科學立法 依法促安

楊璇

關于“立法”一詞，最早可考證的出處是戰國時期著作《荀子·議兵》中“立法施令，莫不順比”的記載，意為“設立了法律，有了政令，天下就會順暢安全了。”這段話，巧妙地道出了立法的重要性及意義。

治理國家如此，做安全生產立法工作更是如此。為了交流討論如何科學立法、提高安全生產立法質量，2013年12月13日，國家安全監管總局在北京召開全國安全生產立法工作會議。會上，國家安全監管總局政法司司長支同祥傳達了全國人大常委會立法工作會議精神，政法司副司長鄔燕云對《2014-2015年安全生產立法規劃》作了說明，與會代表還就本地區安全生產立法工作進行了交流。國家安全監管總局副局長楊元元出席會議并講話。

國家安全監管總局和國家煤礦安全監察局有關司局，國家安全生產應急救援指揮中心，各省（自治區、直轄市）、計劃單列市、部分副省級城市及新疆生產建設兵團安監部門，各省級煤監機構等單位負責人參加了會議。

2014—2015年立法規劃

鄔燕云在會上，就國家安全監管總局2014—2015年安全生產立法規劃進行了說明。他說，2014-2015年，國家安全監管總局將制定、修訂20項法律法規和部門規章。

其中，法律有兩項，分別是《安全生產法》和《礦山安全法》。據鄔燕云介紹，2013年9月底，國務院法制辦已將《安全生產法（修正案草案）》報至國務院待審議。《礦山安全法》的修訂送審稿也已報國務院，國家安全監管總局與國務院法制辦進行了多次研究修改，力爭在2014年6月提請國務院常務會議審議。

將制定的行政法規有3項，分別為《安全生產監督管理條例》《高毒物品與高危粉塵作業場所勞動保護條例》《安全生產應急管理條例》，將修訂的行政法規有1項，即《煤礦安全監察條例》。鄔燕云介紹說：“目前有關法規、規章中，涉及安全生產監督管理的規定較分散，影響了執法工作的開展和執法水平的提高。”因此，國家安全監管總局認為有必要制定一部綜合性的《安全生產監督管理條例》。根據新修訂的《職業病防治法》，急需將現在施行的1987年《塵肺病防治條例》和2002年出臺的《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》合并，修訂為一個條例，即《高毒物品與高危粉塵作業場所勞動保護條例》。據鄔燕云介紹，目前國家制定了《突發事件應對法》，一些地方政府也相繼制定了應急預案，全國應急工作全面啟動，因此有必要制定一部《安全生產應急管理條例》。現行的《煤礦安全監察條例》制定于2000年，近年來我國煤礦安全監管監察體制發生了變化，同時也需要與其他法律法規相銜接，因此，國家安全監管總局計劃對該條例進行修訂。

在部門規章方面，將制定4項，包括《礦用產品安全標志管理規定》《陸上石油天然氣安全監督管理規定》《安全生產標準化建設工作管理規定》《安全生產應急演練規定》。此外，還有10項修訂工作，包括《勞動防護用品監督管理規定》《安全評價機構管理規定》《安全生產檢測檢驗機構管理規定》《建設項目安全設施“三同時”監督管理規定》《建設項目職業衛生“三同時”監督管理暫行辦法》《生產經營單位安全培訓規定》《煤礦建設項目安全設施監察規定》《煤礦安全規程》《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》《生產安全事故應急預案管理辦法》。

它山之石來攻玉

此次會上，北京、湖南、廣東等地的安監局負責人，介紹了本地區在安全生產立法工作中的一些經驗做法，值得大家借鑒思考。

問題引導立法

北京市安全管理的城市型特點突出，這就決定了在構建首都安全生產工作監管法規體系過程中，必須有別于其他地區，以保障城市安全運行作為落腳點。

北京市安監局副局長賈太保介紹說，2004年7月，《北京市安全生產條例》經北京市十二屆人大常委會審議通過。該條例對首都安全生產監管體系、生產經營單位的安全生產保障、生產安全事故應急救援調查處理等內容作了詳細規定。從全國范圍看，這也是一部出臺較早的安全生產地方立法。《北京市安全生產條例》頒布實施后，在加強安全生產監管、減少安全生產事故等方面，發揮了重要作用。但與此同時，北京安全生產工作仍然存在一些突出問題和薄弱環節，“部分生產經營單位主體責任落實不到位；從業人員崗前教育、培訓等工作亟待加強；基層安全監管隊伍力量薄弱等等。”賈太保說，北京市以這些問題為引導，2008年下半年啟動了《北京市安全生產條例》的修訂工作，并于2011年9月份正式施行。新條例充分考慮了城市運行安全管理的現實需要和北京安全生產管理的難點、熱點問題，如：明確“建立健全以生命安全為核心的安全生產責任體系和物質技術保障體系”“本市各鄉鎮街道要設立或明確安全生產管理部門，配備專門人員。”

圍繞中心求實效

據湖南省安監局副局長羅德龍介紹，湖南省在安全生產地方政策法規建設過程中，按照“不抵觸、有特色、求創新、可操作、重實效”的思路，從構建全省安全生產工作格局、強化基層安全監管隊伍建設、規范科學有效的安全生產問責機制、落實企業主體責任、健全安全生產風險社會化保障體系等方面，做了大膽的探索。

