2014政治改革清單與走向

2014政治改革清單與走向

楊光斌

中央全面深化改革領導小組、中央國家安全委員會的設立無疑是一種制度創新，作為中國政治研究者，我們當然期盼這樣的制度創新能做到：第一，集權化的中央全面深化改革領導小組最終能破解特殊利益集團并分解被行政部門和地方政府過分壟斷的資源，最終有利于公正社會的形成；第二，“三合一”的中央國家安全委員會最終能讓黨政關系更順暢、更合理、更制度化

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），是以經濟改革為主的 “改革60條”， 但在我看來它也是一份政治改革的大清單。

這就關系到如何認識“政治”。政治不但是我們習慣上所理解的政體、政黨制度、政府體制這樣的硬制度，其實凡涉及人們重大利益重組的改革，無論是經濟改革、社會改革還是科技體制改革，事實上都是政治改革。不是嗎，過去35年的經濟改革帶來社會結構的多元化和社會自主性就是政治變革，開放互聯網這樣的科技改革所帶來的政治生態的結構性變革更是有目共睹。也正是在這個意義上，我認為“改革60條”其實也是一份政治改革大清單。

“國家治理體系和治理能力現代化”究竟何指

“改革60條”的總體目標是推進“國家治理體系和治理能力的現代化”，那么到底如何理解這個總目標？從政治統治、政治管理向國家治理的轉變，無疑是觀念上的革命，即從權力的單向度強制性行使轉變為國家與社會的良性互動。這是“國家治理”本身的含義。如何理解這個總目標？從目前學術界討論和媒體報道看，有狹義和廣義的兩種完全不同的理解。狹義的理解主要來自法學界，認為總目標就是以法治化為核心的“法治中國”。法治化無疑是國家治理體系現代化必須具備的，但這樣狹義地理解總目標顯然不是“全面深化改革”本身所要追求的目標。廣義的理解就是政治體制、經濟體制、社會體制、軍事體制等所有方面的現代化。這樣說當然很全面也不會有什么問題，但是也正是因為“全面的正確”，反而淹沒了“改革60條”的良苦用心，也不能告訴我們改革所要達成的目標到底是什么，因為我們已經太熟悉“現代化”一詞，而且制度上和體制上的“現代化”的標準到底是什么？都是很難斷定的事。換句話說，要在7年內即到2020年實現與“傳統”相對應的“現代化”，是不可能的，沒有任何制度和體制能在如此短的時間內實現這樣的結構性質變。因此，要準確地把握“國家治理體系和治理能力現代化”，我們必須找到最能讓老百姓能理解、一目了然的概念或標準。

這就需要我們跳出字面本身，回到本次改革的形成歷程以及“改革60條”——而不僅僅是政治學字面意義上的“國家治理”和“現代化”概念。十八屆三中全會之前的政治局會議已經很明確地指出，改革主題將有三項：地方政府職能轉變、上海自貿區和廉政建設。果然，“改革60條”基本上圍繞這三項主題展開：地方政府職能轉變和上海自貿區在《決定》中體現為壓縮政府權力邊界并約束政府，廉政建設體現為控制政府權力，而且壓縮政府權力邊界和控制政府權力是以建設有能力的國家為前提的。這樣，“國家治理體系和治理能力現代化”這個總體目標就很清楚了：建設一個“有能力的有限政府”。

有限的政府和有能力的政府

什么是有限政府？政治學理論上講的有限政府就是兩種要素：權力有邊界和權力受制約。西方國家都以此為標準，比如發達國家美國是這樣，發展中國家印度和墨西哥也是這樣。這樣類型的政府的問題是，別說印度、墨西哥這樣的發展中國家，就是美國也面臨國家治理難題，因為彼此制約的權力最后變成了福山所說的“否決型政體”，這樣的體制不僅導致美國聯邦政府關門，還使得槍支難以得到控制，全民醫保方案屢屢流產。對此，美國人已經開始反思、甚至懷疑自己的政治制度問題了，不再是信心滿滿地認為“歷史終結”了。美國尚且如此，對很多發展中國家來說，如果國家無能力而僅有西方的有限政府標準，簡直就是災難。在印度，聯邦政府經過幾十年的努力，貧困人口依然在4億以上，比非洲人口總和還要多；印度德里、孟買和墨西哥的墨西哥城的貧民窟蔚為壯觀，舉世聞名，但每年的改造速度只是幾百間，如此下去需要一千年。關鍵原因在于，權力有邊界而又受到約束的有限政府沒有行動能力。

