農村基本公共服務制度國際借鑒

邵 寶

農村基本公共服務是政府的重要職能，其不同于城市公共服務，其服務對象是農村、農民及農業，主要是為滿足農村社會發展、農業生產及農民生活需求而提供的各種服務的總稱。具體內容包括農村教育發展、農民公共衛生服務、農村醫療及社會保障服務、農業生產及農村公共設施服務等方面。

農村基本公共服務的質量關系到農業、農村及農民的發展以及社會的文明與進步。服務層次的高低有賴于社會經濟的發展與政府職能的定位。目前，世界發達國家及部分發展中國家都已基本實現城鄉公共服務的無差異化，即均等化。當然，我國目前還存在巨大的城鄉差別，農村的公共服務的范圍、層次、質量還與發達國家及部分發展中國家有較大差距。基于對美國、印度和巴西農村基本公共服務實踐的研究，筆者試圖分析這些國家在農村基本公共服務中的經驗，以期為我國農村基本公共服務提供制度上的參考與借鑒。

農村基本公共服務制度安排的國際經驗

美國是當今世界最為發達的國家之一，早在20世紀60年代就已基本實現農業現代化，現在已發展到農業電子化階段，現代化程度極高。2012年的統計數據顯示，美國農業在整個美國國民生產總值中僅占14%，農業的就業人口僅占總人口的3%左右。從數據上看，似乎美國農業的地位較低，但實際上并不然，美國一向有“重農主義”，農業的基礎性地位在美國極為現代化的今天依然沒有被削弱。美國政府和社會組織在農業、農村發展中依然提供了完善的基本公共服務，正是由于在農業生產中完善而細致的公共服務，才使得美國農業現代化水平不斷上升。總體而言，美國目前在農村基本公共服務主要是集中在農業生產、農村發展等領域，體現如下：

一是農業基礎設施建設服務。聯邦政府通過積極的財政政策來加強美國的農業基礎設施建設。從美國建國起到二戰之前，在聯邦政府的財政預算中，農業投資一直占重要地位，每年聯邦財政對農業的投資約為10億美元，到20世紀50年代，增至50億美元，到70年代已增至約150億美元，1985～1989年間年均約200億美元，到2000年，每年財政對農業的投資達400億美元，2012年已增至約800億美元，如果加上各州及地方政府的財政投入，整個農業投資僅次于國防開支。在國家財政對農業的投資中，農業基礎設施占很大的比重，約占農業總投資的一半。

二是農業發展融資服務。美國的農業政策性信貸制度異常發達，農業政策性的信貸體系包括農場信貸系統、聯邦政府擔保信貸系統、聯邦政府直接信貸系統及農業出口信貸系統等方面，其中最為核心的是農場信貸系統。該信貸體系建立于1933年，依據的是1933年聯邦頒布的《農業法》，該系統由12家聯邦土地銀行及地方土地銀行、12家聯邦中間信貸銀行、12家生產信貸銀行、13家合作信貸銀行及其組成的銀行協會組成。①根據《農業法》規定，美國農場信貸體系具有法律授權的政策性融資功能，主要是為農場主進行農業基礎設施建設提供中、長期貸款，可以由不同的銀行來提供貸款。12家聯邦土地銀行及地方土地銀行可以向農場主提供長達45年的長期不動產抵押貸款；12家聯邦中間信貸銀行，可以提供年利率為7.5%的中、短期貸款，無需抵押，但是對于購買大型農業機械設備及進行土壤品質改良的貸款，可以延長5年的還款年限，并適當降低利率；13家合作信貸銀行，其放貸對象是全國各種專業性的農業合作社，不對農場主本人發放。完善的政策性信貸體系為農場主改善農業生產基礎設施提供了良好的資金支持，貸款利率較低，通常是工業信貸的1/3，在某些時候甚至低于同期的存款利率。

三是農村公共產品主要由社會組織提供。美國農業合作社類型多樣，規模龐大。美國的農業合作社類型多樣化，主要是營銷及流通領域，可以分為供銷、信貸及服務合作社等，每種合作社的功能都是單一的，不具有綜合性。在這三種類型中，供銷合作社是最重要的，也是最具實力的。供銷合作社有可以分為三種形式：有供應合作社專門提供農業物資采購、有銷售合作社專門負責農產品的銷售和有供銷服務合作社專門提供農產品供銷社會化服務。②早在20世紀30年代，美國的農業合作社就出現了大規模的兼并及聯合，導致合作社規模龐大，截至2012年底，美國的農業合作社總資產達470億美元，銷售額達1200億美元，這是其他國家所不能及的。