2009—2013年，湖南省委省政府相繼出臺《關于進一步加強安全生產工作的決定》《湖南省安全生產監督管理職責暫行規定》《湖南省關于進一步落實黨政領導班子成員安全生產“一崗雙責”制度的通知》，厘清了各級黨委政府及部門安全生產工作職責。為規范安全生產問責機制，湖南省頒布了《重大生產安全事故責任追究規定》及“補充規定”。2013年，在參照國家安全監管總局《煤礦礦長保護礦工生命安全七條規定》基礎上，湖南省分別就金屬非金屬露天礦、井工礦，以及危化企業主要負責人保護員工生命安全，作出七條規定。

審慎民主 持續改進

“廣東省在安全生產立法工作中，堅持開門立法，匯集民智，提高立法質量。”廣東省安監局副局長余德旋介紹說，2010年，廣東省開始修訂《廣東省安全生產條例》，2013年9月該條例正式實施。“在這3年中，從立法評估、實地調研、草擬修訂案，到提交省政府直至交由省人大審議，每一階段都經歷了專家參與、征求意見、反復斟酌及集中審議的過程。”余德旋舉例說，僅2013年6-7月，廣東省安監局就先后組織召開了3次專題會議，并配合人大開展了4次基層調研，先后向160名全國人大代表和787名省人大代表征求了意見。

余德旋表示，良好的法律需要一系列配套的實施細則予以充實、細化。為此，廣東省安監局決定，每年至少進行兩次以上的專項或統一的規范性文件清理，避免文件之間沖突、混亂及過時的情況。

全面審視 科學立法

“十八屆三中全會后，改革要求減少行政審批，國家安全監管總局初步考慮在2014—2015年，減少1/3的行政審批，這對我們的立法工作提出了很高的要求。因此，我們設計制度的時候，要根據新的形勢，設計調整好新的立法理念。”楊元元開門見山，提出了安全生產立法工作面臨的挑戰。

楊元元表示，目前我國安全生產立法工作存在一些問題，突出表現為：有的立法質量不高，既不便于執行，又不便于遵守，也沒能有效地解決安全生產工作中存在的實際問題；科學立法、開門立法還不夠深入，聽取基層安監部門和企業的意見及建議比較少，立法調研的面比較窄；安全監管監察的手段還比較單一，習慣用審批、許可、檢查、罰款等辦法，解決矛盾的巧招還不夠多，思路也不夠開闊；對安全生產發展的趨勢和規律研判不夠，立法的前瞻性和預見性不強；有的地區執法仍然存在不合規的現象，違法事實不清楚、證據不充分，適用的法規不正確，甚至沒有依據，重結果輕程序的問題依然比較突出。

“解決這些問題，最根本的還是提高立法質量。這就要求我們全面審視安全監管監察立法，將其放到全面深化改革的大局中來思考和推動，放到依法治國的進程中去研究和把握。”

對于做好下一步的安全生產立法工作，楊元元提出了具體的要求。首先是制訂并落實好立法規劃。各地要按照“統籌規劃突出重點、量力而行確保質量”的原則，精心安排好2014—2020年的安全生產監管監察立法的任務和主要項目，當前要抓緊制定好國家安全監管總局2014—2015的立法規劃，保質保量地完成“十二五”后半段的立法任務。加快推動《安全生產法》《礦山安全法》修訂，研究配套法規、規章制訂或修改。

其次要結合安全生產行政審批改革和轉變安全監管監察職能，完善有關配套制度，按照轉變職能、簡政放權、反對“四風”的要求，清除制約安全生產形勢根本好轉的法制障礙。下一步，要強化企業分級分類監管、加強安全基層基礎建設，落實安全生產綜合監管制度，在建立企業安全誠信方面下功夫。

第三要堅持科學立法、民主立法，提高立法工作質量。各地要堅持開門立法，拓展基層人員參與立法的有效途徑。要處理好不同法律之間的關系，做到相關的法規不矛盾、不抵觸，使整個法律體系科學嚴謹。要規范立法解釋，國家安全監管總局要將解釋工作制度化、規范化。各省安監局要重點指導、幫助下級部門履職盡責，要按照屬地為主、逐級請示的原則，及時答復下級安全監管監察部門，以及被監管監察企業遇到的疑難問題，需要國家安全監管總局解釋的，統一書面請示，同時提出自己對問題的傾向意見、理由和依據。

第四要建立完善立法、執法和執法監督等工作之間，既相互制約又相互協調促進的運行機制。要強化規范性文件的合法性審查，各級安全監管監察部門制定規范性文件，必須遵守職權法定、權責一致的規定，不得以備案、登記、年審、評估、達標等形式，變相設定行政審批事項。要強化法規的備案、清理和評估，各省安監局要定期向國家安全監管總局報送本地區新出臺的法規、規章和重要制度，及時向外、向下輻射。要落實規章和規范性文件的定期清理和立法后的評估制度，規章一般每隔5年、規范性文件每隔兩年清理一次，清理和評估的結果要及時向社會公布。