基于《行政強(qiáng)制法》的檔案行政強(qiáng)制措施與檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行

董延延

摘 要：檔案行政強(qiáng)制包括檔案行政強(qiáng)制措施與檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。區(qū)別檔案行政強(qiáng)制措施與檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)檔案行政執(zhí)法具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制；檔案行政強(qiáng)制；檔案行政強(qiáng)制措施；檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行

1 檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念

檔案行政強(qiáng)制措施與檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行在檔案學(xué)界目前還沒有明確的定義，筆者根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定及已有文獻(xiàn)中有關(guān)檔案行政強(qiáng)制概念的陳述，對(duì)檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行界定。

1.1 《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定。2011年6月《行政強(qiáng)制法》頒布，并已自2012年1月1日起正式實(shí)施。該法第二條對(duì)行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行作出了明確規(guī)定。其第一款規(guī)定：本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。其第二款規(guī)定：行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。其第三款規(guī)定：行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。“《行政強(qiáng)制法》既將行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行‘合二為一（合稱為‘行政強(qiáng)制），又在同一法中將它們‘一分為二（分別規(guī)定‘行政強(qiáng)制措施與‘行政強(qiáng)制執(zhí)行）。”之所以將它們“合一”，是基于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行有其行政行為上的共性；之所以將它們“分二”，是基于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行在法律設(shè)定和法律適用中的嚴(yán)格區(qū)別。[1]

1.2 已有文獻(xiàn)中有關(guān)檔案行政強(qiáng)制、檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行概念的陳述。《行政強(qiáng)制法》頒布前，檔案學(xué)界對(duì)檔案行政強(qiáng)制的研究非常少，有關(guān)檔案行政強(qiáng)制的定義只有兩個(gè)。李建芳認(rèn)為：“檔案行政強(qiáng)制是檔案行政主體為實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的狀態(tài)或防止危害社會(huì)的行為而對(duì)義務(wù)人所采取的迫使其履行義務(wù)的具體檔案行政行為。”[2]胡春華認(rèn)為：“檔案行政強(qiáng)制，是指檔案行政主體及由檔案法律法規(guī)授權(quán)的其他組織為了實(shí)現(xiàn)檔案行政管理目的，依法采取強(qiáng)制手段強(qiáng)制不履行法定義務(wù)的相對(duì)人履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的一種檔案行政行為。”[3]兩個(gè)概念共同點(diǎn)在于：檔案行政強(qiáng)制是檔案行政主體的行政行為，是強(qiáng)制性行政行為，是為使相對(duì)人履行義務(wù)的行政行為；不同點(diǎn)：一是李建芳認(rèn)為，檔案行政強(qiáng)制是為了“防止危害社會(huì)的行為”而采取的“具體檔案行政行為”，二是胡春華認(rèn)為，實(shí)施檔案行政強(qiáng)制的主體還應(yīng)當(dāng)包括“由檔案法律法規(guī)授權(quán)的其他組織”。與《行政強(qiáng)制法》第二條的規(guī)定相比較，上述概念明顯存在界定不清，概念混淆與模糊等問題。

1.3 檔案行政強(qiáng)制、檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行概念的界定。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，根據(jù)檔案行政管理工作及有關(guān)檔案行政強(qiáng)制研究的已有成果，筆者認(rèn)為，檔案行政強(qiáng)制包括：檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行。檔案行政強(qiáng)制措施是指檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政管理過程中，為制止檔案違法行為、防止檔案實(shí)體損毀、避免危害檔案實(shí)體事件的發(fā)生、控制檔案實(shí)體危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)行政相對(duì)人的檔案實(shí)體或財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行是指檔案行政管理機(jī)關(guān)或者檔案行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)于不履行檔案行政決定的行政相對(duì)人依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。

2 檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定

2.1 《行政強(qiáng)制法》中有關(guān)行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的規(guī)定。有關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定，《行政強(qiáng)制法》有著非常明確的規(guī)定。《行政強(qiáng)制法》第十條對(duì)行政強(qiáng)制措施給予了規(guī)定：行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。《行政強(qiáng)制法》第十三條對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行給予了規(guī)定：行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

簡(jiǎn)單地講，就是行政強(qiáng)制措施必須由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定，其他檔案規(guī)范性文件不得設(shè)定；行政強(qiáng)制執(zhí)行必須由法律設(shè)定。

2.2 已有文獻(xiàn)中有關(guān)檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的陳述。李建芳1998年時(shí)認(rèn)為：“我國目前法律明文規(guī)定的檔案行政強(qiáng)制體現(xiàn)在《檔案法》第十六條，即集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。對(duì)于保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時(shí)，可以收購或者征購。”[4]

