村民委員會行政主體資格探析

摘 要 村委會是村民自治組織常設的、執行事務性的機構，且事實上承擔著農村的絕大部分工作，因而是農村村民自治組織的核心機構。它具有管理自治事務與處理委托事務的職能。在其對自治事務進行管理時，由于其管理行為具有明顯的公共性，加之村委會本身是能夠負擔因實施行政職務而產生的權利、義務和責任的機構，因而我們可以確認其在管理自治事務時的行政主體地位。對此，我國立法應予以明確，以保障村民的權利救濟，促進農村自治的進程。

關鍵詞 村民委員會 行政主體 自治事務

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A

農村自治組織我國農村政治制度改革的偉大創舉。實踐證明，它是解決困惑中國已久的“三農”問題的制度化出路之一。村民委員會作為當前村民自治制度體系內的一個重要組成部分，實際承擔著政治、經濟、社會的多種職能，在村民自治制度框架內發揮著重要的作用，并作為基層群眾自治組織之一受到了憲法的保障。然而，我國從法律規范層面到實際運作層面都沒有對村民委員會作出清楚準確的定位，行政法學界對于其身份的認定也存在著爭議，村委會行政主體地位至今尚不明確，這也導致了目前有關村民自治組織的許多實際問題。一方面，因為村民委員會不被認為是行政主體，不受法律監督，其管理相對人無法尋求行政訴訟救濟；另一方面，村民委員會因為不是行政機關，依法進行的正常的管理活動又難以得到法律支持。因此，進一步深入探討村民委員的行政主體資格問題不僅有助于我們對行政主體的概念進行梳理，還原村委會的本來面目，而且對于中國農村的依法治理和整個中國的民主進程也都有著積極的意義。

一、村民委員會的法律人格解析

（一）村民委員會的歷史背景與制度現狀。

改革開放以來，隨著我國經濟體制的變革，廣大農村開始由人民公社體制轉變為實行家庭聯產承包責任制；與此同時，國家開始推行農村村民自治制度，1982年憲法根據民主自治原則重新構建了鄉村基層組織，并在憲法文本第111條中作出規定，確定村民委員會為基層群眾性自治組織。隨后國家開始逐步構建與推廣村民自治制度，并不斷對村民委員會制度進行立法探索。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》得到通過，標志著中國村民自治開始法治化；1998年，全國人大常委會修訂了《中華人民共和國村民委員會組織法》，對村委會的各項制度進行了細化規定。2010年10月，再次經過修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）正式頒布施行，標志著農村基層民主政治建設進入了新的發展階段。

在目前村民自治組織中，村委會事實上承擔著農村的絕大部分工作，是農村村民自治組織的核心機構，而且國家有關農村自治的法律法規也都是圍繞它而展開的，因而村民委員會在行政法上的定位才是村民自治組織定位的關鍵，也是解決農村自治中各類問題的前提。

（二）村民委員會的多重職能。

探究村民委員會這一組織的法律人格，必須從其目前的職能進行分析，使其人格與職能相一致。而根據我國的法律規定及村委會的制度現狀，有學者歸納認為村委會在現實中主要具有三方面職能：一，依法管理本村集體財產；二、管理農村社區，提供公共產品，維護社區秩序；三，作為基層政府行政的受托人，實施一些行政行為，如處理計劃生育、征兵、優撫等。 一般認為，村民委員會處理的事務可以分為兩大類，即自治事務與委托事務。經分析很容易發現，村委會的這三種職能，前兩種是在處理自治事務時所行使的職能，第三種則是在處理委托事務時所行使的職能。因此，村民委員會具有的職能可以簡單分為兩種，即處理自治事務時的職能與處理委托事務時的職能。

