“兩區同建”破解中國新型城鎮化難題

作者題記：2013年9月下旬，筆者隨發展中國論壇“山東德州新型城鎮化建設”調研組到德州市調查，聽取了市委、市政府主要領導的情況介紹，與小城鎮德州研究中心、德州市委農辦、發改委、民政局、國土資源局、住建局、規劃局、農業局、金融辦、人民銀行等單位主要負責人進行了座談，實地調查了德州市的4縣（區）16個農村產業園區和新社區，即：德州經濟技術開發區袁橋社區，陵縣五李社區，齊河縣的李官、宣章、大黃、華中、洪州、古城苑等社區、園區，黃河生態文化旅游大觀園，禹城市的鰲龍、夏季、王子付、梁河、駐地、濱河、邢店等社區和產業園區。本文在實地調查的基礎上形成。

摘要：德州“兩區同建”為中國城市化轉型提供了范例。它啟迪我們：新型城鎮化應該在拉動經濟增長的同時，有效解決當前越來越難以忍受的“城市病”；新型城鎮化的重點應該用足用好“小城鎮、大戰略”，促進“三農”現代化，縮小而不是擴大城鄉和工農差距；新型城鎮化應當考慮打破國家壟斷土地一級市場，從根本上化解日漸凸顯的、由征地、拆遷等誘發的社會沖突；新型城鎮化應當在堅持農村基本經營制度和“鄉政村治”格局的前提下，高度重視經濟社會制度配套改革和創新。

關鍵詞：兩區同建；經濟轉型；新型城鎮化

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009—9107（2014）01—0006—07

前言

中共十八大提出的新型城鎮化戰略，無疑是擴大內需、撬動中國經濟持續增長的強大引擎，同時標志著中國城市化轉型。問題在于新型城鎮化在撬動新一輪經濟增長的同時，如何化解下列三大突出問題：其一，大城市越建越大，堵、霾、澇等“城市病”越來越挑戰人們的忍受極限，城市管理中的矛盾和沖突越來越突出；其二，建設用地需求日益旺盛，但土地資源日益稀缺，由征地、拆遷誘發的社會沖突甚至對抗越來越難以化解；其三，農業、農村和農民現代化，與工業化、城市化的差距不是在縮小，而是進一步擴大。新型城鎮化如果不能有效解決上述矛盾，我們就沒有完成城市化轉型，所謂新型城鎮化只不過是“穿新鞋、走老路”。

“兩區同建”，是山東省德州市（注釋專欄1）推進新型城鎮化的一種模式，這種模式概括為：以農村城鎮化為重點，以農民生產方式和生活方式轉變、就地就近市民化為路徑，同步推進農村產業園區和新社區建設，并納入全市城鎮化體系來規劃和管理，追求全域農業產業化、工業現代化、社區城鎮化良性互動和協調發展的目標。德州“兩區同建”的實踐，為我們走出上述困境，破解新型城鎮化難題提供了先行試驗和示范。

注釋專欄1：德州市基本情況

德州市位于山東省西北部，黃河下游北側，距首都北京320公里。境內東西寬200公里，南北長175公里，總面積lO 356平方公里，占山東省總面積的7.55%。德州市為黃河沖積平原，全市地貌大體分三類：一是高地類，由河流、河床沉積而成，占土地總面積的34.3%；二是坡地類，由黃泛漫流沉積而成，占總土地面積的52.1%；三是洼地類，占13.6%。德州市轄德城區、樂陵市、禹城市、臨邑縣、平原縣，夏津縣、武城縣、慶云縣、寧津縣、陵縣、齊河縣11縣（市、區）和德州經濟開發區、德州運河經濟開發區兩派出機構。2012年年末戶籍總人口577.52萬人，其中農業人口400.38萬人，非農業人口177.14萬人。