胡春華2003年認(rèn)為：檔案行政強(qiáng)制的幾種主要情形包括“1.《檔案法》第十六條規(guī)定：‘集體……征購。這里就是強(qiáng)制保管和強(qiáng)制收購或征購。2.《檔案法》第二十四條規(guī)定：‘企業(yè)事業(yè)組織或個(gè)人有第一款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)……并可以依照本法第十六條的規(guī)定征購所出賣或者贈(zèng)送的檔案。其中第一款第四項(xiàng)指‘擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的，第一款第五項(xiàng)指‘倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送外國人的。這里是強(qiáng)制征購。3.《檔案法》第二十五條規(guī)定：‘?dāng)y運(yùn)禁止出境的檔案或者復(fù)制件出境的，由海關(guān)予以沒收，可以并處罰款。這里是強(qiáng)制沒收。4.《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》第二十八條規(guī)定：‘對(duì)當(dāng)事人在十五日內(nèi)不繳納罰款的，檔案行政管理部門可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。在第二十九條又規(guī)定：‘當(dāng)事人逾期不履行檔案行政處罰決定的，作出行政處罰決定的檔案行政管理部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這里是滯納金和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，包括強(qiáng)制劃撥、人身強(qiáng)制等”。[5]

徐廣虎2012年認(rèn)為：檔案行政管理部門的檔案行政強(qiáng)制職權(quán)是有明確的法律規(guī)定的，“這就是《檔案法》第十六條第一款，集體……征購”。[6]

綜上所述，關(guān)于檔案行政強(qiáng)制的設(shè)定，已有文獻(xiàn)中的表述意見相同的是《檔案法》第十六條規(guī)定，“對(duì)集體……征購”屬于檔案行政強(qiáng)制。李建芳、胡春華兩位先生沒有對(duì)這一條款所規(guī)定的內(nèi)容屬于檔案行政強(qiáng)制措施，還是屬于檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行說明。徐廣虎先生在文章中雖然使用了行政強(qiáng)制與行政強(qiáng)制措施兩個(gè)概念，但同樣沒有就檔案行政強(qiáng)制措施與檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行區(qū)別。

意見不統(tǒng)一的是《檔案法》第二十四條、第二十五條的規(guī)定是否屬于檔案行政強(qiáng)制，且胡春華先生也沒有就這兩個(gè)條款規(guī)定的內(nèi)容屬于檔案行政強(qiáng)制措施，還是屬于檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行說明。

存在疑問的是《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》第二十八條。由于《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》屬于部門規(guī)章，沒有設(shè)定行政強(qiáng)制的權(quán)限，這一條能否成為設(shè)定檔案行政強(qiáng)制的依據(jù)值得推敲。

2.3 檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的構(gòu)想。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的規(guī)定，根據(jù)檔案行政管理工作自身的特點(diǎn)，可以對(duì)檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定作如下推論。

檔案行政強(qiáng)制措施必須由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定，其他檔案規(guī)范性文件不得設(shè)定；且檔案行政強(qiáng)制措施權(quán)必須由檔案行政管理機(jī)關(guān)具備資格的檔案行政執(zhí)法人員來實(shí)施。檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行必須由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定由檔案行政管理機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，由檔案行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

法定檔案行政強(qiáng)制措施。按照上述檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的推論，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，個(gè)人認(rèn)為目前法定的檔案行政強(qiáng)制要有1項(xiàng)：按《檔案法》第十六條規(guī)定，國家檔案行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)集體所有的和個(gè)人所有的檔案采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施。

法定檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行。同樣根據(jù)上述推論，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《檔案法》等相關(guān)法律規(guī)定，目前法定的檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行有兩項(xiàng)：第一項(xiàng)是按《檔案法》第十六條規(guī)定，可以收購或者征購；第二項(xiàng)是《檔案法》第二十四條第三款規(guī)定，對(duì)擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的；倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人的，必要時(shí)，可以征購。

3 結(jié)語

區(qū)別檔案行政強(qiáng)制措施與檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)檔案行政執(zhí)法具有重要的意義。首先，有助于立法機(jī)關(guān)在《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》修改時(shí)，正確地分別設(shè)定檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行。其次，有助于檔案行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施檔案行政強(qiáng)制中運(yùn)用正確的強(qiáng)制手段，并防止誤將檔案行政強(qiáng)制措施作為檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。再次，有助于檔案行政管理機(jī)關(guān)正確地分別遵循檔案行政強(qiáng)制措施的程序和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序。最后，有助于對(duì)以往檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行有效梳理和清理。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡建淼.“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界[J].中國法學(xué)，2012（2）：90～97.

[2][4]李建芳.試論檔案行政強(qiáng)制[J].湖南檔案，1998（5）：19～20.

[3][5]胡春華.論檔案行政強(qiáng)制[J].機(jī)電兵船檔案，2003（3）：24～25+31.

[6]徐廣虎.檔案行政強(qiáng)制初探[J].中國檔案，2012（3）：32～33.

（作者單位：華北水利水電學(xué)院檔案館 來稿日期：2013-10-18）