行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算管理工作中存在的問(wèn)題和對(duì)策

賀娟

【摘 要】行政事業(yè)單位實(shí)行部門(mén)預(yù)算是我國(guó)圍繞公共財(cái)政體制建設(shè)所推行的一系列改革的主要內(nèi)容之一，隨著財(cái)政財(cái)務(wù)改革的逐步深入，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作日趨規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行率逐步提高，但仍然存在一定的問(wèn)題。本文闡述了部門(mén)預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際情況提出了建議與對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；部門(mén)預(yù)算；編制與執(zhí)行；問(wèn)題對(duì)策

一、部門(mén)預(yù)算的內(nèi)容及編制規(guī)程

部門(mén)預(yù)算實(shí)行“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”的綜合預(yù)算管理，其內(nèi)容包括一個(gè)部門(mén)所有的收入和支出。其核心思想是將部門(mén)依法取得的包括所有財(cái)政性資金在內(nèi)的各項(xiàng)收入和支出，都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映，實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排，綜合平衡。

部門(mén)預(yù)算編制采取自下而上的匯總方式，從基層預(yù)算單位編起，逐級(jí)匯總。編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒蹋罱K由財(cái)政部門(mén)根據(jù)各級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算草案以法律文件的形式批復(fù)部門(mén)預(yù)算。

二、預(yù)算單位在部門(mén)預(yù)算管理工作中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制中存在的主要問(wèn)題

1、不重視預(yù)算編制。部門(mén)預(yù)算改革推行幾年以來(lái)，各單位逐年完善部門(mén)預(yù)算編制工作。但從實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，有些單位對(duì)部門(mén)預(yù)算仍未給予足夠的重視，在預(yù)算編制過(guò)程中馬虎應(yīng)對(duì)，使部門(mén)預(yù)算缺乏前瞻性，既沒(méi)有結(jié)合本單位的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)也沒(méi)有考慮財(cái)力可能，報(bào)預(yù)算時(shí)編天書(shū)，報(bào)天文數(shù)字；有的單位部門(mén)預(yù)算從項(xiàng)目名稱到金額幾乎年年一樣，和實(shí)際工作嚴(yán)重脫節(jié)。

2、沒(méi)有樹(shù)立績(jī)效觀念。績(jī)效觀念就是要求資金使用達(dá)到應(yīng)有的成績(jī)和效果，并取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但在實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)仍存在以下現(xiàn)象：一是有些單位勤儉節(jié)約意識(shí)仍比較薄弱，在部門(mén)預(yù)算“一上”中就能反映出存在一定的鋪張浪費(fèi)、大手大腳使用財(cái)政資金的現(xiàn)象。比如有的資產(chǎn)未到報(bào)廢時(shí)間就要求更新?lián)Q代；仍安排大額的慶典支出等。二是項(xiàng)目支出預(yù)算只著重于項(xiàng)目資金的申請(qǐng)，而不是關(guān)注項(xiàng)目的實(shí)際需要，有的單位為多爭(zhēng)取財(cái)政資金，甚至虛報(bào)項(xiàng)目，有意從粗從寬編制項(xiàng)目支出預(yù)算，造成預(yù)算和實(shí)際需要的嚴(yán)重脫節(jié)。

3、編制方法不科學(xué)。行政事業(yè)單位目前使用零基預(yù)算法編制預(yù)算，即以零為基底，從根本上研究分析每項(xiàng)預(yù)算有否支出的必要和支出數(shù)額的大小。但在實(shí)際工作中，有些單位習(xí)慣于以上一年度的實(shí)際支出數(shù)為基礎(chǔ)修修補(bǔ)補(bǔ)，沒(méi)有全盤(pán)考慮本單位的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，憑以往的經(jīng)驗(yàn)和主觀理解按“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的傳統(tǒng)模式來(lái)編制預(yù)算，結(jié)果往往與實(shí)際情況有差距，直接影響下一年度預(yù)算的執(zhí)行。

4、單位報(bào)帳員素質(zhì)不高。預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能直接影響到部門(mén)預(yù)算編制質(zhì)量，在預(yù)算編制的填報(bào)工作中，有的報(bào)帳員在“支出項(xiàng)目錄入表”中沒(méi)有分清不同的資金來(lái)源渠道應(yīng)按不同的類款項(xiàng)填列，如：將教育費(fèi)附加支出混填到普通教育支出；在支出經(jīng)濟(jì)分類科目中漏選科目，造成經(jīng)費(fèi)“短缺”；不了解政府采購(gòu)項(xiàng)目的填報(bào)范圍，屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目的未填列“政府采購(gòu)預(yù)算表”；沒(méi)有按照規(guī)范的項(xiàng)目名稱填報(bào)；沒(méi)有按照統(tǒng)一順序進(jìn)行排序等等，嚴(yán)重影響了部門(mén)預(yù)算編制質(zhì)量。