一、把“兩區同建”作為全域工業化、

城鎮化和農業現代化同步

推進的大戰略

德州“兩區同建”緣起于2007年寧津縣柴胡店鎮東崔村等5個村農民自發的實驗（注釋專欄2）。

注釋專欄2：東崔等5村“兩區同建”的自發實驗

東崔村原來是個只有460人的小村，10多年前村黨支部帶領全村農民建起蔬菜大棚，辦了蔬菜批發市場，農民和村集體都富起來了，村里通了自來水，修了柏油路。周圍4個村都非常羨慕，主動要求與東崔村合并。經過努力，5個村合并成一個有2600多人口的大社區；同時共同發展蔬菜大棚和批發市場。第二年，這個社區人均增收2000多元；自來水、柏油路也覆蓋了社區。村行政開支由原來的11萬元降到了4萬元。農民增收了，集體變富了，村莊辦成社區了，農民變成了蔬菜產業園的工人，一些在外打工的農民也紛紛“鳳還巢”了。干部群眾皆大歡喜，決心按這條路子走下去。

德州市委、市人民政府經過反復研究認為：東崔村“兩區同建”的做法，順應了國家擴大內需、確保國民經濟持續增長的戰略需要，契合了城鄉一體化發展的總要求，找到了加快推進農區城鎮化、農業產業現代化的新路子。2009年，決定將東崔村“兩區同建”的做法上升為全市工業化、城鎮化和農業現代化同步推進的大戰略。他們的做法是：

1.發展戰略“三步走”。2009年上半年出臺《中共德州市委德州市人民政府關于推進全市村莊合并和農村社區建設的意見》（德發（2009）第8號文），進行了全而部署。德州市委、市政府提出10～15年時問，逐步完成“把農村社區和產業園區納入城鎮化體系來規劃、建設和管理”的任務。第一步，科學規劃，2009年下半年至2010年上半年，德州市抓住全市土地利用規劃編修、城鄉建設規劃編修的契機，編制了“德州市新型城鎮體系建設規劃”；第二步，展開“傳統村落整治與提升”、“行政區合并及‘兩區同建’”；第三步，逐步理順全域城鎮化管理體系，重點是縣、鄉鎮、社區和自治村的管理體系。

2。發展布局“全域城鎮化”。按照城鄉一體化發展要求，編制全市中心城市、次中心城鎮（縣城關鎮和中心鎮）、小城鎮（其他建制鎮和鄉政府所在地）和小集鎮（村級社區和產業園區）四級城鎮發展規劃體系，把中心城市的龍頭作用、次中心城鎮的紐帶作用和小城鎮與小集鎮的基礎作用串聯成一個全域城鎮化、功能互補的體系。其中：德州市級規劃包含1個德州中心主城區、10個次中心城市（縣城）、36個中心鎮、710個小集鎮（農村社區）和1 538個農村產業園區。各縣（市、區）編制了縣域城鎮化建設規劃，比如：齊河縣編制了“三區連體（縣經濟開發區、黃河國際生態城、縣主城區），四同推進（潘店煤電化工產業園區、齊河濟南特別T業同區、華店民營創業園區、礦區工業園區），五鎮支撐（中心城鎮）、60個大型社區”遍布的全域城鎮化規劃，讓全縣50萬農民全部住進新區，實現全域城鎮化；陵縣依托德州市“四縱三橫”路網規劃，把國道、省道沿線的糜鎮作為陵縣次中心，把徽王、鄭家寨、神頭三鎮作為縣域中心鎮，再沿交通干線布局50個大型農村社區，形成了以縣城為龍頭、中心鎮為紐帶、農村大型社區為基礎縣域城鎮化體系（縣域城鎮化、農村社區和園區規劃一張圖）。

3.推進策略“多型”并舉，因地制宜，采用多種推進模式。

4.多種、多級規劃相互銜接，把區域經濟發展總體規劃及城鎮建設規劃、土地利用規劃、公路建沒規劃等多種類型的專項規劃，以及市、縣、鄉、村四級規劃銜接成一個整體，同時強調規劃法規的約束作用。

