關于農產品質量安全舉報制度的幾點心思考

摘要：農產品經驗品和信用品的質量特性使市場調節失靈，政府監管成為必要。在小規模分散經營占主體的農業生產經營模式下，政府利用自身資源獲取執法信息成本太高，群眾舉報是政府低成本獲取執法信息的重要途徑。雖然《農產品質量安全法》及相關法律法規中都規定了舉報制度，但該項制度并沒有產生應有的效果。主要原因是我國的農產品質量安全舉報制度還存在許多不完善之處，如對舉報人缺乏激勵，舉報處理程序太籠統，對舉報人法律保護不足。針對這些問題，建議完善舉報獎勵制度、規范舉報案件處理程序和完善舉報人保護制度。

關鍵詞：農產品；質量安全；舉報制度

中圖分類號：F302.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009—9107（2014）01—0151—05

農產品是人類賴以生存和發展的最基本的物質條件。目前，南于農業生產環境的污染和農業投入品使用的不當，致使農產品質量安全事故頻發，農產品質量安全問題日益凸顯。如何保障農產品質量安全已經成為社會各界熱議的話題。從2006年起，同家先后制定并頒布了《農產品質量安全法》、《食品安全法》等一系列法律法規，農業部也配套出臺了《農產品產地安全管理辦法》等一系列部門規章。然而，現實中，瘦肉精、毒豇豆、毒韭菜等農產品質量安全問題繼續頻頻曝光。是什么影響著我國農產品質量安全法的實效？比較發達國家的農產品質量安全監管制度，不難發現我同農產品安全事故頻發的主要原因是政府對于農產品安全監管的失靈，而公眾參與農產品質量安全監管又相對缺失。因此，完善我國農產品質量安全監管之公眾參與具有重大意義，農產品質量安全舉報制度是公眾參與農產品質量安全監管的有效途徑。本文試圖從分析建立農產品質量安全舉報制度的必要性入手，就我國目前農產品質量安全舉報制度的缺陷及其完善提出幾點看法。

一、農產品質量安全舉報制度的必要性

（一）農產品質量特性導致市場調節失靈

農產品具有搜尋品、經驗品和信用品的特性，搜尋品特性主要是指消費者在消費之前就可以了解、掌握和判斷的特征，如顏色、形狀、光澤、大小、成熟度、新鮮程度等。經驗品特性主要是指消費者在消費之后才能判斷的特征，如鮮嫩程度、汁的多寡、口感、味道等。信用品特性則是消費者即使在消費之后也難以了解、掌握和判斷的安全和營養保健等方面的特征，如涉及安全的激素、抗生素、膽固醇、沙門氏菌和農藥殘留量以及涉及營養與健康的營養成分含量和配合比例等。農產品的質量特性使農產品的生產經營者較消費者掌握更多的農產品質量信息，交易雙方之間存在信息不對稱。農產品生產經營者一般不會主動提供信息，因為這種信息的提供對他來說不僅無利可圖，反而可能使其喪失因信息優勢而獲取的超額利潤。而農產品消費者由于受信息收集成本和能力的限制單憑自身無法改變信息劣勢的地位。阿克羅夫指出，在不對稱信息條件下，自由選擇會導致市場上“逆向選擇”的產生。由于信息不對稱，消費者只能根據農產品的搜尋品特性和對農產品質量的理性預期給出價格，高質量的農產品生產經營者就會由于不能夠獲得足夠的利潤或不能夠彌補其生產經營成本，會逐步退出市場交易。當消費者發現市場上所出售的農產品質量下降時，其愿意支付的價格也隨著下降，進而導致質量水平稍微高的農產品也逐步退出市場，最終導致市場上只有普通的甚至劣質的農產品，高質量農產品市場難以形成，市場調節失靈。

（二）政府運用自身資源獲取違法信息成本太高

市場失靈是政府對農產品質量安全監管成為必要，盡管政府對農產品質量安全管理工作高度重視，但我國的農產品質量安全事故仍然頻發。究其原因，在我國現有監管模式下，對違法行為的打擊只能是概率性的。任何執法行為都要有信息前提，執法機制的有效性取決于執法主體對被監督主體的信息掌握程度。農產品質量安全執法部門要對農產品質量安全違法行為進行處罰，必須獲取真實準確的信息為前提。我國是一個擁有近2.47億農戶的農業大國，農戶分散經營模式占主體，農業生產規模普遍較小。再加上污染農產品的物質多、過程長、動機復雜，因此，要單靠政府對所有危害農產品質量安全的物品和行為進行有效識別成本很高。然而我國當前的實際情況卻是政府的財力物力不足，農產品質量安全專業執法力量有限。在政府資源有限的情況下，對農產品質量安全違法行為的打擊只能是概率性的，如果違法行為被查處的概率很低，被處罰也不及時，即使法律對違法行為懲罰很大，那也是徒勞。這也是我國很農產品質量安全問題難以控制的癥結所在。

