的所有活動，而解釋、組織和應用則是諸多活動中最重要的三種。所謂解釋就是把政策內容轉化為一般人能夠接受的可行的計劃和指令；所謂組織就是設立政策執行機構，擬定使政策內容生效的措施，以期實現政策；所謂應用就是由執行提供日常的服務和設備，支付各項經費，從而達到既定的政策目標。”根據瓊斯的這一解釋，我們可以將公共政策執行過程理解為執行過程應該包括政策解釋、組織、實施、監督的系統過程。因此，本文將從解釋、組織、實施、監督幾個方面來探討政府信息網絡化對公共政策執行的影響。

1、對政策解釋的影響。政府信息網絡化后，較之傳統的信息傳播方式和渠道具有速度快、傳播面廣、公眾接受更直觀的特點，這些特點使政策宣傳更有效，深化了公眾對政策執行的認識和理解，為政策的實施打下了基礎。具體來說，主要表現在以下幾方面：首先，它促進了公眾政策知識水平的提高。政府信息網絡化使每個公民都獲得了信息獲取的均等機會，政府通過在其網站上對公共政策的本質、價值取向等政策知識進行宣傳和引導，不僅能讓公眾懂得如何參與公共政策過程，而且也為政策的實施奠定了基礎。其次，它還有利于對具體的政策進行宣傳。政策宣傳是統一人們思想認識的有效手段，政府信息網絡化后，利用互聯網的高滲透和高資源共享的特點對政策進行宣傳可以使宣傳的廣度和深度進一步擴大，更有利于統一公眾的認識。

2、對政策執行組織的影響。當前不管是企業還是公共部門的組織結構都在朝著扁平化的組織結構方向變化，而政府信息網絡化后給政策執行組織有利于完善政策執行組織系統。政府信息網絡化后由于政府與公眾之間可以進行多點、互動的溝通，政策執行組織系統中的管理層次縮減，使組織結構趨向扁平化；另一方面，由于政府與公眾之間在政策執行過程中可以進行及時和多渠道的溝通，政策執行組織可以及時對政策執行過程中的一些問題進行及時調整，在某種程度上提高了政策執行組織的執行效率。

3、對政策實施的影響。首先，政府信息網絡化有利于減少政策執行過程中的阻力。這主要體現在公眾對政策的了解上，一般而言，公眾對公共政策越了解，政策執行的效率就越高，也更容易獲得公眾的支持；其次，政府信息網絡化后有利于政策執行情況的及時反饋，同時，由于溝通渠道的拓寬和信息傳遞的層次大為減少，政策執行的反饋效果較之以往也大為改觀。

4、對政策執行監督的影響。在政策執行的過程中，由于一些主客觀的因素，導致了政策執行偏差的產生。導致政策執行偏差的原因有很多，其主要原因之一就是政策執行監督不力。而政府信息網絡化能對這一現象的改善起到一定的作用。首先，由于政府的信息化，公眾可以比較容易地獲得相關政策內容、執行細則方面的信息。這一信息的獲得能夠對政府在執行政策的過程中形成強有力的外部監督，使政策執行者的行為在公眾的監督下透明化，從而減少政策執行偏差的發生。其次，政府信息網絡化擴寬了監督信息的反饋渠道，公眾可以通過政府門戶網站與政府官員進行直接溝通，如地方政府網站上的市長信箱，這種溝通方式大大降低了信息在傳遞過程中的失真度，監督信息直接反饋給行政首長的溝通方式更有利于公眾參與監督。

（三）政府信息網絡化對公共政策評估的影響。

科學的公共政策過程離不開公共政策評估活動，它是整個政策過程的有機組織部分，貫穿于政策過程的始終，制約著政策制定過程、政策執行過程和政策調整過程的功能發揮，影響政策結果的形成。公共政策評估根據不同的劃分標準可以分為不同的類型。本文僅從評估機構在政策活動中的地位來看，公共政策評估可以分為內部評估和外部評估。內部評估是指政府內部的評估組織和人員所進行的評估。外部評估是政府部門外的評估主體所完成的評估。它可以分為委托和不被委托兩種類型。不受委托進行的評估是評估者出于自身的工作職責、責任感、研究目的、興趣點和相關利益的需要而對某項政策進行的評估。這類評估包括：立法機關評估、司法機關評估、大眾傳播媒介評估、投資者評估、公民評估、研究機構評估和第三部門評估等。政府信息網絡化對于政策評估，尤其是外部評估帶來了更多的便利。在以往傳統的外部評估中，由于受到信息不對稱的影響，外部評估主體（特別是公民和第三部門）往往難以對政策進行有效的評估，甚至缺少參與評估的機會。而在政府信息網絡化后，信息更容易獲得，參與渠道也更加廣，外部評估主體特別是公民和第三部門的評估的作用得到了真正的發揮。作為對政策感受最直接、最深的公眾，對于政策評估也最有發言權，然而在以往的評估中由于信息閉塞，不了解政策的具體細則，所以公民評估基本上只是一種形式。而在政府信息網絡化后，這一局面得到了改觀，公民和第三部門的參與熱情也日漸高漲。公眾和第三部門真正參與政策評估對于政策調整來說也是重要的導向，同時這也是讓政策真正實現公共利益的最佳途徑。

（四）政府信息網絡化對公共政策終結的影響。

布魯爾將政策終結定義為：“政策和計劃的調適，當政策和計劃無法發揮功效或者已經成為多余、過時，甚至不必要時，則將政策和計劃予以終止或結束。”我國學者寧騷認為“所謂政策終結就是公共政策的決策者通過對政策進行審慎的評估后，采取必要的措施，以終止那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策的一種行為。”導致政策終結的原因大致可以歸為兩個：一是經過評估認為政策的目標已經實現，政策問題也已得到解決，政策沒有繼續存在的必要，應該予以終止；二是經過評估認為政策存在的失誤或局限使其無法解決所面臨的問題。如果繼續執行只會浪費資源或者是造成不良的后果，因此必須予以終結。政府信息網絡化后，社會和公眾在政策終結的過程中發揮了重大的作用，特別是在微博時代的背景之下，公眾的參與加速了由于第二種原因導致的政策終結。一項政策在實施的過程中由于政策本身或者執行的偏差，導致政策無法發揮功效或者造成了負面的作用。在這個過程中，政府信息公開可以讓公眾了解到政策本身的初衷和預期效果，公眾通過對政策理論和實踐的比較直接向政府部門反饋政策執行的效果，政府部門通過公眾的反饋對政策重新審視和科學的論證后，采取相應的措施對政策進行調整或者終結。

三、小結

政府信息網絡化已成為行政改革中必不可少的一部分，而政府信息網絡化也推動著行政改革，成為行政改革的驅動力。政府的一項重要職能就是決策，決策的直接后果就是形成各項公共政策。政府信息網絡化給政策過程帶來了深遠的影響，相信隨著政府信息網絡化的深入，公共政策過程也將變得透明，而所制定的政策也將更體現服務型政府的理念。在當前政府信息網絡化的進程中，政府部門應該要充分利用各種信息平臺對公共政策進行宣傳、解釋和說明，與此同時，還應鼓勵和支持公眾參與到公共政策過程。

（作者：廣西大學公共管理學院研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析）

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