按照上述規劃建設，截止到2013年8月底，德州市已將8 319個行政村合并為3 070個，經過選舉產生了新的村民委員會。在此基礎上，將3 070個行政村規劃為710個社區。目前已建成和在建的農村社區378個，20萬農戶住進了設施配套、生產生活便利、環境優美的集鎮式新社區。與社區建設同步規劃了農業、工業、商貿、文化旅游等各類園區1538個，已建成876個，30多萬農民在產業園區就業。

“兩區同建”撬動了德州市新一輪經濟增長（表1）。地區總產值連續4年（2009～2012年）保持了近12%左右的高速、持續增長，近3年的財政總收入保持了20%以上的高增長；與此同時，市民和農民人均純收入差距不斷縮小，由2009年的2.6：1縮小為2012年的2.3：1。

二、整體推進，分類建設，著力于全域農村社區城鎮化和產業現代化

德州市“兩區同建”，按照中共十八大關于“堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”的要求，整體推進、分類建設。典型案例（注釋專欄3）告訴我們，德州“兩區建設”有兩個主要著力點：

（一）產業園區建設著力于新型農業經營體系和現代產業體系

德州市按照集約、就近、就地原則和“四化同步發展”的思路，將工業商業大項目引進市（區、縣）經濟技術開發區和次中心城市，較大的工業、商業和旅游項目引進中心鎮和示范鎮，農村社區（小集鎮）以發展現代農業產業園區為主，形成了三種類型的產業園區。

1.工商產業集聚園區著力構建現代產業體系。今年1～8月，德州市完成工業投資567.4億元，技改投資3332.1億元，全市規模以上工業企業達到3249家，初步構建成現代工業產業體系；投資260億元建設東北商貿物流城，投資150億元建設濟鐵物流園，初步形成了全市現代服務業產業體系；同時開展區域合作，招商引資。目前，德州市已有311個大項目落地、341億元資金到位。比如：德州經濟技術開發區中國節能環保集團、中國建材集團、中國國藥集團、中鐵物流總公司等集團公司的大項目，德州開發區袁橋社區的民豐工業園，禹城市中街道夏季社區的“四季青”蔬菜瓜果批發市場等，促進了“城中村”、“城郊村”工商產業園區建設。

2.特色農產品產業園區著力于構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。如陵縣陵城鎮五里社區的日光溫室法國西葫蘆生產基地，齊河縣劉橋鄉洪州社區的綠都現代農業示范園，大黃鄉大黃社區的食用菌規模產業園，禹城市安仁鎮王子付社區和奶牛養殖產業園，市中街道鰲龍產業園的觀光采摘區，溫泉度假中心等。

3.現代糧食產業園區著力于高產、穩產和示范方的建設。比如陵縣15萬畝整建制小麥高產示范方（經山東農業廳專家組測產，2013年小麥畝均產量636.8公斤，實打為551.8公斤）總產量達到10.71億斤，比上年增長0.54%，實現了全縣夏糧“十一年增”。

（二）依托產業園區，建設方便農民生產、生活的農村新社區

與不同類型的農村產業園區相適應，建成的農村社區也分為三種類型：

1.“城中村”按城市社區規劃建設，住宅樓以高層和多層為主。如德州經濟技術開發區的袁橋社區。

2.鄉（鎮）政府駐地村、中心村及合并村等大型社區按照小城鎮規劃標準建設，住宅樓采用兩種模式：其一，工商業型村域經濟社區，采用“3+1”模式，即每棟樓四層，一層為工具間、車庫或儲藏室，其余三層安排住戶，如齊河古城苑社區；其二，農業型村域經濟社區，采用“2層獨院”聯體式民居，既方便農民生產生活，又形成聯排街區，具備小城鎮景觀布局，如禹城王子付社區。

3.具有地域文化保護價值的傳統村落，按照浙江經驗進行修復整治，保持傳統村落景觀和鄉土文明。

所有農村社區都按照“五化、八通、八有”的規劃建設配套和服務設施。五化即硬化、綠化、亮化、凈化、美化；八通即通水、通電、通暖、通氣、通油路、通寬帶、通電話、通有線電視；八有即有幼兒園、小學、敬老院、衛生室、警務室、超市、中心廣場、社區服務中心。

