城鎮化進程中農地承包經營權退出機制構建

摘要：建立農地承包經營權退出機制，是我國城鎮化進程中農村土地制度改革的重要內容。隨著城鎮化、工業化的快速發展，農村勞動力向城鎮非農轉移，農民群體逐漸分化，農民分化導致農民在土地產權認知、流轉意愿、養老保障需求等方面產生巨大的差異，建立農地承包經營權退出機制、引導部分有條件的農戶從農村有序退出成為我國城鎮化健康發展的必然要求。農地承包經營權是農民作為農村集體經濟組織成員而享有，它不僅僅是單純的經濟權力，更與成員身份緊密結合的社會保障權。建立農地承包經營權退出機制需要保障農民的自由選擇權和土地權益的實現，重點是建立多樣化的退出模式、經濟補償機制、社會保障機制和引力機制。

關鍵詞：城鎮化；農民分化；農地承包經營權；退出機制

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009—9107（2014）01—0013—06

引言

中國最大的問題是“三農”問題。解決“三農”的根本出路在于減少農民數量。從社會經濟發展的歷史邏輯上看，要實現這一點，惟有靠實現城鎮化戰略才能最終完成。世界城鎮化的實踐表明，城鎮化的過程就是農民轉化為市民的過程，單純依靠農業的發展來提高農民收入水平受到了限制，必須通過城市化來減少農民、分流農民，才能富裕農民。2010年中央“一號文件”明確指出要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務。進城務工的農民在一定條件下轉化為市民是我同當前及未來城鎮化有序發展的必然趨勢。農民市民化意味著大量的農村人口離開農村土地，實現向城市的永久性遷移。在我國農村戶籍和土地權利緊密捆綁的制度下，首當其沖涉及到轉戶農民對土地的處置問題。自1958年以來，我國一直實行限制農民從農村退出的政策，在農村土地制度中亦沒有農地承包經營權退出的制度設計。我國戶籍制度改革已啟動，建立有利于人口城鎮化的農村土地承包經營權退出機制就成為當前迫在眉睫的任務。

農地退出是我國城鎮化進程中農村土地制度創新的必然趨勢。目前各地方涌現出各種各樣的農村土地退出模式，如浙江嘉興的“兩分兩換”、成都溫江的“雙放棄”、重慶九龍坡的“雙交換”和重慶市“地票交易”等模式。隨著各試點的不斷推進，學術界對農村土地退出的研究逐漸增多。蔡繼明從土地制度改革的角度提出了建立農民進城和農地退出機制的必要性和構建思路；高峰從法律規范的角度對土地承包經營權退出原因、退出方式以及退出后失地農民權益保障三個方面探討了土地承包經營權退出機制的建立；項繼權、周嫻認為建立農地的退出機制，使農民“既離土又離鄉”，有利于保障離地農民土地權益，促進農地規模，緩解人地矛盾，有效實現農民增收既農業現代化；扈映、米紅對浙江嘉興“兩分兩換”實驗的制度安排、制度需求、預期收益、約束條件及后續難題進行了分析，并借此探討了“嘉興實驗”的可推廣性及啟示；王瑞雪在分析“成都雙放棄”制度運行模式、利益分配機制基礎上，從三個視角闡釋了該制度的積極意義，并從四個維度對制度運行中潛在問題進行了深入探討；王兆林，楊慶媛、吳康明，陳霄基于重慶戶籍制度改革的背景，從微觀角度分析了農民土地退出意愿及其影響因素，并在此基礎上探討了農地退出機制的構建。

從各地農地退出的實踐探索來看，基本模式都是政府引導、農民參與的形式，基本路徑都是以農民承包地或宅基地的退出來換取相應的城鎮戶口、社保或住房，促進農民退鄉進城或集中居住。不管是那一種模式，都體現一個“換”字，不管什么形式的換法，其前提必須要尊重農民意愿。畢竟，中國農村人口眾多，對于大部分農民而言，農村土地依然是生存之本，衣食之源。不是所有的農民都具備退出土地的條件。很顯然，在當前社會保障制度尚不完善的前提下，不加區別地要求農民退出土地可能會出現農戶“被退地”、“被上樓”等問題。部分農民退出農地承包經營權才是現實之舉，也有利于維護社會穩定。哪些農民具備退出土地承包經營權的條件？在我國工業化和城鎮化的快速發展中，農民分化為農村土地退出提供了實現的可能。如何引導農民退出土地？農地承包經營權退出機制的建立可實現農民從農村有序退出。