（二）預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題

1、自主調(diào)整“款”級(jí)科目之間的經(jīng)費(fèi)支出。依照規(guī)定，預(yù)算單位基本支出自主調(diào)整的范圍僅限于人員經(jīng)費(fèi)或日常公用經(jīng)費(fèi)支出經(jīng)濟(jì)分類“款”級(jí)科目之內(nèi)的必要調(diào)劑，人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)之間不允許自主調(diào)整。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中常常存在人員經(jīng)費(fèi)占用日常公用經(jīng)費(fèi)，或日常公用經(jīng)費(fèi)占用人員經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

2、項(xiàng)目支出執(zhí)行效率較低。實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，基本支出預(yù)算執(zhí)行效率普遍較高，與之相比較，項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行效率較低。一是項(xiàng)目支出的可行性論證不夠。有的單位在做項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)過(guò)于倉(cāng)促，未做好充分的前期準(zhǔn)備及可行性論證，造成了項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)困難，甚至無(wú)法實(shí)施。二是項(xiàng)目安排后組織實(shí)施不積極。有的單位在項(xiàng)目申報(bào)并得到資金安排后組織實(shí)施不及時(shí)、不積極，甚至超過(guò)了規(guī)定的采購(gòu)期限仍未實(shí)施，造成了資金的閑置浪費(fèi)。三是改變項(xiàng)目資金用途或者突破項(xiàng)目支出預(yù)算數(shù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成預(yù)算執(zhí)行剛性減弱。四是仍存在重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象。比如教育部門(mén)有些學(xué)校，每年在教育經(jīng)費(fèi)中安排大量的電子閱覽室、人機(jī)對(duì)話室、科學(xué)實(shí)驗(yàn)室等各類功能室建設(shè)資金，但從實(shí)際使用情況來(lái)看，有些學(xué)校的功能室主要是為了適應(yīng)等級(jí)評(píng)估和特色教學(xué)的需要，有的未能達(dá)到原設(shè)計(jì)要求和使用功能，有的建成后未能充分加以利用并發(fā)揮出應(yīng)有的效果，使用率比較低下。

3、資金來(lái)源渠道和支付方式的多元化，使部門(mén)容易突破預(yù)算。從部門(mén)預(yù)算資金來(lái)源渠道看，既有財(cái)政撥款，又有非稅收入等。另外，還有一些渠道的資金沒(méi)有和預(yù)算編制結(jié)合，游離于預(yù)算管理之外，例如：從上級(jí)或其他有關(guān)部門(mén)撥入的專項(xiàng)資金，如科研經(jīng)費(fèi)、課題補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等。從資金支付方式看，既有基本賬戶的支付又有零余額賬戶的支付；既有國(guó)庫(kù)直接支付的工資支出、財(cái)政直接支付的項(xiàng)目資金支出，又有財(cái)政授權(quán)支付的項(xiàng)目支出、零星支出和購(gòu)買(mǎi)支出等。由于資金來(lái)源渠道和支付方式的多元化，從而導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算執(zhí)行彈性增長(zhǎng)，剛性減弱。

4、會(huì)計(jì)核算口徑與部門(mén)預(yù)算口徑不一致。例如，財(cái)政部門(mén)根據(jù)制定的依據(jù)在下達(dá)某一預(yù)算指標(biāo)時(shí)將其歸口在人員經(jīng)費(fèi)支出，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，根據(jù)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)應(yīng)將其列支在日常公用支出“勞務(wù)費(fèi)”這個(gè)會(huì)計(jì)科目。由于核算口徑與預(yù)算口徑的不一致，增加了會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)分析、部門(mén)決算的難度，同時(shí)也增加了預(yù)算執(zhí)行的難度。

三、做好部門(mén)預(yù)算管理工作的幾點(diǎn)建議

（一）重視對(duì)預(yù)算單位的培訓(xùn)工作，強(qiáng)化預(yù)算意識(shí)。

1、每一年度部門(mén)預(yù)算編制工作開(kāi)始前，對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)召開(kāi)工作會(huì)議等形式，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的重要性、編制原則、編報(bào)要求等進(jìn)行專題講座。部門(mén)預(yù)算編制工作涉及到單位的人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等業(yè)務(wù)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要求單位領(lǐng)導(dǎo)親自主持部門(mén)預(yù)算的制定，成立“編制部門(mén)預(yù)算工作小組”，集中匯審編制預(yù)算，形成以財(cái)務(wù)部門(mén)具體實(shí)施、其他部門(mén)密切配合、領(lǐng)導(dǎo)重視、部門(mén)支持的工作格局，保證預(yù)算編制質(zhì)量和報(bào)送時(shí)間。

