美國(guó)災(zāi)害防御體系分析與啟示

摘 要 本文從美國(guó)防災(zāi)減災(zāi)法律體系、行政職能層次、信息公開渠道和志愿者隊(duì)伍建設(shè)與人員結(jié)構(gòu)等四個(gè)方面對(duì)美國(guó)災(zāi)害防御體系進(jìn)行了系統(tǒng)分析。同時(shí)借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，提出建立和完善我國(guó)災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制的一些建議與措施。本文認(rèn)為加大信息公開和信息溝通力度、完善的法律法規(guī)和管理機(jī)構(gòu)體系、鼓勵(lì)并規(guī)范社會(huì)力量的協(xié)同救災(zāi)是我國(guó)科學(xué)應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

關(guān)鍵詞 災(zāi)害 防御體系 對(duì)比研究 啟示

中圖分類號(hào)：S42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

近年來，全球各種自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著人類的生命和財(cái)產(chǎn)安全，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了巨大損失，更嚴(yán)峻考驗(yàn)著各國(guó)政府的執(zhí)政能力和水平。中國(guó)是世界上遭受各種災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展與和諧穩(wěn)定的重要因素之一。在災(zāi)害應(yīng)急管理方面，美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立災(zāi)害應(yīng)急管理制度較早，并積累了一些很好的經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)、研究和借鑒 。

二、美國(guó)災(zāi)害防御體系分析

（一）法律體系分析。

美國(guó)建立了較為完備的救災(zāi)法律法規(guī)體系。1950年，美國(guó)政府通過了《聯(lián)邦災(zāi)害救援法》這是美國(guó)第一部與災(zāi)害有關(guān)的法規(guī)；1970年頒布的《災(zāi)害救助法》是美國(guó)第一部綜合性的災(zāi)害救助法規(guī)；1974年，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)頒布《災(zāi)害救濟(jì)法》，進(jìn)一步從法律上強(qiáng)化了在救災(zāi)活動(dòng)中聯(lián)邦政府的責(zé)任；1992年，頒布的《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》，正式以國(guó)家大法的形式確認(rèn)了美國(guó)災(zāi)害緊急救援中管理的基本原則、救助的范圍和形式，正式明確劃分了美國(guó)聯(lián)邦政府與州、市等地方政府在災(zāi)害事件中的緊急救援權(quán)限。美國(guó)的單項(xiàng)災(zāi)害法案則是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷的制定，并逐步完善，包括1936年的《防洪法》、1968年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》、《沿海區(qū)域管理法》、《聯(lián)邦災(zāi)害法》、《地震災(zāi)害減輕法》等等，范圍包含了美國(guó)經(jīng)常遭受到的幾乎所有災(zāi)害種類，對(duì)災(zāi)害的各個(gè)階段的主要問題都作出了明確的規(guī)定 。這些法律法規(guī)較詳細(xì)地規(guī)定了聯(lián)邦各部門在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中的責(zé)、權(quán)、利，明確劃分了聯(lián)邦政府間州以及地方政府之間的職責(zé)，以及聯(lián)邦財(cái)政支持的比例、聯(lián)邦介入重大自然災(zāi)害救助的程序等問題。美國(guó)的這些救災(zāi)法規(guī)在應(yīng)對(duì)常規(guī)的自然災(zāi)害，以及可以有充分準(zhǔn)備時(shí)間的大災(zāi)害是富有成效的。

（二）行政職能層次分析。

美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦制，以聯(lián)邦和州、地方政府的分權(quán)為特征。各級(jí)政府之間是指導(dǎo)、合作與制約關(guān)系。聯(lián)邦政府尊重州和地方政府的權(quán)力以及州長(zhǎng)在本州指揮和協(xié)調(diào)的權(quán)力，其災(zāi)害快速響應(yīng)工作向來是由各州和地方政府負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府只是負(fù)責(zé)提供相關(guān)支援。只有當(dāng)災(zāi)害的程度已經(jīng)超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰蛞呀?jīng)超出受災(zāi)當(dāng)?shù)氐胤秸哪芰Ψ秶鷷r(shí)，才由當(dāng)?shù)刂蓍L(zhǎng)向總統(tǒng)提出支援要求，確定其為特大災(zāi)害，聯(lián)邦政府才能開展救災(zāi)活動(dòng) 。這種救災(zāi)體制明確劃分了各級(jí)政府的職責(zé)，體現(xiàn)了西方國(guó)家特殊的權(quán)力制衡的原則，同時(shí)也對(duì)地方政府的救災(zāi)行動(dòng)給予了充分的保障。