我認為，中國“改革60條”的總體目標不但是要建設一個權力有邊界和權力受約束的政府，而且是一個有國家能力的政府，即“有能力的有限政府”?！坝心芰Φ挠邢拚笔且粋€看得見的可以衡量的目標。

建設一個“有能力的有限政府”

首先，所謂“國家能力”就是權力中樞超越社會利益集團和部門政治的約束而將自己意志變為現實的能力。國家能力的實現首先要有一個強有力的決策機關，其次是政府在市場經濟中的合理作用。相比較過去十年只有改革愿望而無改革頂層設計機關而導致的種種改革的流產，比如紅十字會社會化改革、新舊非公36條，“改革60條”中決定成立中央全面深化改革領導小組，這是一個比上個世紀80年代的國家體制改革委員會更沒有部門利益色彩的超級改革機構。另外，非常重要的一點是，在強調市場的決定性作用的同時，沒有忘記政府這只看得見的手，因為市場失靈屢見不鮮。有了專司改革的超級機構和對政府作用的定位，國家改革意愿、頂層設計變為現實的能力，非常值得期待。

其次，權力有邊界。與前幾次以機構調整為主的改革相比，本輪改革的最大亮點是圍繞政府職能轉變，由此將形成權力有邊界、權力受約束的有限政府。中國過去改革的偉大成就不容置疑，但改革的一個非預期結果便是：因沒有相應的政府職能改革而使得政府占有資源越來越多、以及由此而形成的社會結構的利益集團化?！案母?0條”中的經濟改革圍繞市場在資源分配中發揮決定性作用，比如上海自貿區的負面清單制度、統一市場監管、城鄉統一的建設用地市場、打破行政主導和部門分割而建設市場主導的科研經費分配體制、投資體制中減少政府審批，放寬投資準入，社會組織成立由審批制改為登記制，等等，所有這些都是事實上壓縮了政府權力邊界、尤其是清理并減少地方政府對經濟活動的干預?？梢韵胍?，壓縮政府權力邊界就等于激發了市場主體的活力。

再次，權力受約束。過去十年地方一把手成為腐敗重災區，這是因為他既管人事資源又管經濟資源，權力空前增大而又不受約束，為此“改革60條”一方面決定加強地方人大的財政監督權和人事決定權，同時改革司法體制和紀檢體制，實行省以下法院的垂直管理，上級紀檢部門提名下級紀檢負責人，這些無疑是從縱橫兩方面加大對地方一把手的約束。過去若干年內很多事業單位問題重重，比如大學自主招生中的腐敗，教育行政化難辭其咎；再則把大學區分為副部級的“985學?！焙驼旨壍摹?11學校”，本身就是人為制造不平等的傷害千千萬萬大學生利益的教育行政化的產物，為此“改革60條”決定事業單位去行政化。再比如，建立公開透明的預算制度意味著，每一分錢到哪里、怎么花，都有了明確的規定，而不再是一筆糊涂賬，因而不再需要各省駐京辦“跑部錢進”，結果既約束了財政主管部門的權力又保護了掌握財政分配權的干部。

這樣，“推進國家治理體系和治理能力的現代化”這一改革總目標，事實上是可以量化的、看得見摸得著的一個又一個具體制度安排的總和——“有能力的有限政府”。

黨政關系的新走向

而2014年，是中國黨政關系的新起點，其標志是相繼成立的中央全面深化改革領導小組和中央國家安全委員會。

黨的十八屆三中全會決定成立一個超級改革領導機構即中央全面深化改革領導小組，組長是總書記，副組長是總理和另外兩位政治局常委。如《決定》所言，小組的任務是設計、協調、推動和監督改革的實行。