一、農地承包經營權退出相關內涵界定

農地承包經營權是指農民作為農村集體經濟組織成員而享有的承包集體土地的權利，是當前我國農民擁有的最重要的土地權利。農地承包經營權退出是指農民放棄承包集體土地的權利。它的退出至少包含兩方面的內容：第一，從職業來看，農民從農業生產領域退出進入非農生產領域；第二，從身份來看，農民身份轉變為市（鎮）民。

農地承包經營權退出的目的是優化農村土地資源配置，提高土地利用效率。目前農民土地承包經營權退出主要有兩種路徑：一是強制性退出：國家或地方政府以公共利益的名義征收，使部分農民被動市民化而喪失土地承包經營權；二是誘致性退出：地方政府制定激勵政策引導農戶自愿退出土地承包經營權，主要是以“雙交換”為內容的模式，它在一定程度上鼓勵有條件的農民放棄農村土地使用權成為城鎮居民。

二、農民分化——農地承包經營權退出機制建立的社會基礎

（一）農民分化

農民分化是近年來農村社會出現的一個不可忽視的現象。我國農民分化與農村土地制度聯系密切，并且相互影響。一方面，農村土地承包責任制將大量剩余勞動力從土地中釋放出來，促進了農民的非農就業；另一方面，與農民就業非農化相對應，農業收入占農戶家庭總收入的比例在不斷減少，農戶對承包地的依附性不斷減弱，從而為農地承包經營權退出提供可能。因此，在思考和設計我國土地制度和土地退出機制相關問題時，要將其放入當前農戶發生分化的背景下去考量。

改革以前，中國農民及其土地是在大一統的集體土地所有制下，幾乎成為一個完全同質化的群體與群體意識。這一時期農村階層單調，都是單一的農業勞動者，土地對各個階層而言，既是生活的主要來源，又是社會保障的主要依賴對象。農村不同階層在土地價值的認識上相差不大。但是隨著20世紀80年代初的中國農村土地制度改革，使得農民獲得了土地承包經營權及農業生產自主權，為農民的流動提供了條件，隨后的城市化和工業化的推進，成為促進農民分化的加速器，農民不斷涌入到城市和其他非農行業，過去同質性農民的分化已經顯現。

農民分化中最重要的特點是職業分化，職業差別進一步影響著農民的收入分化。林堅等人沿用陸學藝、張厚義對農民職業的劃分方法，把農民劃分為四類并研究了不同職業對收入的影響：職業農民即完全以農業生產為生，以承包集體土地耕作與養殖作為收入的主要來源，這部分農民年收入平均僅為6 020元；企業雇工即工作在企業或個體工商戶的農民工，據統計，長期打工者因為工作穩定、就業的時間長，收入平均一般可以達到10582元。而一些短期雇工，工資收入也可以達到9772元；個體工商戶，人均年收入大概為17591元；私營企業主，這部分人的年均收入大概為37352元。

（二）農民分化與農地承包經營權退出的相關性分析

1.農民分化對農民土地產權認知和流轉意愿的影響。農民職業上的分化導致他們對土地產權（使用權、承包權、轉讓權等等）和流轉意愿產生差異。陳志剛、曲福田的研究表明，隨著農民非農就業機會增多，非農收入比重大的農戶可能對土地轉讓權最感興趣，而非農就業機會少的農戶更希望擁有長期而穩定的土地使用權；陳勝祥對江西441名農戶分化與土地產權的實證研究顯示：農民能否放棄土地承包經營權與農民職業分化、收入分化顯著相關；陳會廣、單丁潔對蘇、魯、遼、津四省市454名農戶調查證實了這一結論。純農戶基本不愿意放棄土地承包經營權，有37%的兼業戶愿意放棄土地承包經營權，而非農戶中有73%愿意放棄。低收入農戶中只有2%愿意放棄土地承包經營權，中等收入農戶有31%愿意放棄土地承包經營權，高收入農戶中有67%愿意放棄。