（三）舉報是政府低成本獲取執法信息的有效途徑

“如果一個人的行為能夠被一部分人群以相對低的信息成本觀察到，而其他人群觀察該行為的成本較高，那么讓信息成本較低的人群行使監督的權力就可以大大地節約監督成本”。舉報制度就是讓信息成本較低的人群行使監督的制度。在農產品由土地到餐桌的過程中，總會有人知曉不安全的生產、加工行為，這些人和被舉報者總是有多多少少的聯系，其發現違法行為的信息費用遠遠低于執法者，甚至不需要任何費用就可以獲得。政府應該激勵這一部分知情者向政府通報信息。公眾的舉報拓寬了政府執法部門獲取信息的途徑，增加信息供給量，擴大了執法部門信息擁有量，減弱執法雙方之間的信息不對稱程度，而且避免了農產品質量安全監督執法工作中大量的無用功。雖然執法者獲取信息需要向知情者支付激勵成本，但執法機關用于讓知情者說真話的激勵成本往往要低于執法機關利用自身資源去獲得信息所耗費的成本。

二、我國農產品質量安全舉報制度

的相關法律規定

我國有兩種舉報制度，一種是為了保障公民的民主監督權在檢察系統建立的檢察舉報制度；另一種是行政主體為了獲取信息促進行政目標更好實現而推行的行政舉報制度。農產品質量安全舉報屬于行政舉報制度范疇，對于檢察舉報，最高人民檢察院及相關部門先后發布了《人民檢察院舉報工作若干規定（試行）》、《關于保護公民舉報權利的規定》、《監察機關舉報工作辦法》，《最高人民檢察院獎勵舉報有功人員暫行辦法》和《人民檢察院舉報工作規定》等一系列規定，但以上規定屬于系統內部規定，沒有全面適用于各個領域的法律效力。對于行政舉報，我國目前沒有專門統一的立法，相關規定分散在不同的行政法律法規中。與農產品質量安全相關的舉報只是在《產品質量法》、《農產品質量安全法》和《食品安全法》等法律法規中作了原則性規定。《產品質量法》第10條：“任何單位和個人有權對違反本法規定的行為，向產品質量監督部門或者其他有關部門檢舉”。《農產品質量安全法》38條：“同家鼓勵單位和個人對農產品質量安全進行社會監督。任何單位和個人都有權對違反本法的行為進行檢舉、揭發和控告。”《食品安全法》第10條：“任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為。”國務院《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第19條：“任何組織或者個人對違反本規定的行為有權舉報”。《飼料和飼料添加劑管理條例》第6條：“任何組織或者個人有權舉報在飼料、飼料添加劑生產、經營、使用過程中違反本條例的行為，有權對飼料、飼料添加劑監督管理工作提出意見和建議。”

三、我國農產品質量安全舉報制度存在的問題

雖然以上諸多法律法規都涉及了農產品質量安全的公眾舉報權，但是在現實中，舉報農產品質量安全違法事件的行為并不多，主要原因是我國農產品質量安全舉報制度還存在不完善之處，不能激發公眾舉報的積極性和主動性。

（一）對舉報人缺乏激勵

舉報人進行舉報需要花費時間、費用和精力，同時也冒著可能遭受打擊報復的危險，因此對舉報人進行獎勵是必要且合理的。對農產品質量安全問題舉報是否有獎勵，我國相關的法律法規作了不同的處理：《農產品質量安全法》、《食品安全法》只規定了任何單位和個人對違法行為有檢舉揭發的權利，但是否有獎勵，根本沒有提及。《產品質量法》和國務院《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》在規定公眾有舉報權利的同時，也在其他條款中規定對作出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。對于“作出顯著成績的單位和個人”是否包括舉報者，不得而知，即使包括，但由于對獎勵資金的來源、獎勵范圍、獎勵標準以及發放方法等內容沒有規定，最終根本無法落實。雖然國務院食品安全委員會在2011年給各地政府下發了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，要求各地建立食品安全有獎舉報制度。但該指導意見僅適用食品。食品和農產品是兩個既有聯系又有區別的概念，農產品包括食用農產品和非食用農產品。非食用農產品同樣面臨著農藥、化肥、化學原料、重金屬等的污染。即使是食用農產品質量安全也不全是由食品安全委員會負責的，只有經過加丁的食用農產品的安全才由其負責，未加工的食用農產品質量安全由各級農業行政主管部門負責監管。因此，除了對加工食用農產品質量安全舉報有獎勵外，對舉報其他農產品質量安全問題是否有獎勵則沒有明確的法律依據。

