論公租房建設中的融資困境及其解決路徑

【摘要】公共租賃住房是解決住房問題的過渡性方法，它為一些低收入人群解決了暫時的住房困難。在修建公租房的過程中，如何籌集公租房建設資金，成為了各級政府面臨的首要問題。本文首先介紹了公租房產生的背景及其發展，接著介紹了公租房的優點，論述了公租房的資金來源，最后對公租房建設中的融資困境進行了詳細的說明，并給出了相應的解決方法。

【關鍵詞】公租房；融資困境；解決路徑

一、前言

在市場經濟社會，由于市場資源配置以及人與人能力之間的差異，經濟社會發展造成了很大的不均衡，并使人與人之間得收益分配相差甚大。這種差別體現在基本需求上，就是不少家庭由于支付能力不足而買不起住房。政府提供的公共租賃住房，具有租金穩定、價格低廉、方便調控等優勢，為廣大群眾提供住房保障，受到中低收入群眾的普遍歡迎。但在公租房的建設中，還存在著一些亟待解決的問題，其中最重要的就是融資的困境，必須對其進行有效解決，從而使之更好的服務于公租房建設。

二、公租房產生的背景

所謂公租房，是指由政府出資或提供優惠政策支持建造的低租金公共租賃住房。2007年在深圳等地首先試行，租住對象為收入夠不上保障房標準，又買不起商品房的“夾心層”人群。2007年，有關部門就公共租賃房開始調研的出發點是希望通過公共租賃房“探索解決大學畢業生等新就業人員的住房問題”。“新就業人員的住房問題是各國都面臨的一個難題。他們雖然不屬于低收入群體，但剛剛就業，積蓄少，存在階段性的住房困難。”齊驥表示，政府有責任支持他們解決住房問題，公共租賃房就是很好的方式。 在2009年3月11日的住房和城鄉建設部新聞發布會上，有人提問：對既買不起經濟適用房又不夠廉租房條件的“夾心層”，政府又如何解決。住建部副部長齊驥給出的回答是：要加快公共租賃房的建設。公共租賃房歸政府或公共機構所有，用低于市場價或承租者能承受的價格向新就業職工出租。2011年10月，北京市建委公布《關于加強本市公共租賃住房建設和管理的通知》，公租房首次向非京籍開放；12月1日，北京公租房細則開始實施，各街道開始接受市民的申請。我國公租房建設正處在起步階段，任務量大、資金極度緊缺。面對如此大的資金瓶頸，公租房項目采用多種融資模式、促進多種資本進入是十分必要的。

三、保障性住房的發展脈絡

住房保障制度規定了政府必須為住房困難人群提供基本生活住房的義務。以轉移支付制度為主的若干制度安排，使最低收入家庭住房通過廉租住房制度解決，低收入家庭住房通過經濟適用房解決。

實行住房保障制度意味著房地產這種特殊公共物品的公平分享，也有助于房地產經濟的協調發展。我國的住房政策自2005年開始，由市場化提供住房為主向加強住房保障制度建設調整，目的是為了解決低收入家庭的住房困難問題。2007年8月，我國頒布《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標志著我國保障性住房政策走向完善。

四、公租房的優點

眾所周知，經濟適用房的適用對象是一些擁有本地戶籍的低收入人群和面臨拆遷的人群，住戶擁有住房的所有產權，只要居住超過一定年限，就可以將此住房在市面上進行交易買賣。正是因為經濟適用房擁有上述特點，經適房便成為了各利益方爭相搶奪的“香餑餑”，致使經濟適用房失去了其保障的作用，保障房的性質蕩然無存，從某種程度上講，其無異于廉價的商品房，而城市中困難戶得不到經濟適應房的現象屢見不鮮，而真正擁有經濟適用房的人極有可能并不是困難戶。我們經常能夠看到在一些經濟適用房中居住著一些高收入人群，這就使得一些需要政府給予保障性住房的低收入家庭被排除在外，只能繼續為住房困難發愁。而與之相比，公租房更加體現了其保障的作用，原因是公租房的住戶僅僅對房屋具有使用權而沒有實際的產權，這一特點可以有效避免經濟適用房的市場交易，又可以最大限度上平衡資產分配，避免一些不正當競爭的出現，更可以讓經適房不再淪為廉價商品房，最大限度地發揮保障性住房的功能。在實際運作中，廉租房往往會出現資金不到位的情況，致使相對保障需求在數量上受到制約，而且廉租房的保障范圍相對較小，造成這種局面的本質因素是廉租房的前期建設必須得到政府的扶植，需要政府注入資金，而廉租房建成以后，政府卻不具備收回成本的基本途徑，反而要繼續補充資金對廉租房進行維修，社區管理和水電設施維護都要政府進行投入。如此一來，廉租房便成為了政府的累贅或者說是負擔，給政府造成了一定程度的壓力。此外，廉租房的融資渠道單一，導致政府的積極性大幅度降低。而相對于廉租房而言，公租房的租金要較高，但相對于一般的市場價格較低，這至少可以讓政府在建設公租房的時候對成本進行緩慢地回收，不至于讓政府資金有去無回。因此，建設保障房的資金在應用上則更加具有效率，投入相同的資金來建設公租房，相對于廉租房來說，可以保障更多數量家庭的住房需求，同時更可以保證房屋的建設質量和標準。