2.農民分化對農民養老保障需求的影響。農民經濟分化導致他們對土地保障價值的認知和需求產生差異。對于純農戶，基本上賴以土地為生，便以土地和農業生產為就業載體，并以農業收入為主，土地依然是他們最根本的生產資料和保障，暫時外出打工目的是為了在最短的時間內掙更多的收入，農村依然是他們最終的選擇。對于非農戶，他們的生活完全脫離農村，土地對他們而言已經演變為資產。這一群體對在就業地落戶、獲取社會保障、解決子女教育問題、享受公共醫療服務有較高要求。對于兼業戶，處于城與鄉的中間地帶，渴望城市生活但是囿于現實不能真正融入城市，土地只是他們規避城市各種風險而保留的“退路”。他們渴望穩定、較高水平的收入，同時對穩定的居住場所、公共醫療服務、文化服務、計生服務、就業服務、工傷和醫療保險等也有較強的需求，對遠期的養老保險服務需求意愿較弱。這一類農戶會出現進一步分化，其中的部分人將會融入城市，成為市民，部分則會回鄉發展現代農業。

3.農民分化對農民轉移模式的影響。每一個農村勞動力，都是生活在某一特定的農戶家庭之中，透過勞動者的轉移，我們會發現，為什么有的農戶是舉家遷移，有的是單身遷移？這主要是家庭主要謀生者根據收入水平等因素做出判斷后的決策行為。也就是說，農民分化尤其是收入水平的分化會改變農戶家庭的轉移模式。國家統計局抽樣調查顯示：2009年農村外出勞動力已經有14533萬人，其中農民舉家遷移的就有2966萬人。農民轉移模式逐漸由“獨闖”演變成“家庭化”的發展趨勢。從每個勞動力所屬的家庭視角來分析，農民分化所帶來這種轉移模式的改變從某種程度成為農民退出土地承包經營權的動力。長期生活在農村已經使農民在鄉村中形成了以血緣、地緣、親緣為紐帶的家庭社會關系。這種家庭社會關系在農民退出中也起著至關重要的作用。社會學家費孝通在《鄉土中國》中用“差序格局”來描述和論證了這種關系具有超穩定性。它使農民生產生活都維系在村莊及其土地上，同化了農民的安土重遷。因為這樣，離開整個農民家庭來單獨考慮個人的退出就很難，單個農民在退出時往往會考慮很多因素，如自己的父母問題、小孩的撫養教育問題等等，這些家庭關系就會成為農民退出的牽制因素。農民的分化導致農村勞動力轉移結構性的變化減少了農民在城鎮“扎根”時家庭關系的牽制，這會從一定程度上促進勞動力退出農村土地。趙艷枝的研究證明，在遷入地工作時間越長，工作越穩定，家庭式流動，原來屬于農業戶籍的人口越愿意在遷入地定居。

相關的理論和實證研究表明：農民分化對土地制度有著明顯的影響。農民分化改變了農民與土地的關系，影響著農民對土地的態度。隨著改革開放的深入，農民的收入來源已從農業收入轉移到非農業收入，且收入來源日趨多樣化，工資性收入在農民純收入中的比重越來越大。農民的分化造成農民，至少是其中的一部分農民（非農戶和部分兼業戶）越來越不需要土地這份保障，或者覺得這份保障的代價太高。這樣，建立土地承包經營權退出機制，引導有條件的農戶退出土地具有必要性。

三、農地承包經營權退出機制建立的條件

均分制的土地分配制度賦予村莊內部每個成員平等擁有村屬土地的權利，正是因為每個農民都享有“集體土地成員權”，體現在農地制度安排上的“公平性”和“福利性”。“公平性”指集體的每一成員都有獲得一份集體土地的權利，體現“平均地權”的思想；“福利性”是指集體的每一成員都有獲得集體土地耕作的權利，也就是說，保證每一成員“有田可種，有飯可吃”?；谶@種關系，只要農民不愿放棄集體成員身份，農戶對集體土地的承包是連續的、不間斷的，可謂一種永續承包。當然，一個農民如果不再具有集體成員權，便意味著喪失了土地承包經營權，并無權要求該社區給予經濟補償。在這種制度安排下，隨人口的變化，土地要不斷地處于調整之中，而且這種調整更多的是基于一種公平意義上的自然法則，而不是基于資源有效利用的市場法則。并且當公平與效率兩者產生矛盾時，分配的公平遠凌駕于效率之上。