注釋專欄3：“兩區同建”典型案例

案例1.德州經濟技術開發區袁橋鎮農村社區和產業園區。德州經濟技術開發區是經國務院批準設立的國家級經濟開發區，總人口30萬人，轄區面積320平方公里，目前的建成區面積50萬平方公里。袁橋鎮共有43個行政村，規劃為3個萬人大社區：（1）袁橋社區一期25棟多層，計10.1萬平方米，2011年已有876戶入住，袁橋社區二期已全部開工，建設64棟多層，18棟高層，共計63萬平方米，64棟多層主體已經全部竣工，正在內部裝修，預計2013年底能夠入住。可安置任莊、碾子趙等9個村7 000余人。（2）小劉社區一期22棟多層，計11.2萬平方米。已完成拆遷勘探工作，清障面積830畝，小區建成后可安置1 9個村1萬余人。（3）大王社區一期25棟多層，計9.8萬平方米，主體已全部竣工，正在內部裝修，預計2013年底可入住，可以安置1700余戶。大王社區二期拆遷勘探完成，占地1040畝，可安置12個村1萬余人居住。

袁橋鎮產業園區17處，共占地1萬5千畝。其中特色旅游園區3處，投資1.2億元，建成占地330畝的民豐工業園一期，已全部投入使用。還有太陽能、生物科技、物流、空調等工業園區，都是一類產業園區。

案例2.陵縣陵城鎮五里社區和產業園區。五李社區由南李、前李、西李、王芽、后寺5個村合并而成，總計616戶、2314人，耕地面積4 000畝。社區建設總投資1.35億元，占地總面積210畝，建筑總面積12。6萬平方米，其中一期152棟兩層獨院民居，52棟商鋪，建筑面積3.6萬平方米，2011年底入??；二期62棟兩層獨院民居、11棟多層樓房，建筑面積9萬平方米，2012年底入??；三期工程8棟多層樓房，10棟二層獨院民居，2013年9月底達到入住條件。截至調查日（2013.9.24），5個村的農戶已經全部入住，社區已拆除舊村房屋796座，復墾土地600畝。

五李社區位于陵城鎮萬畝蔬菜基地的核心區，是全國最大的日光溫室法國西葫蘆生產基地。以該基地為依托，社區已建成日光溫室大棚1800個，戶均2.5個，蔬菜年交易總量達到4萬噸。社區通過“合作社+生產基地+批發市場”的運作模式，將大棚蔬菜生產直接推入市場一線，實現了產供銷一條龍，保證了蔬菜生產的平穩快速發展。2012年社區蔬菜總產值達到5500余萬元，年人均純收入2萬元。

案例3.齊河縣劉橋鄉洪州社區和洪州綠都現代農業示范園。劉橋鄉洪州社區是聯村遷建型社區，由23個村莊合并而成，總人口13469人。2010年3月開工建設，現已完成投資2億元，建設二層連體復合住宅樓1166棟、商業樓202棟，建筑面積23萬平方米。2011年8月，有7個村、5000人整體搬遷入住。社區配套建設了政務中心、學校、幼兒園、商業步行街、休閑廣場、農貿市場、農機大院、污水處理廠等設施，居民不出社區就能享受到城里人的生活。

社區同步建設了1000畝的洪州綠都現代農業示范園，采用農民入股的方式成立了農業合作社，實行“基地+合作社+農戶”的生產形式，吸納400余名群眾在園區就業。目前，舊村拆除復墾完畢，建設了千畝核桃園，是仝省土地增減掛鉤政策示范社區、生態文明建設示范社區。

