淺談我國控制性詳細(xì)規(guī)劃

【摘要】城市規(guī)劃重在實(shí)現(xiàn)城市的整體利益、長遠(yuǎn)利益，與城市建設(shè)的地方利益主體尋求利益的局部性是有直接矛盾的。控規(guī)的作用，應(yīng)是在控制城市發(fā)展命脈相關(guān)要素建設(shè)的同時(shí)，引導(dǎo)地方利益主體的建設(shè)行為為城市整體利益和長遠(yuǎn)利益服務(wù)。因此，本文從控規(guī)的基礎(chǔ)理論及方法出發(fā)探討如何更好地發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用，解決控規(guī)中的靈活性問題，從而從指標(biāo)構(gòu)成上進(jìn)行必要的調(diào)整與完善。

【關(guān)鍵詞】城市，建筑，控制性詳細(xì)規(guī)劃

《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》指出，控制性詳細(xì)規(guī)劃“以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求”。可以看出，控規(guī)的主要作用是對包括用地在內(nèi)的多項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容實(shí)施控制。從目前的實(shí)際情況看，控規(guī)僅僅是規(guī)劃管理的一個(gè)參考，未能起到應(yīng)有的控制與引導(dǎo)作用。在工作中，甚至出現(xiàn)規(guī)劃剛剛編制完成，有關(guān)指標(biāo)就面臨更改的要求。過分強(qiáng)調(diào)控制作用，忽視了市場經(jīng)濟(jì)條件下投資主體多樣化、市場和形勢瞬息萬變的實(shí)際，顯得缺乏靈活性。

一、控制性詳細(xì)規(guī)劃的作用

1、控制作用。合理保護(hù)公共利益與生態(tài)價(jià)值。控制性詳細(xì)規(guī)劃的另一個(gè)重要作用在于通過明確公共用地的種類、規(guī)模以及布局，嚴(yán)格保護(hù)城市公共設(shè)施和生態(tài)設(shè)施，并通過其提供的公共服務(wù)來保障城市整體土地開發(fā)，提高土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益、公共利益和生態(tài)效益。

在目前的城市建設(shè)中還存在眾多的問題，比如建設(shè)密度過大.公共設(shè)施不足.綠地面積不夠等，這些問題阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展和城市建設(shè)質(zhì)量的繼續(xù)提高。究其原因，在于城市建設(shè)過程中公共空間和公共設(shè)施用地沒有得到很好控制，在市場力量的作用下被逐漸吞噬，城市規(guī)劃須以落實(shí)城市總體規(guī)劃為目的，在充分發(fā)揮市場對資源配置主導(dǎo)作用的前提下，強(qiáng)化政府對公共設(shè)施用地與生態(tài)設(shè)施用地的調(diào)控能力，積極保護(hù)城市公共利益與生態(tài)價(jià)值，引導(dǎo)城市良性和持續(xù)發(fā)展。

2、協(xié)調(diào)作用。合理安排用地功能與建設(shè)時(shí)序。通過合理確定城市用地功能和建設(shè)開發(fā)時(shí)序，控制性詳細(xì)規(guī)劃協(xié)調(diào)相鄰地塊有序建設(shè)，從而避免周邊地塊功能沖突和開發(fā)建設(shè)的沖突，更好的體現(xiàn)城市土地的整體價(jià)值。控制性詳細(xì)規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用還在于社會行動(dòng)的協(xié)同。控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制過程實(shí)質(zhì)上是協(xié)調(diào)政府各部門、社會公眾對編制區(qū)空間利益訴求的過程，是對編制區(qū)發(fā)展目標(biāo)逐步達(dá)成共識的過程。

3、引導(dǎo)作用。合理促進(jìn)城市開發(fā)與城市經(jīng)營。控制性詳細(xì)規(guī)劃另一個(gè)重要的作用在于確定土地的開發(fā)強(qiáng)度。通過確定地面以上總建筑面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、人口密度等空間指標(biāo)，控制性詳細(xì)規(guī)劃明確了各地塊的開發(fā)權(quán)和開發(fā)強(qiáng)度，引導(dǎo)市場與公眾進(jìn)行符合規(guī)劃要求的開發(fā)與經(jīng)營；同時(shí)，由于市場機(jī)制下開發(fā)需求存在較大的不確定性，規(guī)劃賦予規(guī)劃行政主管部門適度的行政裁量權(quán)，通過積極的規(guī)劃引導(dǎo)，合理平衡土地價(jià)值與開發(fā)需求，為開發(fā)與經(jīng)營保留適當(dāng)彈性，并保證相關(guān)開發(fā)與經(jīng)營合乎公眾利益。

二、控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制要素

1、土地使用控制。土地使用控制即是對建設(shè)用地上的建設(shè)內(nèi)容、位置、面積和邊界范圍等方面做出規(guī)定。其具體控制內(nèi)容包括用地使用性質(zhì)、用地使用相容性、用地邊界和用地面積等。

2、環(huán)境容量控制。環(huán)境容量控制即是為了保證良好的城市環(huán)境質(zhì)量，對建設(shè)用地能夠容納的建設(shè)量和人口聚集量作出合理規(guī)定。其控制指標(biāo)主要包括：容積率、建筑密度和綠地率三項(xiàng)，相應(yīng)延伸的指標(biāo)還有空地率、人口密度和人口容量等。城市環(huán)境容量主要分為城市自然環(huán)境容量和城市人工環(huán)境容量兩方面。