從中國農村土地制度設計來看，我國農戶所獲得的土地權力不僅僅是單純的經濟權力，主要的還是與成員身份緊密結合的社會保障權。農地承包經營權的退出將意味著農民土地保障權益的永久喪失，權利人將失去對這種權益的長期持有。這需要以獲得進入新的社會保障體系為條件，即農民可以從以土地為載體的實物保障體系向基金式的現代社會保障體系自由轉移，這是建立農地承包經營權退出機制的決定性因素。同時，隨著我國工業化、城鎮化的推進，在一些經濟發達地區或城鄉結合部，土地從最初的種莊稼到“種房子”，土地身價幾十倍甚至幾百倍的上漲，土地愈來愈變成資本，土地的資產價值逐漸體現，使農戶逐漸看到了土地增值的預期，因而農地承包經營權的退出必須要提供合理的經濟補償。

四、農地承包經營權退出機制的構建

（一）建立多樣化的農地承包經營權退出模式

作為理性的農民，他們在退出農村時不是一次性退出，而往往是嘗試性退出，即先通過打工的形式在城市謀生，如果條件成熟才會選擇徹底退出。根據農民分化把農戶土地承包經營權退出模式分為兩類：一是部分退出即保留承包權，退出土地經營權。這種退出模式主要是針對以非農為主的兼業戶，他們通常是“年輕時外出打工，年老時回鄉務農”，雖然他們不再從事農業生產，土地的保障功能被弱化，但他們還不完全具備融入城市的條件。從某種意義上說，暫時性退出是一種“緩退”，一旦條件成熟，“緩退”可能變為“全退”。目前在經濟發達地區探索的“土地入股”、“土地銀行”就是一種較好的實踐。二是完全退出即農民將土地承包經營權退給集體，徹底割斷與土地的聯系，永久轉移到城市。選擇這種渠道退出的農民主要是非農戶。他們已經在城市就業，并且具有能夠滿足在城市生存和發展需要、相對穩定的工作及收入。一旦在有機制激勵下，他們就可能會放棄土地承包權，完全退出農村。據黃祖輝和王鵬在浙江的調查顯示：有33.8%的人認為放棄了土地也沒有什么好處或得不到其他保障；有高達47.8%的農戶認為如果政府能夠為他們提供適當的養老保障，就愿意放棄承包地；還有農戶向政府提出了一次性補償費和一定的就業機會等條件。目前重慶市啟動的戶籍制度與農村土地制度的聯動改革提供了農民永久退出農村的激勵機制。

（二）完善農地退出的補償機制

建立農地承包經營權退出補償機制就是對土地承包經營權讓渡者放棄所擁有的土地權利和土地收益進行的利益補償，是制度變遷的必要成本。建立的基本途徑是通過適當的福利政策安排及補償，使得農戶主動退出承包地后所獲得的補償效用略大于或不小于承包地保有的效用，從而引導農戶自愿放棄承包地。補償機制設計的關鍵問題是：補償的標準如何確定？以及誰來承擔補償費用？理論上基于“誰受益、誰補償”的原則。農地承包經營權退出的直接受益人是農民所在集體經濟組織或是流入土地的農戶或企業，但他們不會愿意也無力承擔這筆不菲的退出補償費用。從另一個角度來說，國家也是間接受益者，部分農民退出農地承包權會使其他農民獲得更多的耕地，從而增加農民的種地受益，有利于農業的發展和農村的穩定，由地方政府與中央政府建立退地補償專項基金是合情合理。因此農地承包權退出的補償費用應該由受益方、地方政府和中央政府三方共同承擔。如何確定合理的補償標準是一個亟待解決的問題。補償標準定得太高，地方政府無法承擔；定得太低，又不足以調動農民的積極性。從各地進行過退地補償的實踐來看，由于各地經濟發展狀況不同，土地的質量以及區位條件的差異，各地方政府制度的補償標準也有所區別，但補償思路主要是基于按農村第二輪土地承包期剩余年限和承包地年均流轉收益標準給予補償。這種標準明顯存在問題，在種糧邊際效益低下，農地流轉內在驅動力不強的情況下，依據較低的土地流轉價格作為退地補償的參照是不盡合理的。除外，以承包的剩余年限來計算的方法也值得商榷，因為土地承包經營權是一種基于身份的權利，隨集體成員的出生而產生，隨著集體成員的死亡而消滅，同時，土地承包經營權還受法定承包年限的影響。僅以承包的剩余期限補償是不充分的。合理的補償不僅是補償農民眼前的利益，更重要的是要補償他未來的生活保障。補償標準可基于農業收入的流轉價值和土地保障權的流轉價值。