五、公租房的資金來源

公租房建設資金來源渠道廣泛，但近年陸續有各地政府在公租房建設方面的資金短缺的情況出現。我國目前保障性住房資金來源主要有以下方式：

（一） 市場融資方式

1、REITs（Real Estate Investment Trusts）。 房地產投資信托基金是一種以發行收益憑證的方式匯集特定多數投資者的資金，由專門投資機構進行房地產投資經營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。

2、PPP（public-private partnership）。是公共基礎設施項目（如新的電信系統、機場和電廠）的一個資助模式。公共合作伙伴的代表是地方和國家政府。私營合作伙伴可以是私營企業、國營公司或特定專業領域的企業財團。

3、BOT（BuildOperateTransfer）。指政府通過特許權協議，授權民營機構進行項目（主要是基礎設施和自然資源開發）的融資、設計、建造、經營和維護；

4、債券。指政府融資平臺利用金融市場發行保障房建設債券產品籌集建設資金；

5、險資。利用保險資金的高保障性要求，利用其租金與保險資金收益進行匹配，來滿足保障房建設的資金需求。

6、銀行貸款。利用銀行對其項目的授信額度來滿足保障房建設的資金需求。

（二）專項資金：政府土地出讓收入轉移支付，國家財政專款，土地掛牌招標配建公租房等其他方式。

招拍掛和協議出讓收入是土地出讓收入的主要來源。按照《中華人民共和國土地管理法》等有關規定，除軍事、保障性住房等少數用地可依法以劃撥方式供應外，其他用地均應采取招拍掛等方式供應。盡管2011年國土資源部門進一步完善招拍掛供地政策，采取“綜合評標”、“限房價、競地價”、“限地價、競保障性住房面積”、“商品住房用地中配建保障性住房”，以及建立房地產用地交易異常情況申報制度等，但由于全年用地供需矛盾依舊突出，土地供應以招拍掛方式為主，2011年全國招拍掛和協議出讓收入達到29756.32億元，占88.9%，仍為土地出讓收入的重要來源；而補繳土地價款、劃撥土地收入以及其他土地出讓收入僅占11.1%。

據介紹，隨著中央保障性安居工程建設任務分解落實和棚戶區改造力度加大，今年3月以來保障房用地占比逐月上升，公共租賃住房用地供應增速最為明顯，上半年供應1130公頃，同比增加79.9%。

（三） 利用市場融資方式的局限性

1、融出方的困境。由于保障房是政府進行限價、定價，投資收益低微甚至還會出現虧損，資金的投入——產出不能形成一個良性循環。所以按照國家相關政策規定，金融機構如果要參與保障房的建設，只能是以較低的資金價格進入。在當前我國宏觀調控制度下，為了實現資金的最大效益，金融機構有限的資金，只能夠優先配置到投資收益比較高的項目上，向較低收益的保障房建設項目上傾斜的難度非常大。同時。保障房項目地資金回收周期比較長，而且貸款的還款來源、貸款的抵押等與其他的房地產開發貸款相比，風險比較大。投資的低微收益難以有效地覆蓋成本與風險，這在一定程度上影響到了金融機構參與融資的積極性。對于企業年金、社保基金、保險資金進入保障性住房建設，目前國家及其相關部門沒有具體的、明確的規定。融資方式單一，融資渠道較窄已經成為保障房融資的一道瓶頸。

2、融入方的困境。利用市場融資方式，可以快速籌集資金，但是本息的支付對地方政府而言是一筆不小的負擔；專項資金來源比較多樣，但地方政府無需為此背負過多的債務負擔，但除了土地掛牌招標搭建公租房外，其余專款、轉移支付等方式帶來的資金容量畢竟有限。