案例4.齊河縣大黃鄉食用菌規模產業園。該園是與大黃社區配套建設的園區，規劃占地1100畝，總投資10億元。采取“龍頭企業+合作社+基地+農戶”的產業化運作模式，以省級農業龍頭企業康瑞食用菌有限公司為龍頭，帶動中小企業，輻射廣大農戶。目前，已落戶企業13家。全部達產后，年可栽培食用菌760萬平方米，日產食用菌30噸，產值3.2億元，安置勞動力5000余人。產業園已初步形成集食用菌產品研發、栽培、加工、銷售、廢舊菌包處理為一體的高端農業循環體系。隨著園區規模的不斷擴大，大黃食用茵規模產業園將成為長江以北規模最大、技術最成熟的層架式、智能化金針菇栽培基地。

案例5.禹城市安仁鎮王子付社區和奶牛養殖產業園區。王子什社區合并了王子付、食盒楊、小盧、義合王、顏坊、高老吾、周莊、三里、大付、碾子劉、儉劉、小付、隋莊、于孟等14個村，共1276戶，4843人，耕地9 715畝。社區規劃占地700畝，共建樓房1 200套，安置社區農戶1200戶、4850人。已完一期102套，120戶入住。二期建設二層帶小院樓房100套，已全部完成內外裝飾，正在進行配套設施建設，計劃2013年11月底全部完工，達到入住條件。二期搬遷入住后，可完成拆舊區面積236.25畝，安置區面積155.55畝，增加耕地面積74.4畝。

社區配套建設了王子付奶牛養殖產業園區和舜禹生態果蔬采摘園。其中奶牛養殖產業園區占地面積約220畝，現有奶牛養殖戶75家，奶牛存欄量達3000頭，主要從事奶牛養殖和鮮奶銷售。在經營管理上采取統一建設標準、統一疫病防治、統一技術指尋、統一青貯氨化、統一購銷服務、分尸飼養管理的“五統一分”管理模式。2012年以來，王子付奶牛養殖產業園區在原來的基礎上又投資5000萬元對園區進行提檔升級和擴建。擴建完成后預計年產值1500萬元，僅王子付牛養殖產業園就可轉移農村勞動力300余人。

案例6.禹城市市中街道夏季社區和“四季青”蔬菜瓜果批發市場。夏季社區由夏季、范莊、三義廟、路莊、朱莊、王橋、大魏、小魏、王先9個村合并而成，總人口4 587人，耕地面積5 800畝，其中蔬菜面積3 190畝。夏季社區屬政府主導集中建設模式。社區規劃占地305畝，建筑面積18.3萬平方米，住宅17.2萬平方米，可安置村民800戶。住宅樓采用“3+1”模式建設（一層為車庫存放農機具，上面三層安排住戶），配套布置了社區服務中心、孤寡老人公寓、幼兒園、超市、醫療、治安等設施，并規劃設計了大型農機具、生產資料停放儲存區域，充分滿足農村社區的生產和生活需要。

該社區依托城郊的區位優勢，投資600萬元，建成了“四季青”蔬菜瓜果批發市場，日均交易量700噸，成為禹城周邊最大的蔬菜集散地。

三、堅持和完善農村基本經營制度和基層自治制度，化解農區

城鎮化中的難題

（一）市場運作、社會幫扶、政府支持，多渠道籌集“兩區同建”資金

德州市經過測算，在農村新社區建設一套150平方米的樓房，需要投入15萬元左右，以當前農民收入水平，拿出這么多錢新建家園不現實；同時，要在每一個社區建設1個或若干個產業園區，無論基層財政、村社集體都無力承擔建設的巨額投資。如何在不增加農戶、村集體和基層財政負擔和壓力的前提下，確保農村社區和產業園區建設順利推進，解決資金問題就成了“重中之重”。德州市采取“市場運作、社會幫扶、政府支持”方式，多渠道籌集“兩區同建”資金。

1.爭取金融部門支持，充分發揮其融資主渠道作用。比如：禹城市內各級金融部門共融資3.7億元用于“兩區同建”。

2.成立投融資擔保公司、村鎮銀行和民間資本管理公司，動員社會資本參與“兩區同建”。比如：2013年1～7月，齊河縣通過上述辦法，動員全社會融資185億元用于“兩區同建”；為了規范“兩區同建”資金籌集、使用和管理，齊河縣政府出臺《新農村建設融資管理辦法》、《農村社區建設專項資金管理使用辦法》等文件。

