淺談行政法中的比例原則

摘 要 比例原則作為現代國家權力行使所遵循的最高原則，在立法、行政、司法領域的權力運行中都受到其約束。并且不僅在憲法行政法領域，在刑法民法和訴訟法中比例原則都有體現。本文僅就行政法中的比例原則作討論。

關鍵詞 行政法 比例原則

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

一、比例原則的含義

比例原則是指行政機關在采取某項措施時必須衡量公共利益目標的實現和個人或組織合法權益的保障，若為了實現公共利益目標而可能采取對個人或組織權益不利的措施時，應當將不利影響限制在盡可能小的范圍內和限度內，而且要保持二者之間適度的比例。①如《荷蘭行政法通則》第三章第四條規定：“行政命令對于一個或更多的利害關系人產生不利后果，這種不利后果須與命令的目的相當。”《葡萄牙行政程序法典》中也有規定“行政當局的決定與私人權利或受法律保護的利益有沖突時，僅可在對擬達到的目標關系屬適當及適度的情況下損害這些權利或利益”。②

比例原則為大陸法系中德國首創，并且其在結構完整性和理論深入程度上均有較高的造詣。它發端于德國警察法，奧托·邁耶在《德國行政法》中指出，警察權力不能違反比例原則。從18世紀到20世紀中葉，德國都在警察法范圍內探討比例原則。德國行政法之父邁耶曾奉之為行政法中的“皇冠原則”，我國臺灣地區著名公法學家陳新民教授譽之為行政法中的“帝王條款”，重要性好比民法中的誠實信用原則。

二、比例原則的內容

一般認為，廣義的比例原則包括適當性原則，必要性原則和比例原則（狹義）【從結構來看這是比例原則的“三階理論”，有的學者（如陳新民教授）持“二階段理論”，即僅包括適當性和必要性】。

（一）適當性原則。

又稱適合性原則，妥當性原則，它要求行政權力的配置應充分考慮權力與任務之間的妥當性，也即行政主體手中的權力能夠實現其任務。由于行政權力與行政任務之間是目的與手段的關系，這就要求目的好手段之間要有一個合理的聯結關系，且這種聯結關系是正當的合理的。但是，如果所采取的措施或手段只有部分有助于目的的達成，也不違反適當性原則。從本質上說，只要手段不是完全或全然不適合，就不違反比例原則。③適當性原則適用的前提是自由裁量行政行為，在羈束行政行為中，法律效果及如何適用都由法律規定，行政機關沒有裁量余地。適當性原則偏重于事實判斷，但由于法律事實構成要件各含有不確定的法律概念，這又形成了行政機關主觀判斷的余地，所以該原則應依社會生活中“經驗法則”和社會通念，結合個案情況作出合理判斷。

（二）必要性原則。

又稱不可替代性原則，最小侵害原則。它要求對于特定的行政主體享有的某項權力乃其完成任務，達到目的的必要條件，同時，行政機關執行職務時，面對多數可選的方法，應盡可能選擇最少不良作用者。④引用陳新民教授的觀點即，公權力的行使，以達到目的已足，不及過度侵及人民權利。⑤必要性原則也是用在自由裁量行政行為中，并且有多種符合適當性原則的手段可供選擇，行政機關應就各種手段進行比較分析，進行綜合事實認定和判斷。

（三）比例原則（狹義）。

也稱相當性原則，均衡原則。它要求行政權力配置應當充分考慮權力與任務之間的比例關系，所謂過猶不及，過度授權或授權不足，都將打破行政權力行政任務之間的均衡性。⑥通俗地說，比例原則要求是不可大題小做，也不可小題大做。⑦付出成本（賦予權力）與取得收益（效果）間應成比例。這表現為兩個方面，一方面，禁止過度授權，用中國俗語講，高射炮打蚊子或殺雞焉用牛刀，過度授權必導致權力資源的巨大浪費。另一方面避免授權不足，充分授權則為恰當達成行政目的所必須。授權不足，如為宰牛配置了殺雞刀，則是無論如何也難以順利地完成宰牛的任務的。⑧狹義的比例原則適用于所有自由裁量行為和羈束行政行為。⑨

三、比例原則的作用

（一）對公益和私益的調整⑩。

通過對以上三個原則的分析可知，其可以有效限制行政權力的行使，達到最大限度保護公民權利的目的。打破了絕對的私人利益至上和絕對的公共利益至上的觀念，從而使二者處于具體情境中待分析狀態，沒有絕對的優先地位。

（二）對私權利，基本權利保護的最大化。

比例原則的運用，有助于使個人的自由權利得到最大可能最大幅度的保護。正如學者所言，比例原則的思想功能最主要是顯現在基本權領域的。尤其可說是有助于帶動基本權利的保護作用以及發揮其實際上的效用。

四、比例原則的局限

（一）比例原則具有主觀性。

比例原則會因其適用時需要適用者進行主觀價值判斷，因此在適用上容易引發爭議。適當性原則可能因涉及預測及需要對事物本身判斷而且具有主觀性，并且狹義比例原則自身也涉及利益衡量的價值判斷，既然是價值判斷，也就難有絕對的客觀標準。

（二）比例原則富于彈性。

這種彈性來自其上文所說的主觀性，從積極方面講，這種彈性有利于個案的操作，但從消極方面來看，如果掌握不好，更會傷害法的可預測性和正當性。

（三）比例原則自身的消極性。

原則的本來屬性便具有一定的抽象性、模糊性等特點。原則的運用方法也不同于規則。規則具有具體的直接可操作性。原則的運用遵循著原則的規范向度，其蘊涵著一定范圍內的自由裁量權。當法律有明文規定時，我們就不能援引比例原則，此時比例原則也就無用武之地。

（作者單位：河北經貿大學2012級行政管理專業）

注釋：

羅豪才，湛中樂：《行政法學》北京大學出版社2012年1月第三版

參見應松年主編《外國行政程序法匯編》.中國法制出版社1999年版

謝世憲：“論公法上之比例原則”，載《行政法之一般法律原則》上，三民書局1999年版第123頁

城仲模：《行政法之基礎理論》.三民書局1980年版第40 頁

陳新民：《行政法學總論》.三民書局1995年修訂版第62頁

姜昕：《比例原則釋義學結構構建反思》.載《法律科學（西北政法大學學報）》2008年第5期

姜昕：《比例原則研究——一個憲政的視角》，法律出版社2008年10月第1版

李軍、蔣蘭香：《憲政視閾下的比例原則的演進》載《湖南科技大學學報》2009年第6期

蔡振榮：論比例原則與基本人權之保障《警察學報》1990年第17期