包容性增長理念下的特困片區扶貧開發研究*——以羅霄山片區炎陵縣為例

丁潔瓊，彭 鵬，楊靜靜

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南長沙410081)

我國中部羅霄山片區作為《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020)》中明確劃定的連片特困地區之一，是湘贛兩省經濟基礎最為薄弱、少數民族集中、地形復雜、生態脆弱的地區，而炎陵縣作為片區典型貧困縣，利用其資源和政策優勢，實現縣域及片區包容性增長要比單純的GDP增長更符合區域整體協調可持續發展的要求。

一 “包容性增長”的內涵

20世紀中期以來，增長理念經歷了從單純強調增長、到“對窮人友善的增長”、以及“包容性增長”的演進［1］。2007年亞洲開發銀行首次提出了“包容性增長(inclusive growth)”的理念。其全稱是“尋求的應是社會和經濟協調發展、可持續發展、與單純經濟增長相對立”［2］。其核心要義是消除貧困者所面臨的社會排斥，實現機會平等和公平合理地參與分享社會經濟增長的成果［3］。目前對于“包容性增長”概念的理解經濟學家們存在不同的視角:聯合國開發計劃署(UNDP)認為包容性增長是共享式增長，即所有人都應參與經濟增長并公平獲利，強調機會平等;馬曉河、莊建等認為包容性增長應該是經濟、文化、政治、社會、生態等各個方面協調增長，均衡發展［4］;湯敏認為包容性增長的核心含義是讓貧困和弱勢群體多受益，即益貧式增長，強調對貧困落后對象的扶持［5］;無論是哪一種角度，包容性增長都不同于傳統的GDP增長，而是堅持以人為本，強調“參與”與“共享”，倡導協調可持續發展。

二 在中部山區羅霄山片區炎陵縣提倡包容性增長的意義

根據《羅霄山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011－2020年)》，羅霄山片區規劃范圍包括江西、湖南兩省24個縣(市、區)，其自然環境和社會經濟環境相對復雜，其中湖南省株洲市炎陵縣地處湖南東南邊陲，屬湘贛交界之處，生態脆弱，地形以山地為主，基礎設施落后，有瑤族、畬族等少數民族和客家人聚居，是集中連片特困地區和重要的跨省邊界，區域差異、城鄉差異比較明顯，發展不平衡。因此，在該縣倡導包容性增長理念對促進羅霄山片區整體發展具有重要的意義。

第一，從全國范圍來看，提倡羅霄山片區“包容性增長”利于我國區域整體協調發展，轉變經濟增長方式。羅霄山片區是全國14個集中連片特困地區之一，同時也是我國中部貧困山區的典型區域，倡導包容性增長，是全國資源、利益共享的過程和結果，也是實現山區脫貧致富的有效途徑。

第二，從片區范圍來看，羅霄山片區的經濟發展不平衡，其中長株潭地區、井岡山景區等經濟發展相對較快，而株洲南部的茶陵、炎陵、攸縣等地卻相對落后，貧困人口主要集中于此，因此按照“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的基本思路，以資源共享為前提，以承接產業轉移為契機，實現片區共享式增長意義重大。

第三，從地方縣域來看，中國的縣域經濟具有制度屬性和本質特性，相對于區域經濟中的特色經濟體來說，其特色不夠突出，集群效應不明顯。特別是城鎮化水平低，產業化水平低，市場經濟主體普遍較弱的情況下，政府的宏觀調控作用對促進縣域經濟發展作用十分重要［6］。炎陵縣雖然具有羅霄山片區的特色資源，如紅色旅游資源、綠色生態資源、傳統文化資源等，但都是零散分布，資源利用率和經濟效益低下，因此更應該在全經濟發展中提倡“包容性增長”。

三 羅霄山片區炎陵縣居民貧困現狀與主要特征

通過對炎陵縣及羅霄山片區各縣市實地調查及炎陵縣地方統計數據分析，根據炎陵縣貧困狀況可將炎陵縣的貧困特征概括為以下六個方面:

(1)經濟基礎比較薄弱。炎陵縣地形以山地為主，三分之二以上的行政村地處高寒山區，地質災害頻發，致使廣大農民群眾因災返貧現象突出，嚴重制約了炎陵縣的經濟發展。根據炎陵縣統計數據(表1)可以看出，無論是地區生產總值還是地方財政收入，炎陵縣的經濟實力在株洲市各縣市和羅霄山片區中均處于落后水平。

表1 2012年株洲市各縣市經濟發展指標

(2)貧困面廣，貧困程度深。據株洲各縣市國民經濟與社會發展統計公報的數據統計，2012年炎陵縣農民人均純收入3608元，與株洲市平均水平(10972元)差距達7364元，與湖南省平均水平(7440元)差距達3832元，僅相當于株洲市平均水平的32.9%，全省平均水平的48.5%。根據國家劃定的2300元的新貧困線標準，炎陵縣7.9萬貧困人口，是全縣農村總人口的48%。而這些貧困人口多散居在海拔較高的山區，自然環境惡劣，信息網絡不健全，基礎設施建設難度大，扶貧開發面臨巨大挑戰。

