淺談我國的住房保障問題

“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏。”早在一千兩百多年以前，唐代偉大的現(xiàn)實主義詩人杜甫先生就曾寫下如此千古傳頌的詩句，道出了從古至今人們對安身居所的無限向往與追求。然而時至今日，仍有不少寒士未得安身之所，難以展現(xiàn)歡顏。我國何以會呈現(xiàn)今天這樣的局面呢？涉及的因素很多，有宏觀的國家經(jīng)濟發(fā)展與地理環(huán)境分布的因素、有微觀的個人經(jīng)濟情況與消費價值觀念的因素、有人們傳統(tǒng)固有思想概念的因素、也有社會現(xiàn)代新生潮流趨勢的因素等等，然而歷史發(fā)展了數(shù)千年，隨著我國人口的急劇增長、地域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、各行業(yè)經(jīng)濟水平的不一致等，導致了如今仍有不少家庭與個人的住房問題沒有得到妥善的解決。較為關(guān)鍵的問題就在于“住房社會保障制度的制定和完善”?，F(xiàn)在我們就來結(jié)合實際的情況，通過初步分析淺談一下我國住房保障的問題。

住房保障包括廣義的住房保障和狹義的住房保障。廣義的住房保障是指對全體居民的住房社會保障；狹義的住房保障則是指對一部分有特殊困難或低收入居發(fā)的住房保障。具體到我們國家來看，房改中以標準價格或成本價出售公房、集資建房和住房公積金等政策，屬于廣義住房社會保障的范疇；經(jīng)濟適用房、安居房、廉租房等政策是針對中低收入居民的，屬于狹義住房保障范疇。

住房保障制度，是指政府和單位在住房領域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮?，對城?zhèn)居民中低收入家庭進行扶持和救助的一種住房政策措施的總和，是為解決中低收入家庭的住房問題而設置的社會保障性住房供給方式。是國家通過行政手段對低收入家庭提供適當住房的一項制度。

我國是個傳統(tǒng)的國家，人們大多數(shù)有“成家立室、安居樂業(yè)”等觀念，在不少人的心里面都把擁有固定的居所，作為在社會上立足的首要條件。但自從1998年實行住房分配貨幣化以來，福利分房、房改房等政策都沒有了，對于廣大年輕人來說，進入國有企業(yè)穩(wěn)獲住房的年代就此終結(jié)了，接下來要面對的將是不斷高漲的房價。對于部分仍處在低收入水平的家庭或個人來說，擁有自己的住房似乎還是個遙不可及的夢。與之形成強烈對比的是：有相當一部分占有社會大部分資金的小部分人，他們不但擁有寬敞豪華的私人大宅，而且還不止一座，更有不少富戶除了數(shù)幢自住居處外，還參與房地產(chǎn)投資，為我國的樓市高漲推波助瀾。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，貧富差距也在無聲中不斷拉開，反映在住房現(xiàn)象上就是：有的人住房緊張，沒有足夠的居住空間；而有的房子卻長期空置無人入住。

回顧我國住房制度的改革發(fā)展歷程，幾乎是與經(jīng)濟體制改革同步的。1978年后，開始了具有劃時代意義的經(jīng)濟體制改革和對外開放進程，住房體制改革也開始不斷探索。盡管在推進過程中，出現(xiàn)了許多波折，有失誤、有倒退、有停滯，但總體上是向前邁進的。隨著改革開放的進程，越住后市場化的思路越明確，到1994年以后，住房體制改革逐漸進入市場化的軌道，雙軌制的時代直到1998年隨著國務院23號文件的出臺而宣告結(jié)束。在這將近20年的發(fā)展歷程中，大至可歸結(jié)為三個階段：1、試點階段（1979～1988年），這一階段房改政策的重點是住房出售試點。由國家向試點城市撥款，由當?shù)卣y(tǒng)一建房，并以土建成本價向城鎮(zhèn)居民出售，由政府直接面向個人，后改為以補貼方式出售，原則上個人購房只需支付1/3的房價款，其余2/3由地方政府及職工所在單位分擔補貼，簡稱“三三制”，再之后又出現(xiàn)了提租補貼階段，其基本思路是“提高房租、增加工資”，變暗補為明貼，變實物分配為貨幣分配，通過提高租金促進售房，這一政策后因1988年通貨膨脹等原因沒能繼續(xù)下去；2、全面起步及推進階段（1991～1997年），到此階段全國的住房體制基本上是雙軌制，在繼續(xù)提出合理的調(diào)整現(xiàn)有公房租金，出售公有住房的同時，強調(diào)實行新房新政策，逐步從公房的實物福利分配制度轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配制度，最終實現(xiàn)住房商品化、社會化，1994年以后，住房體制逐漸由雙軌制向市場化方向邁進，1995年1月20日《國家安居工程實施方案》的出臺，許多地方開始推行安居工程，建設經(jīng)濟適用房，以解決城鎮(zhèn)居民的住房問題，同時，住房公積金制度在全國普遍推行，出售公有住房的力度加大，規(guī)模增加，為后面市場化改革做好了制度和觀念方面的鋪墊；3、住房市場化階段（1998年之后），1998年對于中國房地立市場和住房制度而言具有劃時代的意義，新一屆政府下發(fā)了《國務院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（23號文件），從1998年7月1日起停止實物分房，逐步實行住房分配貨幣化，這是住房體制改革的根本性突破，并隨之進入了市場化階段。