全社會對于這樣的超級機構都給予高度評價，這是改革決心的彰顯。因為是全面改革，涉及政治體制乃至軍事體制，確實需要這樣一個設立在黨中央的超級機構。同時，一個值得記錄下來的事實是，這也意味著黨政關系有了新變化，是一種權力轉移，即過去由國務院去執行的事直接由黨中央去決策去執行。我認為，目前不宜對這種新變化做出價值上的評判，因為在黨和國家同構化的體制中，權力是在黨還是在政府，有時并不是十分清晰。對此，我們只能在時間進程中看效果。如果這種權力的轉移最終有利于分權和自治，比如取消事業單位的行政化，能夠推動社會組織更加自主，能夠推動協商民主體制的形成，能夠讓市場在資源分配中發揮決定性作用而更好地壓縮政府的權力邊界，能夠管住地方政府，那么這種權力轉移最終是積極的，因此倒也不必依據過去的黨政分開改革思維而看待這次的權力轉移。過去的分權化改革是行政性而非市場化的，結果使得部門和地方政府占有了更多的資源，獲得了更多的權力。面對這種格局，只有更有權威的部門才能破解特殊利益集團。從這個角度看，更大的集權恰恰是為了合理的分權和制約權力。對此，我們樂觀其成。

如果說中央全面深化改革領導小組是一種黨政關系上的權力轉移，更大的權力轉移還體現在剛剛成立的中央國家安全委員會上。它首先是黨的機構，而不是流行的一般意義的國家安全委員會，直接對政治局負責，主席是總書記，副主席分別是國務院總理和人大常委會委員長，由此可以被視為黨、政、人大的“三大班子”的“三合一”機構。由此觀之，它的權力和地位遠遠高于只對總統負責的美國國家安全委員會?！叭蟀嘧印币惑w化的機構，在新中國歷史上確屬罕見。至少在形式上，它是對處理黨、政府和人大三者關系的新嘗試。

那么，中央國家安全委員會統一了哪些原來屬于政府部門的職能呢？我們知道，在過去，軍事安全和對外政策也事實上歸屬于中共中央，其主管機構分別是中央軍事委員會和中央外事領導小組，臺灣問題有中央對臺事務領導小組，意識形態安全（即政治安全）有專門的中央外宣辦管。也就是說，軍事安全、涉外事務和政治安全這幾塊，政府本來就不是主管部門，只不過由原來的各種中央領導小組領導統一到國家安全委員會那里。

有所變化的是，原來屬于國務院的很多權力，比如國家能源安全問題，國家發展規劃問題，過去雖然有中央財經領導小組，但這個機構畢竟只管經濟上的大政方針，具體的國家能源、發展規劃以及環境保護等怎么個運行法，都是國務院去執行，現在，按中央國家安全委員會組成人員的情況看，這些職能和運行狀況，這個超級機構都有權去管。

中央全面深化改革領導小組、尤其是中央國家安全委員會的設置意味著，在黨管國家的體制中，不但黨政分開是不可能的，更要在黨政同構的基礎上強化黨政合一，黨政合一的超級機構不但要進行政治領導即做決定，還要具體執行。具體運行中的黨政關系到底是什么樣式？我們還不得而知，但至少從目前的形式上看，是一種加強版的黨政合一關系，是一種比1958年毛澤東講的黨政關系更加強化的新型黨政關系，或者說新中國歷史上前所未有的加強版的黨政合一機構，在某種意義上也是“議行合一”原則的再現。

這兩大機構的設立無疑是一種制度創新，作為中國政治研究者，我們當然期盼這樣的制度創新能做到：第一，集權化的中央全面深化改革領導小組最終能破解特殊利益集團并分解被行政部門和地方政府過分壟斷的資源，最終有利于公正社會的形成；第二，“三合一”的中央國家安全委員會最終能讓黨政關系更順暢、更合理、更制度化，把原來歸口管理體制下的眾多領導小組的權力統一到這個超級機構，新制度的績效到底如何，只能讓時間告訴未來。

（作者為中國人民大學政治學教授）

責編/張瀟爽 美編/石玉