城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)論述

【摘要】近年來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在逐漸加快，城鎮(zhèn)規(guī)劃作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要內(nèi)容，是在一定時期內(nèi)對城市發(fā)展的計劃和各項建設(shè)的綜合部署，是城市各項建設(shè)工程和管理的依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃是對土地資源進(jìn)行科學(xué)合理配置的指導(dǎo)性文件，是對土地利用實行宏觀管理的依據(jù)。本文分析了城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系及在實踐中存在的問題，提出合理協(xié)調(diào)二者矛盾的途徑。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)規(guī)劃 土地利用總體規(guī)劃 協(xié)調(diào)

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市發(fā)展建設(shè)用地越來越多，因此，為了合理利用有限的土地資源，在編制土地利用總體規(guī)劃時，應(yīng)充分發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)劃對土地集約利用的調(diào)控作用。但現(xiàn)時二者往往存在一定矛盾，應(yīng)予以協(xié)調(diào)。這有利于優(yōu)化土地及空間資源的配置，遏制建設(shè)用地不斷擴(kuò)張的勢頭，切實保護(hù)好珍貴的耕地和基本農(nóng)田，充分發(fā)揮土地資源效益，節(jié)約每一寸土地，為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造美好的生活空間、美化居住環(huán)境并提高生活質(zhì)量。

1 城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃存在的差異

1.1規(guī)劃的指導(dǎo)思想不同。土地利用總體規(guī)劃重在控制，其主要思想是從資源總量出發(fā)，是按計劃編制規(guī)劃的，所以，其指導(dǎo)思想是“以供給制約和引導(dǎo)需求”，重在控制。而城市規(guī)劃從社會、經(jīng)濟(jì)、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃，因而指導(dǎo)思想是從需要和方便生活出發(fā)，重在發(fā)展。

1.2 規(guī)劃主體目標(biāo)的不一致。土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)包括規(guī)劃期耕地及其他主要農(nóng)用地保有量，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制規(guī)模及占用耕地數(shù)量，土地開發(fā)、整理與復(fù)墾規(guī)模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和產(chǎn)出率的主要目標(biāo)等。城市規(guī)劃的目標(biāo)是確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，確定城市規(guī)劃區(qū)范圍，擬定分期建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。

1.3規(guī)劃部門職能的差異。我國土地規(guī)劃的主要是由國土資源部門完成，而城市規(guī)劃是由規(guī)劃建設(shè)部門完成，兩者所屬的機構(gòu)部門不同。我國由過去計劃經(jīng)濟(jì)時代土地?zé)o償使用轉(zhuǎn)變到有償使用之后，各部門在土地使用上直接有了經(jīng)濟(jì)利益上的體現(xiàn)，客觀上造成了各部門之間、各部門與國土資源管理部門之間的矛盾。

1.4 規(guī)劃時間、層次不合理加劇了相互間矛。在土地利用規(guī)劃的原則中，很重要的一個目標(biāo)是規(guī)劃用地應(yīng)做到“一保吃飯、二保建設(shè)、三保環(huán)境”。而現(xiàn)在恰恰相反，許多城市先有了城市規(guī)劃，后才有土地利用總體規(guī)劃。土地利用規(guī)劃目標(biāo)反而要服從城市規(guī)劃的要求，這肯定在指導(dǎo)思想上出現(xiàn)不統(tǒng)一，相互矛盾的結(jié)果。

1.5 規(guī)劃用地分類和評價系統(tǒng)不一致。土地利用總體規(guī)劃的土地利用類型的劃分，主要是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)各部門用地構(gòu)成而確定，共分為8大類。城鎮(zhèn)規(guī)劃中城鎮(zhèn)用地的分類主要按土地的使用性質(zhì)來確定，共分為9大類，用地方式主要為建設(shè)用地。土地規(guī)劃中的土地適宜性評價是根據(jù)土地對某種特定用途的適宜性和限制性進(jìn)行的，由土地適宜類—土地適宜等級—土地限制型三級組成。城鎮(zhèn)規(guī)劃中城鎮(zhèn)用地適宜性評價則是根據(jù)是否適宜建設(shè)分為三類：一類用地，適宜修建的用地；二類用地，基本上可以修建的用地；三類用地，不適宜修建的用地。

1.6 城市人口的統(tǒng)計口徑不一致也造成規(guī)劃的不同結(jié)果。城市人口統(tǒng)計通常有兩個途徑，一個是計生部門，一個是公安部門。統(tǒng)計的范圍也有差異，有的以行政區(qū)域為界，或指城市所在區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口或鎮(zhèn)域人口，或指城市現(xiàn)狀建成區(qū)的人口，另外也有以非農(nóng)業(yè)人口為依據(jù)確定城市人口規(guī)模等。這種差異使得全市城市人口預(yù)測結(jié)果有所差異。在這種背景下，城市規(guī)劃“以地定人”和土地利用總體規(guī)劃“以人圈地”的不同行為，必然產(chǎn)生不同的矛盾結(jié)果。