通過住房改革，我國已初步實行了住房公積金、住房補貼、住房貨幣化分配制度等政策?？傮w來說，現(xiàn)行住房保障體系是以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。

到目前為止，全國各地已經(jīng)基本按政策出售了公共住房或經(jīng)濟適用房，但由于一些企業(yè)不景氣的原因，沒有完全建立住房公積金制度、住房補貼制度。除了部分效益較好的行業(yè)單位以外，大多數(shù)單位都未能為職工購買住房公積金或不能足額按比例購買，廣大職工的購房資金仍然只能依靠收入來積累，因此大多數(shù)居民的住房問題未能妥善解決。廉租房由于資金來源問題，使得廉租房制度的建立比較緩慢，僅靠原有的數(shù)量有限的住房供應廉租戶，政府和單位大多沒有增建廉租房，自然呈現(xiàn)供不應求的局面。另外與目前的住房市場化改革相比，家庭住房保障制度的建設進展相對滯后，面臨著一系列的問題。

住房保障存在的問題以及原因分析如下：

廉租住房是政府和單位向城鎮(zhèn)最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房，采取住房租賃補貼為主，實物配租、租金核減為輔的多種保障方式，體現(xiàn)了社會公平，對于解決最低收入家庭住房困難、保證市場機制的良性運作和社會穩(wěn)定具有重要作用。但目前我國廉租住房制度建設雖然從無到有取得一定進展，但從總體看還處于起步階段，從開始推行就伴隨著許多困難：廉租房實物和貨幣來源不暢，政府及單位對廉租房的投入還相對太低，維護及完善工作也做的不夠，公租房的居住環(huán)境長期得不到改善；租房的資格、租金標準難以確定，由于普遍呈現(xiàn)供不應求的狀態(tài)，真正能獲得租房資格的卻不一定是真正的困難家庭，不同地域的租金參差不齊；保障方式不完善、覆蓋范圍小、監(jiān)督體系不嚴格以及地區(qū)間進展不平衡等等。

經(jīng)濟適用住房是政府提供政策優(yōu)惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房，它是以中低收入家庭困難戶為供應對象，并按國家住宅建設標準建設的普通住宅。但目前我國經(jīng)濟適用房在建設和管理中問題不斷：開發(fā)計劃不落實，土地供應難以保證，由于事實上存在著各種涉及到不同相關(guān)方利益的問題，導致了不少開發(fā)計劃無法落到實處，原定的土地可能被轉(zhuǎn)批到了商品房開發(fā)中去；適用房供應對象模糊，審核不嚴，不同的房屋定價未拉開差距，有些城市供應規(guī)模偏小，造成供不應求現(xiàn)象，近期深圳市就出現(xiàn)了個別高收入居民，通過各種非正規(guī)途徑獲得購買經(jīng)濟適用房指標的不良現(xiàn)象，造成極其不良的社會影響；建設標準偏大，初期開發(fā)建設的房屋面積過大，由于符合購買經(jīng)濟適用房對象，基本上是中低偏低收入家庭，如果房屋面積過大，即便是房價比商品房低很多，但總價也超出了購買對象的承受范圍；開發(fā)商利潤難以控制，某些商品房為規(guī)避土地出讓金而違規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟適用住房等。

總的來說，我國住房保障政策實施過程中，產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，總結(jié)起來有以下五點：

（1）制度不完善，對適用對象的界定不夠清晰，讓個別購房者有空子可鉆，造成購買對象失控以及戶型面積失控等后果；相關(guān)的政策系統(tǒng)不健全，如財政政策、法律政策、監(jiān)督制度、配套服務政策等，沒能做到對住房保障政策的有力支持與規(guī)范；