3.引導企業參與“兩區同建”。德州市引導企業投資農村社區和產業園區建設。比如：齊河縣引導山東坤河旅游開發有限公司投資2億元，與祝阿鎮古城苑社區共建，形成“村企共建”模式；禹城市BT模式，先由企業融資建設，政府再完全回購，采用這種方式建設了油坊社區、張莊社區，建設規模達到14萬平方米；齊河縣以省級農業龍頭企業康瑞食用菌有限公司為龍頭，帶動中小企業共13家落戶，投資10億元建設大黃鄉食用菌規模產業園。

4.整合各類資金聚焦“兩區同建”。德州市將農村危房改造、土地整理、水利建設等政策性資金“打包”集中用于農村社區和產業園區建設。禹城市按照“渠道不亂、用途不變、形成合力”原則整合土地整理項目資金，集中了12億元資金用于兩區同建。陵縣五李社區還探索出政府扶持、市場化運作、社會幫扶、農民自籌、駐村工作組援助“五位一體”融資模式。五李社區建筑總面積12.6萬平方米，總投資1.35億元，分別來源于縣政府的水利、林業部門無償援助社區管網等配套設施和花草苗木，德州市市直機關駐村工作組協調資金700多萬元，陵城鎮政府減免稅收和以獎代補800多萬元，利用村集體留用土地建設商住樓可盈利600多萬元，再將其盈利用于社區基本公共服務設施建設，入住農戶按照建筑成本價購房。

5.“城鄉建設用地增加掛鉤”過程中，政府獲得的土地增值收益專項用于“兩區同建”。

（二）堅持和完善農村基本經營制度，化解城鎮化進程中錯綜復雜的土地矛盾

“兩區同建”最難處理的是農村土地利用、使用關系。德州市的經驗是：

1.按照堅持和完善農村基本經營制度的總要求，用好農村土地承包經營權流轉政策法規，在擴大經營規模的同時，依法維護農民承包土地權益。目前，德州市采用轉包、出租、入股、合作社經營等方式，流轉土地150萬畝，占承包耕地面積的16%，無論采用何種流轉方式，都要確保農民承包土地收益權略高于分散經營收入。通過流轉，全市培養規模種糧戶288戶，其中規模在50畝以上的245戶，規模在300畝以上的43戶，新型農業經營體系正逐步形成。

2.合理補償，確保農民宅基地使用權落到實處。德州市對農民宅基地處置方式：一是舊村拆遷，農民搬入新社區置換出的土地復墾為耕地，經國土資源管理部門驗收后每畝給予13～15萬元補償，其中50%用于舊村拆遷和新社區公共設施及配套建設，50 9，6由村級集體經濟組織和農民按比例分配，一般情況下，每農戶可獲得6萬元左右（如齊河縣）補償用于購房。

3.發展壯大村級集體經濟。宅基地拆遷復墾的土地，由村集體經濟組織統一經營或對外招標發包，作為村集體經濟組織收入，用于維持村級組織運轉和村域基本公共服務。比如，到今年底，陵縣將有30%的農村社區年集體收入達到10萬元以上、村集體收入達到3萬元以上。該縣神頭鎮紀家社區用復墾的350畝土地建立了良種培育基地，社區集體收入達到70多萬元/年；陵城鎮王芽村舊村復墾后新增200畝土地，由村集體轉包給農戶種植（大棚）蔬菜，村集體收入20萬元/年。

4.利用國家“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，置換出來的部分土地指標由全市統籌，用于市域工業化、城鎮化建設。

（三）堅持和完善村民自治制度，理順農村基層治理結構。提升農村社區公共服務水平

合并行政村、建設農村社區，對堅持和完善農村“鄉政村治”格局提出了新要求。德州的做法是：

1.行政村合并，村集體經濟組織暫緩合并，土地所有權及使用關系堅守以原村民小組的邊界。目前，全市8319個行政村已經合并為3070個，但農業局經管統計的村集體經濟組織仍然為8319個。條件成熟時，采取多種方式逐步理順行政村域原村集體經濟組織的關系。