對于部分退出者，在不放棄承包權的情況下，土地保障權依然存在，農戶把現有土地生產資料讓渡給村集體，村集體在收回土地之后，既可使新增農民獲得耕地，也可通過招標方式向農業大戶進行流轉，其退出補償標準基于農業收入的流轉價值，主要取決于土地的農業收入。這是目前承包地退出實踐模式中采用的補償標準。對完全退出者，他們失去了農村戶籍及附著其上的所有福利，此時土地退出的補償標準不能由土地的農業收入價值所決定，而是由土地的保障價值所決定，補償標準應由城市的最低收入水平決定。其中，對于超過勞動年齡的人口，按當地城市最低生活保障線的補償標準，逐年補償，對適齡人口，則按照從事農業生產勞動的時間長短，以一定比例折算為城市工齡，同時將一部分退地補償折算為交納若干年的城鎮養老保險納入城市居民養老保險序列。對于已經參加城鎮職工養老保險的退地農民以現金的方式予以補償，成為他們在城鎮工作的生活補貼。

（三）健全社會保障機制

K期以來，城鄉二元性的社會保障制度安排，使進城農民無法進人城鎮社會保障體系。沒有土地，農民就缺失安全感。而要讓農民解除后顧之憂的基礎就是社會保障。所以社會保障是土地使用權發生變化的現實基礎。從激勵農戶主動退出承包地及農戶長遠生計考慮，還需從住房、就業、醫療、養老、教育等基本公共服務加以完善。因此，政府應該為農民建立一個福利包。福利包內容應包括就業與薪酬保障、子女教育、失業和養老保險、住房等保障因素。第一項就是建立健全社會保障體系。大部分農民在城市從事最底層的工作，屬于相對低收入階層，面臨較大的社會風險。政府應擴大社保覆蓋面，使進城的農民工與城市居民同等享有社會保障，包括失業、養老、醫療和工傷保險，逐步割斷他們對土地的依賴。其次是教育保障。大多數舉家搬遷者很大程度上是為了子女能享受到更優質的教育資源。因此遷移人口子女在城市公立學校的平等入學權利也是他們考慮是否遷入城鎮的一項重要因素。政府要將“流動兒童”納入當地教育規劃中，保障其九年義務教育，享受與城市兒童均等的教育機會。最后是住房保障制度。對在城市里有固定職業、并具備生存能力的這類農戶，政府應將其納入政府住房保障體系，在政策上與城里人同等對待，允許購買廉租房、經濟適用房。對于不能完全融入城鎮者，重點推進農民公租房安置制度，實現農民工居者有其屋。

（四）建立農地承包經營權退出的引力機制

一是戶籍制度的配套改革，農地承包經營權退出機制的建立必須以農民市民化為前提。目前，小城鎮戶籍已基本向當地農民放開，一些中等城市甚至大城市的戶籍也已對當地農民放開，如洛陽、重慶、成都等城市。但由于絕大多數農民工是異地就業，戶籍制度還不可能對所有農民全方位開放，但實行可控制、有條件的放開是可能的。尤其是對于那些有了穩定職業、可靠收入、固定居所的農戶，國家和地方政府應制定優惠政策鼓勵他們市民化。二是提高農戶非農就業的機會和能力。農民如果有非農就業機會才可能會放棄土地，所以需要大力發展城鎮經濟，給農民創造非農就業機會，同時幫助農民開展多層次、多領域、多形式的職業教育、技能培訓，提高其就業競爭力，提升融入城市能力，使農民逐漸退出農村。

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