（2）思想認識問題，部分地方政府對建立廉租住房制度不夠重視，沒有提上議事日程，僅把建房作為短期的形象工程，做做樣子應付上級管理部門，同時相對于商品房地產(chǎn)收益的減少與住房分配問題使得地方政府不愿投入保障性住房建設；

（3）政策執(zhí)行不力，有些地方在實施過程中，政策沒有真正落到實處，計劃資金不到位、計劃用地轉(zhuǎn)他用等，另外還缺乏前瞻性，建設項目不配套、住房面積不實用等，使住房保障政策效應大打折扣，同時在執(zhí)行過程中存在著權(quán)錢交易、尋租行為等，嚴重侵害了公共利益也影響了政策執(zhí)行的有效性；

（4）管理不規(guī)范，有的地方管理不規(guī)范，監(jiān)控力度不夠，對購房者資格條件的審核管理存在許多漏洞，真正需要住房的家庭拿不到購房指標，而出現(xiàn)高收入者違規(guī)購得經(jīng)濟適用房的現(xiàn)象，使開發(fā)商集團、高收入者、投資者有機可乘，背離了政策的初衷；

（5）其他原因，缺乏穩(wěn)定的資金來源渠道，多數(shù)地方從住房公積金增值收益中提取部分資金或者由政府主管部門自籌解決，不足以支持住房保障制度的建設等。

以下是本人對完善住房保障工作的一些想法：

前面也已經(jīng)提到，我國的住房保制度體系已初步形成，雖然進展比較緩慢，也存在著不少問題，但畢竟我們的目標與方向是正確的，要最終達成我們的宏偉目標，還有不少工作要做，我國的住房保障工作仍需不斷完善。

1、住房保障制度的國際經(jīng)驗借鑒

常言道：“他山之石可以攻玉”，不少西方國家在住房保障方面有著多年的經(jīng)驗與教訓，鄰近的地區(qū)也有先進的做法，很值得我國借鑒與學習。

（1）美國住房保障制度的特點。美國是一個居住水平、住房私有化水平都很高的國家，2001年美國住房自有率就已經(jīng)達到68%，其中全國約有5%的家庭擁有2套以上的住宅，第二套多為度假用的別墅，到了2005年住房自有率更是高達69.1%。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國基本形成了住房供求以市場機制為主，政府參與為輔的住房制度。也就是在住房的建設和經(jīng)營中保持私人資本的主導地位，同時聯(lián)邦政府積極運用法律手段和經(jīng)濟杠桿，對住房市場進行干預和調(diào)節(jié)，住房保障實行的是商品化的住房消費保障形式。政府力圖通過公共住房建設、住房租金補貼制度、多樣化的住房金融和稅收政策等，來解決低收入階層的住房問題。

（2）新加坡的獨特模式。由于新加坡是一個人口密度較高的城市型國家，多年來政府堅持以行政干預為主、市場調(diào)節(jié)為輔的原則，牢牢掌握房地產(chǎn)市場的主動權(quán)，既解決了大部分居民的住房問題，也有效平抑了房價?！肮步M屋”是其公共住房制度的核心，再配以高效的土地制度、中央公積金制度、公共住房立法體系等一系列的住房保障措施作為支撐。公共組屋由政府投資興建并統(tǒng)一定價，以低價出售或出租給中低收入家庭使用，這一點與我國的廉租房與經(jīng)濟適用房性質(zhì)相似。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過40多年的發(fā)展，目前新加坡政府總共建造了90萬套組屋單位，有超過80%的新加坡人居住在組屋中，其余不到20%的居民居住在私人投資的商口公寓和別墅中。

（3）香港地區(qū)的保障性住房供應和管理體系。公共住房發(fā)展計劃是香港地區(qū)公共住房制度的重要一筆。在香港地區(qū)公共住房制度發(fā)展的60余年中，香港地區(qū)政府根據(jù)不同時期的經(jīng)濟、社會和住房市場發(fā)展情況，靈活地調(diào)整住房政策，公共住房計劃的推行，為占全港人口一半的中低收入居民提供了安身之所，使中低收入家庭的居住條件得到了很大的改善。保障性住房供應體系主要包括“居屋”和“公屋”兩類住房的供應，居屋指“居者有其屋”，用于向中低收入居民出售；公屋即公共房屋，供符合條件的香港地區(qū)居民租住，這也和我國現(xiàn)行的經(jīng)濟適用房與廉租房政策極為類似。此外香港地區(qū)政府還設有專業(yè)化的管理機構(gòu)，負責公共住房的營運和管理，形成了一套有效的住房建設管理體系。