利益是廣大群眾舉報的驅動力，我們不能否認，社會上確實存在著為維護社會公共利益和他人利益而不計報酬的舉報者，但畢竟是少數，少數人掌握的信息也是少數。現代心理學研究表明，經過激勵與未激勵的積極性之間約有60%的差距。我們以法律的名義強制他人去服務于正義的事業而不予補償，這種觀念不符合市場經濟的內在發展規律。在市場經濟條件下，每個主體首先作為“經濟人”而存在，最大利益是其主要目的。如果在舉報者說出真相之后，沒有可直接獲取的利益，則社會上絕大部分人不會做出這種選擇。因此給舉報者獎勵是舉報制度的必要內容。

獎勵是一種很好的激勵方式，但能否激發公眾的積極性，重在落實。否則再完美的制度也只能是“鏡中花水中月”。如邯鄲市在2011年8月推出食品藥品有獎舉報政策，該政策規定凡舉報問題食品藥品被查實，可獲獎10萬。律師殷清利想知道政府是否能按文件辦事，接連舉報問題食品10起，使用拍照、錄像等各種取證手段，并請工商現場查處，但無一起得到工商部門的處理結果，更不用提獎勵了。

（二）舉報處理程序太籠統

要使群眾的舉報線索能夠得到及時受理，舉報材料能夠得到認真的審查，舉報案件能夠得到及時處理，需要有規范的舉報處理程序。作為規范農產品質量安全的基本法——《農產品質量安全法》只是原則性地規定有關部門收到相關的檢舉、揭發和控告后，應當及時處理。但未規定在什么時間內處理才是“及時”處理。也沒有規定在舉報的處理過程中舉報受理機關應該遵循哪些程序。雖然國務院《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》規定：“農業、衛生、質檢、商務、工商、藥品等監督管理部門應當對接到的舉報及時、完整地進行記錄并妥善保存，對屬于本部門職責的，應當受理，并依法進行核實、處理、答復，不屬于本部門職責的，應當轉交有權處理的部門，并告知舉報人。”該規定相對于《農產品質量安全法》貌似詳細了一些，其實還是很籠統：只規定了舉報案件的簡單流程，沒有規定在各個階段舉報受理機關和舉報人有哪些權利和義務，另外對舉報處理過程中保密事項、舉報審查期限、舉報人不服舉報處理結果的救濟程序等都沒有規定。程序性規定的缺位和籠統，會給舉報受理機關以很大的隨意性，容易導致舉報人信息的泄露，也不利于舉報人和社會對舉報受理機關的工作進行監督。

（三）對舉報者的法律保護不足

對舉報人的保護比獎勵更重要，倘若舉報人的安全得不到應有的保護，獎勵的意義就會大打折扣。河北省石家莊市建設委員會的郭光允曾因舉報河北省原省委書記、人大常委會主任程維高違法違紀，被迫害開除黨籍、勞動教養兩年。遼寧省鞍山市國稅局職工李文娟，因舉報單位領導被辭退工作、刑事拘留、勞動教養兩年。河南省舞鋼市的呂凈一，因舉報平頂山市原政法委書記李長河遭打擊報復，妻子被迫害致死。2010年6月，多家媒體引用相關統計資料，報道了一個驚人的數據，在那些向檢察機關舉報涉嫌犯罪的舉報人中，約有70%的舉報人不同程度地遭受到打擊報復或變相打擊報復。目前，雖沒有因舉報農產品質量安全而受打擊報復舉報人的重大案例發生，并不是因為報復不存在，而是因為舉報人制度不健全而沒有人愿意去、敢去舉報。舉報人屢屢遭受打擊報復的主要原因是我國法律對舉報人的保護還存在不完善的地方：首先，舉報人保護責任主體不明確。保護舉報人的時候，最大的問題就是誰來負責。在《刑事訴訟法》、《刑法》等法律與規定中，公、檢、法機關都有保護舉報人的責任，但沒有規定具體是誰的責任，最終誰也不負責。其次，我國對舉報人的保護重事后懲罰、輕事前防御。一個健全的舉報人保護機制，不是等到打擊報復已經發生后，對這些打擊報復者嚴懲，而是保護舉報人免遭打擊報復。我國法律雖然規定了應當保障舉報人的合法權益，嚴厲懲處對舉報人的打擊報復行為。但這種事后懲罰，對已經受到傷害的舉報人來說，意義不大。我國法律對于舉報人事前保護，如何啟動保護程序、如何確定保護程度、以怎樣的方式來保護、保護責任機關沒履行職責應承擔怎樣的法律責任均沒有規定。