（三）信息公開渠道分析。

美國(guó)法律規(guī)定，政府有責(zé)任及時(shí)向媒體公布災(zāi)害事件的真相，而媒體也有義務(wù)向社會(huì)公眾傳達(dá)準(zhǔn)確的事件信息，媒體有獨(dú)立的權(quán)力參與災(zāi)害管理的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，并就某些公眾感興趣的問題做進(jìn)一步的調(diào)查。這就使得政府要提高透明度，充分發(fā)揮媒體在救災(zāi)中的積極作用，有效溝通政府與社會(huì)之間的相關(guān)信息，疏導(dǎo)社會(huì)公眾的情緒。

一旦災(zāi)害等突發(fā)事件爆發(fā)，由突發(fā)事件的牽頭管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)去選擇合適的危機(jī)事件發(fā)言人，將災(zāi)害事件的動(dòng)態(tài)及發(fā)展等信息及時(shí)向媒體和公眾發(fā)布。 與此同時(shí)，根據(jù)災(zāi)害事態(tài)的發(fā)展，聯(lián)合信息中心（Joint Information Center）也會(huì)迅速建立，它是由相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)公共事務(wù)官員所組成，是突發(fā)災(zāi)害事件管理信息發(fā)布的權(quán)威機(jī)構(gòu)。 在聯(lián)合信息中心成立之前，先由聯(lián)邦調(diào)查局的戰(zhàn)略信息和運(yùn)作中心負(fù)責(zé)相關(guān)信息的發(fā)布。 政府相關(guān)部門在第一時(shí)間通過新聞媒體和電郵等方式將相關(guān)信息向市民發(fā)布，對(duì)各種問題不躲不閃，對(duì)于安撫民眾情緒，提高民眾對(duì)抗災(zāi)害的信心，起到不可或缺的作用。

（四）志愿者隊(duì)伍建設(shè)與人員結(jié)構(gòu)分析。

美國(guó)比較注重對(duì)非政府志愿者進(jìn)行災(zāi)害及緊急事件的救援培訓(xùn)及應(yīng)對(duì)教育，在培訓(xùn)合格后錄入人員資源庫(kù)，以供應(yīng)急時(shí)可以調(diào)用。志愿者中有醫(yī)師、護(hù)士、退役士兵、司機(jī)、消防人員、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人等各個(gè)方面的專業(yè)人才，他們主要通過半職業(yè)化或臨時(shí)性工作兩種方式參與災(zāi)害救援工作。由于包括心理醫(yī)生在內(nèi)的廣大志愿者的參與，可以對(duì)于災(zāi)害人們心理傷害的疏導(dǎo)和家園的重建起到軍方或警察都難以替代的作用而被寫入FEMA的國(guó)家災(zāi)難恢復(fù)框架工作過程中。志愿者參加大型災(zāi)害救援一般都帶有義務(wù)性質(zhì)，沒有具體的報(bào)酬，但是國(guó)家及相關(guān)部門還是會(huì)發(fā)向志愿者提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。

三、啟示與建議

1、加大信息公開和信息溝通力度。在我國(guó)，由于政府在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，形成了依靠上級(jí)的政令對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制的制度，使得各種行政信息長(zhǎng)期處于官方的集中壟斷中。面對(duì)上述困境，我們政府應(yīng)正視問題的客觀性及艱巨性，采取更加積極、更加有效的信息公開交流機(jī)制，加大災(zāi)害信息公開的透明度。更加注重信息公開的時(shí)效性，確保信息客觀和準(zhǔn)確，并視具體情況選擇靈活采用諸如微博發(fā)布、舉行新聞發(fā)布會(huì)等多種信息發(fā)布形式。

2、完善法律法規(guī)和管理機(jī)構(gòu)體系。建立起適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的綜合防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系，把政府、社會(huì)及個(gè)人的抵御災(zāi)害活動(dòng)納入統(tǒng)一的、有計(jì)劃、有組織的軌道，使之適應(yīng)我國(guó)目前和未來的災(zāi)害管理工作需要。更加清晰地界定從中央到地方的救災(zāi)職責(zé)，明確各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的救災(zāi)份額，真正落實(shí)以屬地管理為主的災(zāi)害救助管理體制。

3、鼓勵(lì)并規(guī)范社會(huì)力量的協(xié)同救災(zāi)。建議我國(guó)用法律的形式將志愿者組織的管理體制、地位、作用、權(quán)利、義務(wù)、人員的招募與培訓(xùn)、捐款與合作政策、稅收優(yōu)惠政策等內(nèi)容固定下來，為志愿者組織提供規(guī)范的法律保障，使得志愿者在災(zāi)害救援的過程中有可信賴感與安全感，另一方面也加強(qiáng)對(duì)志愿者的規(guī)范管理，使志愿者組織在救災(zāi)中更好地發(fā)揮作用。

（作者單位：防災(zāi)科技學(xué)院）

注釋：

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