2、對策和建議

通過對以上幾個經(jīng)濟較發(fā)達的國家與地區(qū)的住房保障情況進行對比，可以看到，我國的發(fā)展思路其實也是類似的模式。然而我國的地域更遼闊、人口更龐大、居民收入水平更低、制度建設更不完善、監(jiān)督管理更落后。所以說到底我們還是要花大力氣進行住房社會保障制度的制定和完善工作。結(jié)合我國實際情況，有重點、有步驟地進行，既要注意與現(xiàn)有政策的平穩(wěn)銜接，又要防止對住房市場化進程造成沖擊，結(jié)合本人所學習到的知識，提出以下想法：

（1）多途徑提供保障性質(zhì)住房。因為按近期的經(jīng)濟狀況分析，我國處在低收入水平的居民仍然很多，現(xiàn)階段主要應該加大對廉租房的投入和建設力度，同時也要加緊建設經(jīng)濟適用房，增大供應量、縮短需求居民的輪候時間，同時也可以有效抑制近幾年來瘋漲的商品房價格，從而構(gòu)成我國保障性住房的主體。

（2）規(guī)范住房公積金的運作。住房公積金的制度和規(guī)模已基本形成，科學合理地運用好這筆資金有利于住房保障工作的開展，以住房公積金制度為基礎，建立住房金融體系，充分利用現(xiàn)有的金融機構(gòu)及網(wǎng)點渠道，減少住房公積金管理機構(gòu)的費用成本。

（3）規(guī)范和落實住房補貼。對經(jīng)濟適用房采取間接補貼，對廉租房實行直接補貼政策，逐步形成以租賃住房補貼為主、實物配租為輔的保障方式。

（4）稅收減免。對提供具有保障性質(zhì)的住房的企業(yè)與個人施行稅收減免及落實相關(guān)優(yōu)惠措施，對提供按政府指導價、具有保障性質(zhì)的出租房的房主實行房屋收入稅收減免政策等，以鼓勵和推進這方面住房保障的發(fā)展，同時加大對私房出租偷漏稅行為的處罰力度等。

（5）完善住房金融體制。圍繞住房保障制度的改革，建立起政策性的公積金制度、合作性的住房儲蓄銀行、商業(yè)性抵押款制度三位一體的住房金融制度。

（6）設立專門機構(gòu)對住房保障進行管理，建立和完善法律、法規(guī)。這是住房保障體系健康運行所必需的。相關(guān)的政府部門和機構(gòu)都應負起監(jiān)督和管理責任，完善適合我國國情的住房保障體系，加速中低住房市場的發(fā)展，將有利于維持社會的和諧穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)向前發(fā)展，也使我國的房地產(chǎn)市場的繁榮局面更加合理和健全。

（7）嘗試開展靈活多樣的措施。結(jié)合各地的實際經(jīng)濟實力及狀況，嘗試新的發(fā)展路子，比如“先租后售”的方式，針對“夾心階層”的居民，可將經(jīng)濟適用住房先以廉租的形式租給他們，到一定的年限后再優(yōu)先折價出售給他們，轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂凶》?。除此之外還可以有更多的措施，并在實施過程中不斷總結(jié)與修正完善，形成合理規(guī)范的制度。

住房保障的根本目的是要幫助中低收入家庭解決住房困難問題。結(jié)合國內(nèi)以及國際經(jīng)濟環(huán)境，以我國現(xiàn)在的經(jīng)濟情況分析，隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展，通漲壓力難減，物價普遍上漲，商品房價格仍有上漲的勢頭，居民收入不可能在短期內(nèi)大幅增加，貧富的差距仍將存在。所以只有政府的積極參與才能保障我國的住房保障制度。未來一段時間內(nèi)仍將是以廉租房、經(jīng)濟租用房、經(jīng)濟適用房、限價房等為主體的住房保障體系。隨著人民思想認識的不斷轉(zhuǎn)變，以及住房承繼等情況的出現(xiàn)，居民自有住房的比例將會增加。整個房地產(chǎn)市場也將會回歸理性，趨向規(guī)范與健全。

相信在不久的將來，我國的居民也基本上能“居者有其屋”，有體面的居所，過上安定的生活，真正的實現(xiàn)“大廈千萬間，天下百姓俱歡顏！”。

參考文獻

1、馬斌：《社會保障理論與實踐》，中國勞動社會保障出版社，2006年版

2、黃興文、蔣立紅：《住房體制市場化改革—成就、問題、展望》，中國財政經(jīng)濟出版社，2009年版