四、完善我國農產品質量安全舉報制度的建議

（一）完善舉報獎勵制度

1.明確授獎主體。在獎勵關系中，沒有任何一個構成要素比授獎主體更為重要。根據農產品質量安全法的規定，農業行政部門負責農產品質量安全監管問題，換句話說監管農產品質量安全是農業行政部門的職責，搜尋農產品質量安全違法信息也是農業行政主管部門的法定義務，舉報人向其提供信息，農業行政主管部門就理所應當成為獎勵義務主體。

2.明確獎勵范圍和條件。獎勵的范圍和條件是決定舉報人的行為能否受到獎勵的法律標準，應當予以明確。

3.明確獎勵等級和標準。獎勵應該根據受獎行為的社會效益、貢獻大小、舉報人風險大小等分為不同的等級，每一級別設置不同的獎金數額，這樣不僅有利于建立合理的激勵梯度，而且有利于舉報人獲得確定的回報預期。

4.規范獎勵程序。獎勵程序不完善則難以保證獎勵公正性和有步驟地進行。完整的獎勵程序，對于舉報獎勵一般包括獎勵的申報、初審、評定、核準、頒發、爭議的處理、差錯的補救等幾個階段。

5.保證獎勵資金來源。為保證獎勵機制能夠長期有效運轉，應該設立專門的獎勵基金。獎勵基金的來源渠道應當多元化，可以源于執法業務經費，也可以由社會捐贈，也可以來源于對違法行為的罰款。

（二）規范舉報案件處理程序

完善的舉報處理程序應包括以下環節和內容：

1.舉報的受理。《農產品質量安全法》規定縣級以上人民政府農業行政主管部門負責農產品質量安全的監督管理工作，因此各級農業行政主管部門應當設立專門的舉報中心，向社會公布通信地址、郵政編碼、舉報電話號碼、舉報網址和電子郵箱等相關事項，受理群眾各種形式的舉報。

2.舉報材料的審查。各級舉報中心接受舉報后，要對舉報材料認真審查，對于屬于自己處理的舉報材料，要交由本機關的專門部門處理；對不屬于農產品質量安全監管工作但屬于與農產品質量安全相關的工作應及時轉交給相關的部門去處理。

3.舉報的催辦。對于凡需催辦督辦的，舉報受理機關應督促有關機關及時完成對舉報材料所揭露問題的處理。

4.舉報的處理與答復。舉報受理機關對查證屬實的案件應該做出處理，無法答復的情況除外。對于未追究的，應當說明不追究的法律依據，以確保舉報人的知情權。

5.舉報處理期限。為了保證舉報案件得到準確及時地處理，應根據舉報案件的不同特點，明確規定舉報的受理、審查、處理、答復的期限。

（三）完善舉報人保護制度

1.明確舉報人的各項權利。應具體規定舉報人的各項權利，如舉報方式選擇權、處理結果的知情權、信息保密權、損害賠償權、拒絕作證權、獲得獎勵權、申請保護權及在遭受打擊報復后的申請救濟權等，這些權利應當通過立法加以明確，并建立相應的權利保障機制。

2.明確保護責任主體。對舉報人進行保護的第一責任機關應該是舉報受理機關，當然地方人民政府及公安等其他相關機關應承擔相應的協助職責。對于保護責任機關未盡到保護責任致使舉報人或其近親屬收到打擊報復的，應當追究相關人員的法律責任。

3.完善舉報人事前保護。建立嚴密的舉報保密制度，對泄密人規定嚴格的法律責任。一旦舉報者的信息或舉報行為被泄密，保護責任機關應當主動采取措施保護舉報人及其近親屬的人身和財產安全。當舉報人認為本人或者近親屬的人身或財產安全因舉報行為而處于危險之中也可以向保護責任機關提出給予保護的申請，接到舉報人的申請后，保護責任機關應當立即進行審查，決定對其是否實施保護、保護的對象、保護的方式和等級、保護的期限等，保護機關決定不提供保護的，應當通知申請人并說明理由。

4.重新界定報復陷害罪，加大對報復陷害者的懲治力度。我國刑法規定的報復陷害罪主要針對檢察舉報制度而設立的，檢察舉報的對象是國家工作人員，因此刑法將報復陷害罪的主體限定為國家工作人員。這樣規定的結果導致行政舉報的被舉報者打擊報復舉報人的不能適用該罪名。應通過完善刑事立法，重新界定報復陷害罪，將目前復陷害罪的犯罪主體由國家工作人員擴大到一般主體，保護對象由舉報人本人擴大到舉報人的近親屬，再有刑法對于報復陷害舉報人的行為，量刑幅度比較輕，對于報復行為嚴重的，也只是處2～7年有期徒刑，應通過修法提高報復陷害罪的法定刑，加大對報復陷害者的懲治力度。

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