(3)基礎設施建設滯后。公路等級層次低，干線公路稀少，路網連通度較低。目前縣境西南僅有一條國道G106線縱貫，干線公路稀少。全縣還有32%的自然村未通公路。水利設施建設遠不能滿足經濟發展的需要。大部分農田水利工程老化嚴重，農田灌溉水利用率低下，僅達到30% ～40%。

(4)資金扶持力度不夠。2010年炎陵縣財政總收入3.3億元，其中中央專項轉移支付2.21億元，而地方財政支出為7.07億元，其中用于農林水、教育、醫療衛生、社保就業等公共支出為3.73億元，收支不平衡［7］。生態保護和高寒山區人口遷移需大量資金投入，同時政府對中小企業支持力度依然不夠，使得這批企業難以發展壯大，尤其是部分較具潛力的特色農業項目難以實施規模開發，發揮不了特色效益。同時，金融對于“三農”的支持力度也亟待提高。

(5)社會事業發展緩慢。2010年全縣醫療衛生單位現有業務用房中危房面積達5082m2，全縣202個行政村，只有6個村有村集體衛生室［8］。醫療設備落后，醫療服務體系不完善，難以深入到貧困山區，貧困地區看病就醫難度大。全縣教育發展不均衡，教育資源分散，軟硬設施不均衡，城鄉教育水平差距大，學前教育落后。據2012年炎陵縣國民經濟與社會發展統計公報發布的數據，2012年全縣城市低保戶與農村低保戶共9581人，僅占貧困人口的12%，還有88%的貧困人口尚未得到救助。

(6)產業結構不盡合理。炎陵縣的產業結構(圖1)總體上層次不高、不協調。第二產業所占比例高，但以傳統產業、資源型產業、高耗能產業居多，缺少高新技術企業。第一、三產業所占比重偏低。農業企業雖有起步，但沒能形成規模效應。旅游業作為炎陵縣主導產業，不具規模，沒有形成穩定的產業鏈，配套設施不完善，對炎陵縣的經濟發展帶動作用不明顯。

圖1 2012年炎陵縣三次產業結構圖

四 推進羅霄山片區炎陵縣扶貧開發的主要途徑

(一)調整和優化產業結構

在產業扶貧方面，應根據炎陵縣所具備的資源稟賦和產業優勢，重點規劃九龍工業園區，促進相關產業集聚發展，推進新型工業化，促進產業優化升級;同時利用該縣“革命根據地”、瑤族等少數民族聚居地、炎帝神農傳說等優勢文化資源，以旅游業與文化產業為突破口，擴大服務業產業鏈，增加就業率，增強炎陵縣的“造血”功能。鞏固農業的基礎地位，加快農產品深加工，發展現代農業、特色農業、實現三大產業相互促進共同發展。

(二)轉變經濟增長方式

《炎陵縣國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“以加快轉變發展方式為主線，按照以旅游業為主導的低碳經濟先行區的定位，圍繞‘又好又快、進位爭先’戰略目標，加快推進‘四化兩型’進程，大力實施‘生態立縣、旅游活縣、文化強縣、人才興縣’”的戰略［9］，表明轉變經濟發展方式已成為政府促進經濟發展的重大戰略決策。炎陵縣轉變經濟發展方式，可以嘗試走一條“生態與經濟兼顧，優化產業結構，提升產業發展質量，走內涵式、集約型、規模化、可持續”的發展之路。

(三)改變扶貧開發觀念和方式

炎陵縣的扶貧開發不能僅僅依靠外界救助與給予的方式，而應是救濟與開發并舉，重點抓產業扶貧。救濟式扶貧，主要是針對災民或老弱病殘的貧困戶。炎陵縣南部高寒山區的少數民族聚居地自然環境惡劣，交通閉塞，貧困程度高，應采取救濟式扶貧方式對其進行合理搬遷，集中居住;同時還可以通過開發式扶貧，設立民俗村，發展旅游產業，結合民俗文化與自然景觀，促進少數民族文化走出去，推動實現旅游經濟效應。產業開發式扶貧方面，首先要進一步完善貧苦地區基礎設施建設，在保護其生態環境的前提下，改善人居環境與經濟發展環境，為產業開發創造良好的基礎條件。其次大力發展社會事業，以提高貧困人口的素質與幸福指數為目標，提高貧困地區的教育水平與醫療衛生服務水平;再次要充分挖掘當地優勢資源，發展好就業、效益高的特色產業，如農家樂、生態休閑山莊、無公害綠色蔬果生產基地等特色農業，民俗村、文化長廊等民俗文化產業等。