2、加強(qiáng)對(duì)單位報(bào)賬員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高單位報(bào)帳員的思想認(rèn)識(shí)、職業(yè)道德修養(yǎng)，促進(jìn)單位報(bào)賬員改進(jìn)工作方法、提高工作效率，掌握“零基預(yù)算”的科學(xué)編制方法，順應(yīng)改革發(fā)展。

（二）提高部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、可靠性。

1、定額管理和項(xiàng)目管理相結(jié)合。基本支出的預(yù)算根據(jù)財(cái)政部門(mén)制定的定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，其中，人員經(jīng)費(fèi)以及日常公用經(jīng)費(fèi)中以人員為計(jì)算對(duì)象的部分，根據(jù)編制數(shù)或編內(nèi)實(shí)有人數(shù)與各項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)核定；以物耗為計(jì)算對(duì)象的部分，根據(jù)單位實(shí)物數(shù)量與實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)核定。項(xiàng)目支出的預(yù)算，首先，應(yīng)體現(xiàn)綜合預(yù)算的原則，即應(yīng)體現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金、當(dāng)年財(cái)政撥款和以前年度結(jié)余資金統(tǒng)籌安排的要求，不能盲目地鋪攤子，爭(zhēng)項(xiàng)目，要準(zhǔn)確把握部門(mén)的工作重點(diǎn)，認(rèn)真估算各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需資金。其次，應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)論證、合理排序的原則，申報(bào)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的可行性論證和嚴(yán)格審核，分輕重緩急合理排序后視當(dāng)年財(cái)力狀況擇優(yōu)進(jìn)行安排，讓預(yù)算審批部門(mén)了解其主要任務(wù)，統(tǒng)籌兼顧，保證重點(diǎn)。

2、促進(jìn)常規(guī)性項(xiàng)目的橫向可比性。對(duì)經(jīng)常性的專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目統(tǒng)一項(xiàng)目名稱、統(tǒng)一排序，并測(cè)算出同級(jí)別同類別的預(yù)算單位常規(guī)性項(xiàng)目支出的建議數(shù)，使常規(guī)性的項(xiàng)目支出在正常范圍內(nèi)上下浮動(dòng)，促進(jìn)常規(guī)性項(xiàng)目的橫向可比性，便于人大代表的審閱及預(yù)算審批部門(mén)的審批。例如，教育部門(mén)的免費(fèi)義務(wù)教育財(cái)政補(bǔ)助安排的“教學(xué)教材”、“學(xué)生課本資料”、“練習(xí)本”等專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)用的支出，應(yīng)測(cè)算出生均數(shù)，便于同級(jí)同類學(xué)校該項(xiàng)目支出的比較。

3、全面推行資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。單位應(yīng)在資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上摸清家底，盤(pán)活存量資產(chǎn)，根據(jù)單位履行工作職能和事業(yè)發(fā)展的需要，確定各類資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)，最后將存量資產(chǎn)使用狀況與資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理匹配后，提出項(xiàng)目支出預(yù)算。單位應(yīng)將資產(chǎn)配置作為資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的結(jié)合點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行最新的辦公設(shè)備等資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的要同時(shí)申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃，切實(shí)將資金安排及使用引導(dǎo)到重點(diǎn)工作上。

4、加大在預(yù)算中統(tǒng)籌安排結(jié)余資金的力度。近幾年，財(cái)政部門(mén)加大了對(duì)單位結(jié)余資金的管理力度，結(jié)余資金全部統(tǒng)籌用于編制以后年度部門(mén)預(yù)算，結(jié)束了多年來(lái)結(jié)余資金一直游離于預(yù)算之外的現(xiàn)象，提高了部門(mén)預(yù)算編報(bào)的全面性、完整性。按預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定，結(jié)余資金不得用于提高人員經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支，應(yīng)全部統(tǒng)籌用于本部門(mén)項(xiàng)目支出的預(yù)算。

5、細(xì)編項(xiàng)目支出預(yù)算，既要有項(xiàng)目業(yè)務(wù)內(nèi)容也要有明細(xì)的經(jīng)濟(jì)科目?jī)?nèi)容。項(xiàng)目支出預(yù)算應(yīng)按兩種情況分類，一是支出功能分類，主要反映預(yù)算單位的各項(xiàng)職能活動(dòng)，說(shuō)明預(yù)算單位做了什么，是辦了教育，還是發(fā)展了科技；二是支出經(jīng)濟(jì)分類，主要反映支出的具體用途，說(shuō)明錢(qián)是怎樣花出去的，是付了人員工資，還是購(gòu)置了辦公設(shè)備。