2 土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系

2.1 規(guī)劃空間和地位具有從屬性。土地利用總體規(guī)劃是全面性的，它是對行政區(qū)范圍內(nèi)全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其布局所作出的安排。而城鎮(zhèn)規(guī)劃則屬于局部性，它著重于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)用地的分類及其布局安排。所以，城鎮(zhèn)用地只是土地利用的一種類型，它們之間為點與面，局部與整體的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是對所有土地作出的全局性規(guī)劃，對各項用地規(guī)劃具有指導(dǎo)和制約作用；城鎮(zhèn)規(guī)劃僅是一個部門用地規(guī)劃，是從屬和服從于土地利用總體規(guī)劃的一個專項規(guī)劃，是對土地利用總體規(guī)劃的補充和深入。

2.2 均以合理用地，節(jié)約用地為核心。土地利用總體規(guī)劃本質(zhì)上就是對土地的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)所進(jìn)行的一種綜合部署，其中心任務(wù)是確定土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用布局和土地利用方式，以達(dá)到合理用地、節(jié)約用地和保護(hù)土地的目的。而無論是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，還是城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，重點都是用地規(guī)模的確定、用地選擇和用地分類及布局等。在用地上也是以節(jié)約和合理利用土地及空間資源為核心。

2.3 理論依據(jù)和分析方法基本相似。不論是土地利用總體規(guī)劃還是城鎮(zhèn)規(guī)劃都必須遵循一定的規(guī)律，以期適應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此同作為自然經(jīng)濟(jì)社會綜合體的土地和城鎮(zhèn)在規(guī)劃時就必須遵循一些相同的規(guī)律和理論：如土地經(jīng)濟(jì)學(xué)中的級差地租理論、土地報酬遞增理論、土地利用區(qū)位理論，生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的地域分異規(guī)律、生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以及價值規(guī)律、景觀學(xué)理論、系統(tǒng)論等。在分析方法上二者一般都采用系統(tǒng)分析法、統(tǒng)計分析法以及靜態(tài)與動態(tài)、宏觀與微觀、定性與定量分析相結(jié)合的方法。

3 矛盾關(guān)系協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的思路

3.1 兩種規(guī)劃均應(yīng)服從社會經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展戰(zhàn)略。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是一個地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，它確定了地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方向。也決定了未來城市規(guī)模、形態(tài)布局的特點。一個合理的合乎當(dāng)?shù)貙嶋H的社會經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展戰(zhàn)略，不僅是土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)和指南，還是城市規(guī)劃的重要指導(dǎo)性文件。

3.2 科學(xué)合理地預(yù)測環(huán)境承載量。環(huán)境與發(fā)展是當(dāng)今世界普遍關(guān)注的兩大主題，協(xié)調(diào)人口—資源—環(huán)境三者之間關(guān)系是確保發(fā)展的前提。土地資源又是人類生產(chǎn)生活最不可缺少的根本，無論城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃都離不開土地。土地作為一種特殊的載體，在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著非常重要作用。可以說，任何一個地區(qū)或城市要實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略都離不開對土地的研究。

4 城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的措施

4.1 加強土地管理部門與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃部門的協(xié)作，做好“兩個規(guī)劃”的銜接工作。兩部門要加強對城市用地的統(tǒng)一管理，嚴(yán)格審批制度，真正做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”。

4.2 城鎮(zhèn)發(fā)展用地規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為依據(jù)。城鎮(zhèn)規(guī)劃所制定的發(fā)展用地規(guī)模和控制范圍，不得突破土地利用總體規(guī)劃對城市發(fā)展用地的控制指標(biāo)。城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，并努力提高耕地質(zhì)量。

4.3 走“內(nèi)涵挖潛”的城鎮(zhèn)建設(shè)道路。當(dāng)前，城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變思想，改變以外延擴(kuò)張為主的“攤大餅”式的粗放的城鎮(zhèn)建設(shè)方式，轉(zhuǎn)到節(jié)約用地，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)空間效益的“內(nèi)涵挖潛”的集約型建設(shè)道路上來。

結(jié)語：土地資源（尤其是耕地資源）是極其有限的，其生產(chǎn)能力亦是有限的，不可再生的。這要求我們在加強城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地規(guī)劃協(xié)作的同時，還要堅持對土地資源的可持續(xù)利用發(fā)展，只有這樣才能更好的建設(shè)發(fā)展，為社會主義建設(shè)順利進(jìn)行鋪平道路。

參考文獻(xiàn)

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〔3〕祝桂蘭·如何做好土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)·河南國土資源， 2004（3）： 38～39