六、公租房資金饑渴，融資模式挑戰地方政府

根據國家十二五規劃，我國將在未來五年內建設保障性住房3600萬套，其中2011年1000萬套，2012年1000萬套，后面三年還有1600萬套，保障性住房的覆蓋率達到20%。中國保障性住房建設的驟然提速，催生了巨大的資金需求。而公租房作為保障性住房的主要部分，存在著一次性投入大，資金占用周期長，投資回報率低等問題，是當前保障房融資的主要困難所在。

（一）對于不少中小城市，公租房的融資壓力很大。如果不能解決長期資金的投資問題，公租房很可能將來被賣掉，以緩解地方政府的財政壓力。國內各地具體情況差異較大，一線城市和不少東部沿海城市的地方政府財政實力強，建設資金問題不大，而中西部二三線城市財政壓力較大，且租金違約風險不小。

（二）產權不能長期持有。一方面地方政府對公租房融資存在巨大需求，另一方面市場上各路資金躍躍欲試。但雙方的訴求，并非一拍即合，主要分歧是投資期限。商業銀行的開發貸款一般期限為三年左右，而公租房建設所需資金期限可能長達二三十年，商業銀行并不樂意支持這類項目。不少地方政府希望，由社會資金或企業長期持有公租房產權，政府只負責前期投入和融資平臺搭建。據住建部相關人士介紹，到目前為止，公租房建設參與者中，主要是國資背景的地產開發公司，民營企業參與未有先例。

七、創新我國公租房建設融資模式

（一）運用TABOT新型融資模式

TABOT融資模式是將ABOT（Asset-Backed Securitization即，資產證券化融資運作模式）與TOT（transfel-operate-transfer，即移交—經營—移交）。TOT可以通過兩種方式與ABOT融合。一是政府通過TOT融資模式將已建項目的經營權進行轉讓，一次性獲取一筆資金，然后再將這筆資金投入到ABOT公租房項目中，直到收回項目的經營權為止。二是政府將已建項目的經營權在一定時期內通過TOT的方式轉讓給投資者，但政府必須與ABOT項目公司按一個遞增的比例分享擬建項目建成后的經營收益。

（二）鼓勵各級地方政府重視公租房建設

公租房的建設會使房價降低，而往往很多地方政府是依靠房地產來獲取財政收入，這樣必會導致地方政府建設的積極性不高。因此，中央需建立獎勵機制，對公租房建設做的好的城市和地區進行獎勵和并將其發展模式作為試點加以推廣，不斷調動政府的積極性。

（三）創建REITs和組團基金模式

美國的保障房住房實例提示我們一個國家的保障性住房的運行依賴于整體經濟和金融系統的支持和運行，適度的金融創新可以為中低收入家庭采用租賃來解決居住問題提供了有利的保障。房地產投資信托基金是專門用于房地產領域，采用專業化管理的一種體制。地方政府與住宅商業會相互合作，地方政府補貼租金的差價而不進行直接的投資，政府的財政壓力即會緩和。同時，通過降低開發商的土地成本和相關稅費等優惠政策，開發商的積極性也會相應提高。將公租房開發貸款證劵化，也會降低了銀行的風險，融資渠道也會相應拓寬。

而組團基金模式更值得我國借鑒。目前，中央對于地方公租房的建設直接投資較少，監理在國家層面的公租房基金，結果地方公租房建設的考核，發展情況較好者則優先考慮，獲得更多的建設資金。

（四）監理公租房資金循環系統

公租房的資金循環系統龐大而復雜，是在政府主導下的全社會資本的有機聯合和互動。這種融資機制的優越性，一方面讓各方參與主體均能獲得收益；另一方面，由于政府、社會、市場的互動可以加大社會對公租房的關注，形成更廣泛的社會影響，更有利于創建和諧社會。

（五）從住房公積金中提取適當比例轉化為住房保險基金

住房公積金增值收益用作公共租賃住房的主要資金來源是不容置疑的。通過擴大住房公積金的繳存規模并進行多元化投資獲得更多的增值收益，為增加公共租賃住房住房補貼資金規模提供了可能。但是，提高住房公積金的覆蓋率和繳交率需要時間過程，不可能一繳而就。而且，投資收益的不確定性也不能保證對公共租賃住房住房補貼資金比較穩定的現金流供給。為此，建議從住房公積金的單位賬戶中直接提取適當比例轉化成住房保險基金，其功能與失業保險、醫療保險等相似。

八、結束語

總之，公租房建設融資模式需要在實踐中不斷創新和改進，在借鑒外國先進的經驗上，還要結合我國實際的國情，制定適合我們經濟發展的融資模式。同時，我們要因地制宜，根據各個地區的不同情況，科學規劃，穩步推進。

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