6、項(xiàng)目支出預(yù)算中預(yù)留機(jī)動(dòng)資金。建議在項(xiàng)目支出預(yù)算中按項(xiàng)目支出預(yù)算總額的10%-15%預(yù)留機(jī)動(dòng)資金，解決應(yīng)急、安全及項(xiàng)目?jī)?nèi)調(diào)劑使用，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性及預(yù)算執(zhí)行的可操作性。

（三）提高部門(mén)預(yù)算執(zhí)行效率。

1、加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。部門(mén)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，各單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析，及時(shí)組織收入，科學(xué)合理安排支出，降低預(yù)算支出的波動(dòng)幅度，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，減少前期松后期緊，年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目支出預(yù)算，積極組織項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)于達(dá)到政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目支出，應(yīng)明確規(guī)定采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)期限，以督促單位盡快組織實(shí)施采購(gòu)計(jì)劃。對(duì)某一預(yù)算年度安排的項(xiàng)目支出連續(xù)兩年未使用或者連續(xù)三年仍未使用完成形成的剩余資金，財(cái)政部門(mén)應(yīng)終止該項(xiàng)目計(jì)劃，應(yīng)視同結(jié)余資金管理，在下一年度的部門(mén)預(yù)算中重新進(jìn)行統(tǒng)籌安排。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的管理，杜絕單位虛報(bào)項(xiàng)目支出或不進(jìn)行充分科學(xué)論證導(dǎo)致項(xiàng)目支出無(wú)法實(shí)施的現(xiàn)象，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

2、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制和結(jié)果的反饋。重視預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制，統(tǒng)一部門(mén)預(yù)算口徑與會(huì)計(jì)核算口徑，通過(guò)會(huì)計(jì)電算化等先進(jìn)技術(shù)手段將會(huì)計(jì)核算軟件與部門(mén)預(yù)算管理銜接，建立預(yù)算預(yù)警模塊，對(duì)預(yù)算收入完成情況，預(yù)算支出情況，預(yù)算調(diào)整情況進(jìn)行監(jiān)控，計(jì)算出每月執(zhí)行進(jìn)度率、執(zhí)行差異率，分析對(duì)預(yù)算目標(biāo)的影響，并及時(shí)向預(yù)算單位進(jìn)行反饋，采取措施糾正執(zhí)行偏差，不斷完善事前計(jì)劃、事中控制、事后總結(jié)反饋的管理體系，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的全面完成。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決算管理工作，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，加強(qiáng)決算分析工作，強(qiáng)化決算分析結(jié)果的運(yùn)用。

3、推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度的執(zhí)行。國(guó)庫(kù)集中收付制度其核心內(nèi)容是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)國(guó)庫(kù)資金實(shí)行集中管理。建議單位將預(yù)算內(nèi)外資金全部納入零余額賬戶統(tǒng)一管理，取消在其他銀行開(kāi)設(shè)的賬戶，通過(guò)支付渠道的單一化從而達(dá)到提高財(cái)政資金的可控性及執(zhí)行力。

4、建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，有效評(píng)估部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況。通俗地講，財(cái)政支出績(jī)效的實(shí)質(zhì)就是政府資金投入與支出效果的比較，包括：該不該辦這事（目標(biāo)）？花多少錢(qián)辦（預(yù)算）？是否值得（評(píng)價(jià)）？部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)一定金額以上、與本部門(mén)職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目，通過(guò)開(kāi)展支出績(jī)效評(píng)價(jià)考核，控制成本費(fèi)用支出，降低單位運(yùn)行成本，提高資金使用效率。財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立一套科學(xué)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)預(yù)先確定的績(jī)效目標(biāo)，將效益的評(píng)價(jià)結(jié)果同各部門(mén)的考核獎(jiǎng)懲制度緊密結(jié)合起來(lái)，使績(jī)效考評(píng)制度真正得到貫徹，為提高部門(mén)預(yù)算執(zhí)行力提供保障。

（四）硬化預(yù)算約束，加大預(yù)算監(jiān)督力度。

預(yù)算一經(jīng)確定就不能隨意調(diào)整和追加，確實(shí)需要調(diào)整的必須按規(guī)定程序報(bào)批，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的作用，增強(qiáng)單位依法理財(cái)?shù)淖杂X(jué)性和責(zé)任感。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)部門(mén)預(yù)算起步較晚，仍存在許多問(wèn)題和不足，需要不斷地研究、探索相應(yīng)對(duì)策和措施，努力規(guī)范和完善部門(mén)預(yù)算的編制、執(zhí)行、考評(píng)和監(jiān)督，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金使用績(jī)效。

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