從村委會所行使的上述職能來看，處理委托事務時的職能行使，屬于委托行政。《村委會組織法》第5條第2款規定：“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，而“協助”的主要方式，就是接受鄉鎮人民政府的委托辦理某些國家事務。根據我國行政法理論，行政委托中被委托組織不能因此取得行使被委托職權的行政主體資格 。也就是說，行使處理委托事務這一職能時，村民委員會并不具有行政主體資格。此時村民委員會實際上是行政機關的委托代理人，以委托人的名義行使職能，由此產生的法律責任亦最終歸國家承擔；在進行行政訴訟時，也以委托的基層政府作為被告。

因此，要判斷村民委員會的行政主體地位，我們就必須把目光轉向村委會最重要的職能——處理自治事務時的職能。與這類職能相對應的，就是村委會處理的自治事務。

村委會的自治事務覆蓋面非常廣，歸納起來包括兩個方面的內容：一是創建村民自治體制，即通過民主選舉程序產生村民委員會組織并制定其行為規則；二是通過民主決策、民主管理和民主監督的原則實現村民的自我管理、自我教育、自我服務，包括辦理本村的公共事務，提供公共產品和服務，調解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，管理村集體資產等。 村委會在管理這類事務、行使相應職權時，雖然強制性不太明顯，但是其決定一經做出即具有法律效力，被該決定影響的村民必須受到該決定的束縛。在這種情況下，村委會對村民擁有顯著的優勢地位，此時村委會的職能與行政管理十分相似。那么，此時村民委員會是否具有行政主體資格呢？對此，我們必須先考察行政主體的理論，再對該情況下的村民委員會地位做一分析。

二、現代行政理論下村民委員會的行政主體地位

行政主體這一概念是由王名揚先生由國外引入并加以介紹的。他指出行政主體應具備如下兩個特征：其一，實施行政活動；其二，負擔因實施行政職務而產生的權利、義務和責任。 反觀村民委員會，它作為自治組織的核心、常設、執行機構，行使了村民自治組織的大部分權力，在大部分情況下可以獨立享有、履行和承擔因其自治活動而產生的權利、義務及責任， 已經符合了行政主體的第二條特征。因此，我們只需考察村委會在行使自治職能時的行為是否屬于行政活動，就可以判斷其行政主體地位。

目前在行政法學界，行政法所規范的“行政活動”為“公共行政”已成為共識。隨著社會的發展與進步，隨著行政的范圍不斷地擴大，人們逐漸明確“行政活動”的本質特征為其公共性 ，即行政共同體通過對公共事務的管理，向社會成員提供公共服務和公共產品。 那么，村民委員會對自治事務的管理是否符合現代行政公共性的特征？

首先，村委會是村民基于公共生活的需要而產生的共同體。村委會是依法選舉產生的，這完全符合現代社會一個政權機構產生的原則和方式。而且，村委會與一般的私域組織不同之處在于，它是基于整個農村地區村民自治的需求而產生的，且有國家進行規制、引導，其目的在于農村公共利益的實現。在國家層面，村委會行使自治職能是國家對農村的治理方式，是為了貫徹執行黨和國家的方針政策，維護國家權力的運行，發展農村基層民主，維護農村社會的穩定；在農村社區層面，自治活動是為了辦理村內的公益事業和公共事務，可見其目的是為了實現公共利益，構建農村生活秩序，提供公共產品。

其次，村委會的自治事務管理行為屬于公共事務。所謂公共事務，即為了滿足公眾需要，由國家組織的，固定、持續地向公眾提供的服務。在設立上，村委會的設立與活動是由國家立法進行規定的，體現了國家的意志性，是“由國家組織的”機構。在管理上，村民委員會行使管理職能，能夠引起一定的行政法律關系的產生、變更或消滅，能夠設定一定權利，規定一定的義務，謀求全體村民的共同利益。這絕不是除行政機構以外的其他組織所具備的職能。在具體事務上，村委會的自治事務范圍很廣，該類行為包括村提留的收繳、村道路的修建、參與社會治安綜合治理、納糧交款、計劃生育等。可以肯定，該類行為均是為了滿足公眾需求而固定、持續進行的，屬于公共事務的范疇。