3、建筑建造控制。建筑建造控制是為了滿足生產(chǎn)、生活的良好環(huán)境條件，對建設(shè)用地上的建筑物布置和建筑物之間的群體關(guān)系做出必要的技術(shù)規(guī)定。其主要控制內(nèi)容有建筑高度、建筑間距、建筑后退、沿路建筑高度、相鄰地段的建筑規(guī)定等。

4、城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)控制。城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)控制主要是確定規(guī)劃區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)骨架、各地塊的用地功能風(fēng)貌、道路綠化系統(tǒng)、空間序列關(guān)系，形成城市設(shè)計(jì)總體概念與結(jié)構(gòu)。同時(shí)，將空間形態(tài)、建筑風(fēng)貌的要求以指標(biāo)的形式確定。

5、配套設(shè)施。配套設(shè)施是生產(chǎn)生活正常進(jìn)行的保證，配套設(shè)施控制即是對公共服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施提出定量配置要求。

6、行為活動(dòng)控制。行為活動(dòng)控制主要包括兩個(gè)方面，一方面指交通活動(dòng)控制，即對路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的深化、對道路交通設(shè)施和停車場的控制；定道路紅線、橫截面、道路主要控制點(diǎn)的坐標(biāo)、標(biāo)高、交叉口形式；對交通方式、出入口設(shè)置進(jìn)行規(guī)定；對社會停車場進(jìn)行定位、定量、定界控制；對配建停車場進(jìn)行定量.定點(diǎn)控制。另一方面指環(huán)境保護(hù)規(guī)定，包括大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、噪音保護(hù)、固體廢棄物控制等內(nèi)容。

三、控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制指標(biāo)體系

1、控制指標(biāo)體系的確定要加強(qiáng)地區(qū)差異方面的研究。因地制宜是控制性詳細(xì)規(guī)劃工作的一條基本原則。針對規(guī)劃區(qū)的不同用地類型，如新發(fā)展地區(qū)、基本建成區(qū)、老城區(qū)、城中村、歷史文化保護(hù)區(qū)等，各地塊建設(shè)狀況不同，建設(shè)方式與更新改造方式也不同。因此，本著有效規(guī)劃控制的原則，針對不同用地、不同建設(shè)項(xiàng)目和不同開發(fā)過程，應(yīng)采取多手段的控制方式和制定多層次的控制深度。為了適應(yīng)同一城市不同類型建設(shè)地區(qū)的建設(shè)需求，可依據(jù)建設(shè)特點(diǎn)和管理要求，將規(guī)劃建設(shè)用地劃分為五種類型：新發(fā)展地區(qū)、基本建成區(qū)、舊城更新區(qū)、城中村改造區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)，并根據(jù)各類型地區(qū)的特點(diǎn)分別明其規(guī)劃原則和控制要素體系，確定其剛性控制指標(biāo)和彈性控制內(nèi)容。

2、控制指標(biāo)體系的確定要重視空間形態(tài)方面的研究。控規(guī)中多數(shù)指標(biāo)針對的只是城市建設(shè)總量的開發(fā)控制，較少考慮城市空間形態(tài)方面的研究。決定城市空間環(huán)境質(zhì)量好壞的因素，除了建筑形體之外，由空間界面組成的環(huán)境起著舉足輕重的作用。在城市軸線和廣場周圍，建筑實(shí)體與界面的貼線度達(dá)到80%以上，界定的環(huán)境空間尺度宜人，也能較準(zhǔn)確地反應(yīng)規(guī)劃意圖，達(dá)到理想的環(huán)境效果，并在一定程度上削弱由于政府或者開發(fā)商出于某種目的，而過度開發(fā)帶來的負(fù)面影響。

3、控制指標(biāo)體系的確定要考慮彈性分區(qū)方面的研究。對于大量用地性質(zhì)調(diào)整情況的出現(xiàn)，是因?yàn)槲覀儗κ袌鲂枨蟀盐詹粔驕?zhǔn)確，鑒于此，可以在新發(fā)展地區(qū)類型中設(shè)置用地性質(zhì)的彈性分區(qū)，在此分區(qū)內(nèi)的用地性質(zhì)確定第一用地性質(zhì)，為主要的用地類型，其他可根據(jù)市場情況的需要，設(shè)置第二用地性質(zhì)的替代方案，并制定相應(yīng)的控制指標(biāo)，使原來過于具體的剛性的規(guī)劃控制方法轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)變能力較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)的彈性的規(guī)劃方法。

4、綜合多種方法確定控制指標(biāo)，力求科學(xué)。指標(biāo)的確定必須有科學(xué)的根據(jù)，特別是容積率這種敏感的問題，可綜合運(yùn)用形體布局模擬法、經(jīng)驗(yàn)歸納統(tǒng)計(jì)法、調(diào)查分析對比法這三種現(xiàn)有的控制指標(biāo)確定方法，相互校驗(yàn)，以避免單一的方法有失偏頗。

通過以上的分析可以得出，控制性詳細(xì)規(guī)劃是我國具有法定效力的規(guī)劃編制層次之一，是城市規(guī)劃調(diào)控城市土地開發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的直接依據(jù)。做好控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，對增強(qiáng)控規(guī)的適應(yīng)性與指導(dǎo)性，加強(qiáng)規(guī)劃的控制功能有很大的作用。

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