2.合并后的行政村，按照德州市委、市政府“凡合必選”的規定，重新進行換屆選舉。農民十分關心未來的生產、生活，因此表現出極大熱情，踴躍參加選舉，許多外出打工的農民也紛紛回家投票，全市共有190萬村民參加了選舉，社區選民參選率達85%。

3.成立社區黨組織和管理組織，社區黨組織按照黨章關于農村基層黨組織的有關規定設立和建設，社區管理組織參照《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關要求建設。比如齊河縣探索的社區黨組織、自治組織、經濟組織、服務組織、監督組織“五位一體”管理體系和模式。下一步，德州市將進一步理順鄉級政府、社區和行政村之間的關系并建立新的管理體制和機制。

4.探索農業社會化服務體系和社區公共服務體系組合體制和機制。比如各社區都建立了社區服務大廳，德州市政府提出“社區六進”把市縣政府的服務下沉和延伸到農村社區，在農村社區形成了農資供應、農機服務、農產品銷售服務、金融和郵政服務、計生和民政救助、消防和警務服務、物業管理、大型超市等生產性、公益性、市場性服務有機結合的整體。

四、結語

德州“兩區同建”適應并滿足了農民及其村級集體經濟組織日益增長的改善農民和農村生產、生活條件，轉變生產、生活方式的需要，把農村生活消費拓展為農村社區集體的消費需求。按德州經驗測算，新社區建房綜合投資每戶平均約需20萬元，農村社區公共服務設施建設每個社區約1000萬元，假設中國約60萬行政村、2.5億農戶中的1/3參與農村新社區建設，中國農戶住房建設需要約17萬億元的投資，農村社區公共服務設施建設則需要2萬億元投資，兩項合計19萬億元。如果按照20年左右的時間規劃和建設，每年籌集并保持約1萬億元的投入，這不僅是可行的，而且無疑是拉動中國經濟持續增長的強大動力。

但是，如果不盡快完成城市化轉型，不解決本文開篇所指出的三大突出問題，新型城鎮化就沒有“破題”。德州的實踐迫使我們反思：以農民工及其家屬和子女進城定居、轉變為市民的城市化道路究竟還能走多遠？農村改革35年來，進城農民工已經達到2.6億人，有的經歷了“兩代人”代際傳承，“農民工”的帽子仍未摘掉，他們中的絕大多數仍然在流動，出現了社會學家陸學藝先生所說的“流動的社會”。難道我們的專家、學者和政府真有招數使他們市民化？除非農民工賺足夠多的錢，有足夠大的勇氣放棄農村土地及住宅。因此，城市化不能僅僅理解為讓大量農民進城。新型城鎮化應該理解為：農民生產、生活及基本公共服務供給的方式和水平的市民化，是進城？還是就地、就近市民化，由農民自由選擇，由縣域和村域經濟社會發展水平來決定。按照十八屆三中全會《決定》“推進農業轉移人口市民化”不能緊緊盯住農民的“戶口簿”，而要把主要精力放在關心進城農民的財產權退出（農村集體）和進入城市社區的問題。

德州“兩區同建”為中國城市化轉型提供了范例。它啟迪我們：新型城鎮化應該在拉動經濟增長的同時，有效解決當前越來越難以忍受的“城市病”；新型城鎮化用足用好“小城鎮、大戰略”，不斷促進農業、農村和農民現代化，縮小而不是擴大城鄉和工農差距；新型城鎮化應當考慮打破國家壟斷土地一級市場，讓農民集體建設用地不經過國家征收直接用于工業化和城鎮化建設，從根本上化解日漸凸顯的、由征地、拆遷等誘發的社會沖突；新型城鎮化應當在堅持農村基本經營制度和“鄉政村治”格局的前提下，高度重視經濟社會制度配套改革和創新，以應對經濟社會結構變化對城鄉治理的挑戰。

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