再次，村民委員會的自治活動向村民提供了有效的公共服務，其目的在于不斷滿足其成員的生活需求。這一點毋庸置疑，村民委員會從設立至今，一直不斷地向村民提供公共服務，且服務內容幾乎囊括了整個農村生活，這既體現了它提供的服務的有效性，又體現了其服務的長期性。

當然，村委會的自治行為除了具有公共性之外，還具有行政的其他特征，包括強制性 、執行性 、主動性等等。這些特征都十分明顯，不需一一進行解說。

經過上文的分析，我們可以確認村民委員會的自治行為屬于公共行政的范疇。又因為村委會能夠成為獨立享有、履行和承擔因其自治活動而產生的權利、義務及責任的機構，我們可以確定村民委員會的行政主體地位。對此可總結為：村委會是享有獨立的自治權力，執行自治公務，承擔獨立的責任、義務的群眾性自治組織，是我國現行體制框架下的一種特殊的行政主體。

三、村民委員會的行政立法完善

村民委員會被確立為行政主體，將有利于村民權利的救濟與農村自治制度的順利推行，但這些必須轉化成為法律規定才能落到實處。為了明確村委會的行政主體地位，村委會的相關立法應當進行相應修改。

首先，《憲法》中的規定應進行相應修改。村民委員會固然是村民自治組織中最重要的機構，但就法理而言，“自治組織”應為包括其全部機構和全體成員在內的整個組織體系，農村自治組織應當包括村民大會、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等在內。憲法應將“村民自治組織”確定為基層群眾性自治組織，而不是村民委員會。這一修改可以消除該規定中的法理謬誤，理順農村自治中的法律關系。

其次，《村委會組織法》應進行修改，明確村委會是法律法規授權組織，確立其行政主體地位。雖然我國的行政主體與行政訴訟被告捆綁的模式有諸多缺陷，行政訴訟被告只包括行政機關與法律法規授權組織，范圍十分狹窄，但是這是我國目前的理論與法律規定的現狀。為了確保國家對村委會的行為進行監督、村民進行權利救濟，必須把村委會確立為法律法規授權組織。在進行法律修改時，《村委會組織法》中應明確對村委會的授權范圍，集中并詳細規定其行政職責。值得注意的是，村委會只有在其管理農村自治事務時才可成為行政主體，因此法律規定必須明確其界限。法律中還可規定“村民對村委員會以自己名義行使上述行政職權的行為不服的，可向鄉、鎮人民政府提起行政復議或向人民法院提起行政訴訟”，以解決村委會在行使權力時與村民產生的矛盾及沖突。

最后，《行政訴訟法》應進行局部修改。雖然在《村委會組織法中》將村委會的規定為法律法規授權組織，已經可以解決村委會的被告資格問題，但還應在行政訴訟的受案范圍、訴訟參加人等處進行修改。或者可以通過司法解釋的方式，將村民委員會在管理自治事務時產生的糾紛納入行政訴訟受案范圍中，并確定其訴訟參加人的地位。

（作者單位：福建省南平市延平區人民法院）

注釋：

參考章永樂、楊旭：《村民自治與個體權利救濟——論村民委員會在行政訴訟中的被告地位》，載羅豪才主編《行政法論叢》第5卷，法律出版社2002年版

董茂云等：《行政法學》，上海人民出版社2005年版，第80頁

羅猛：《論村民委員會的性質和職能》，載《行政與法》2005年第6期

王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第37頁

在一定情形下，村委會由于并不是直接權利義務承受者，可能無法承擔相應的責任，而應由村民大會等機構承擔相應責任。

參考楊海坤：《現代行政的公共性理論初探》，載《法學論壇》2001年第2期

參考楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，10-11頁

比如村民委員會根據多數村民的意見決定在村民中集資辦學校，如果哪個村民不服從命令，就可能承擔受罰的后果。

比如村民委員會為執行我國計劃生育法律規定，領導村民開展計劃生育活動。