(四)加強基礎設施建設

發展環境很大程度上影響發展效益。炎陵縣的貧困不是突發型貧困，而是由于歷史經濟發展問題與脆弱的生態環境因素導致的累積型貧困，難以在短時間內消除。縣域內基礎設施薄弱，交通通達度低，與羅霄山片區的整體聯系較弱，影響了貧困區的發展。因此要加強基礎設施建設，尤其是要完善交通設施。應加快形成以炎陵縣為中心，連接井岡山、茶陵、郴州、桂東的綜合交通網絡，形成以衡炎高速公路及延長線、106國道、S321省道形成的縣城—沔渡、縣城—水口—龍渣、縣城—鹿原為主骨架，連通全縣各鄉鎮的交通路網。同時加強公路、鐵路、航運等交通網絡建設，并加快實現全縣的通信和信息化，構建完善的網絡信息化平臺，改善各項事業發展的環境。通過基礎設施的完善，加強與羅霄山片區其他地區的合作與聯系，帶動炎陵縣的經濟發展。

(五)用好政策優勢，整合公共資源

炎陵縣的扶貧開發可以重點抓住以下幾個發展機遇，利用政策優勢，促進扶貧工作的開展。第一，國家將羅霄山區確定為連片特困地區，擬集中力量組織扶貧攻堅。而湖南的茶陵、炎陵、安仁、桂東、汝城、宜章六縣被納入羅霄山區扶貧攻堅的范疇，這為炎陵縣的區域發展和扶貧攻堅提供了政策支撐，創造了良好機遇。第二，目前我國正處于深刻的轉型期，轉變發展方式，調整經濟結構，成為當下的主題。炎陵縣所處的區域正好是我國承接產業轉移的重點區域，其主動對接珠三角、長三角，充分發揮資源優勢，增強獨特競爭力，有利于推動自身經濟、社會又好又快的可持續發展。第三，長株潭城市群“兩型社會”建設配套改革試驗區是2007年國家批準的國家級配套改革試驗區，炎陵縣位于該城市群中，應積極參與“兩型社會”的建設，促進其探索集約用地方式，發展高新技術產業，完善生態補償機制，從而加速推進新型工業化、新型城鎮化、農業現代化和信息化的進程。第四，隨著PPT概念的提出，世界范圍內的旅游扶貧開發迅速開展。旅游扶貧屬于以貧困地區為對象的反貧困戰略，通過對當地資源保護性的開發利用，大力發展旅游業，從而實現貧困地區旅游產業發展和區域整體經濟增長，增加貧困地區的“造血功能”，實現脫貧致富［10］。炎陵縣擁有“古、紅、綠”三種旅游資源，具有其他縣市無法比擬的天然優勢，通過挖掘品牌內涵，提升服務質量，進一步加強旅游業的支柱地位，可以實現產業扶貧和生態保護。

包容性增長理論是一種共享式或益貧式增長理論，對于羅霄山片區炎陵縣的扶貧開發有很重要的理論指導意義，在包容性增長理論的基礎上，促進炎陵縣甚至整個羅霄山片區的扶貧開發，有利于片區區域協調可持續發展，實現互利共贏。炎陵縣在利用本縣優勢資源和政策優勢的基礎上，應該不斷加強基礎設施建設，完善交通通信網絡，改善炎陵經濟發展環境，同時做好“整村推進”、“以工代賑”，實現區域的整體和諧發展，為全國連片特困地區扶貧攻堅工作提供理論基礎和實踐指導。

［1］蔡榮鑫.包容性增長理念的形成及其政策內涵［J］.經濟學家，2009，(1).

［2］趙培紅，閆素娟.包容性增長:涵義、現狀與實現路徑——收入分配的視角［J］.石家莊經濟學院學報，2011，(3).

［3］向德平.包容性增長視角下中國扶貧政策的變遷與走向［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2011，(4).

［4］毛陽海.試論西藏經濟包容性發展的意義與路徑［J］.西藏民族學院學報(哲學社會科學版)，2011，(4).

［5］王紅茹.胡錦濤公開倡導包容性增長或將寫入十二五規劃［EB/OL］.http://www.sina.com.cn，2010－09－28.

［6］劉榮，何敬中，楊志銀，等.中西部地區縣域經濟的包容性增長——以云南昆明尋甸縣為例［J］.學術探索，2012，(5).

［7］［8］常騫.炎陵縣扶貧開發對策研究［D］.長沙:湖南師范大學碩士學位論文，2013.

［9］炎陵縣國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要［EB/OL］.炎陵縣人民政府網，2011－02－12.

［10］倪秀英.開發貧困地區旅游市場加快脫貧步伐［J］.中國商貿，2011，(12).