此外，美國還有發達的農業法律體系，提高了農村公共產品供給的效率。美國的農業立法非常多，包括聯邦及各州的各種農業法案加起來有300余部，核心是1933年制定的《農業法》，截至2012年，該法經過了10次修訂，在不同的歷史階段為農村基本公共服務提供法律上的依據。從20世紀80年代以來，美國在社會公共產品服務上不斷放權，以市場化、分權化為主導，形成了市場化的農村基本公共服務體系，很多服務是由社會組織提供的，將外包型服務作為一種主要的基本公共服務形式。由此可見，國家、市場、社會三位一體式的農村基本公共服務在美國已運轉良好，大大促進了美國農業、農業及社會發展，這在發達國家中比較典型。

印度的社會結構同我國非常相似，也呈現出城鄉二元結構，農村經濟發展遠遠落后于城市，農村人口占大多數。直到20世紀70年代中后期，印度政府才意識到發展農業的重要性，開始實施農業產業政策，推行所謂的“綠色革命”工程，國家發展戰略由工業開始向農業傾斜，在實行“綠色革命”工程中，國家加大對農業的投資力度，尤其是著重農業基礎設施建設，改變農業落后的面貌，改善農業生產條件，到20世紀末期，印度農業基礎設施建設取得了巨大成績，糧食對國際市場的依賴大大降低。除了在基礎設施建設中的服務之外，印度農村的公共服務還體現在醫療服務、義務教育服務等領域。

一是農業基礎設施建設服務。印度的農業基礎設施建設投資是由聯邦政府提出發展戰略方案，并制定相關的計劃及法律規范，具體資金的投入和組織實施則是邦政府負責和管理，邦級政府在農業投資中占據主導地位，農業基礎設施項目的申請則是從村級開始，制定農業基礎設施的計劃、方案及所需資金數額，然后報到邦政府，邦政府負責向社會招標并提供建設資金，鼓勵中標單位多使用農村勞動力，但需支付一定的報酬。邦級財政對農業基礎設施的投入主要集中在水利設施的建設上，如加強水庫堤壩，池塘蓄水功能強化，修建水渠，購買抽水設備等，到2000年，印度農田的有效灌溉面積已占全部農田的一半以上，到2012年占80%以上。此外，政府還投資農業倉儲設備建設，建立糧食儲備庫，改善倉庫管理；建設農村電網，修建農村公路，改善交通運輸條件；加大購置農業機械的補貼力度，提高農業的機械化水平。近年來，印度還不斷加大農業基礎設施的投資，有效緩解了農業基礎設施的資金短缺現象，大大改善了農業生產條件。

二是農村醫療與義務教育服務。印度作為一個發展中國家，雖然城鄉二元結構也很明顯，但其醫療服務城鄉一體化是發展中國家最早實現的，占總人口80%的印度農民能夠享受與城鎮居民一樣的國家免費醫療服務。免費醫療服務覆蓋了全國各邦，形成了具有鮮明特色的保健站、初級保健中心與社區保健中心三級醫療保健網絡。

印度聯邦政府非常重視科教的發展，印度的義務教育早在1970年代就已基本實，義務教育是完全免費的，甚至連書本費也是由各級政府提供。但是一直以來由于宗教等原因，農村女童的入學率并不高。直到進入2003年后，印度政府實施了“女性素質提升計劃”，由印度婦女社會聯合會負責實施，將農村女童入學與印度小額貸款掛鉤，大大提高了印度農村地區女童的入學率。

巴西農村基本公共服務始于20世紀70年代中后期，這一時期，巴西基本實現了工業化，政府加大了對農村基本公共服務的投入。巴西政府在農村公共服務主要體現在農村公共產品的供給上，包括農業基礎設施的建設、農業科技的推廣及醫療健康計劃的實施等方面。

在農業設施建設上，以政府投資為主體，聯邦政府及州、市政府形成了良好的職能分工。如在水利工程建設上，聯邦政府負責事關全國的農業經濟發展的重大水利樞紐建設，對亞馬孫河的開發就是如此；州級政府各州內大型水利樞紐工程建設；市級政府負責本轄區內水利工程建設；水利配套工程由農業生產者或合作社負責實施。

在農業科研與技術推廣方面，主要由巴西農牧業研究中心負責，該機構是一個國家機構，直接隸屬于巴西聯邦政府，其主要功能是制定聯邦農業發展計劃，在全國范圍內推廣最新的農業技術成果。該中心在全國設有50個研究分中心，并與各州立大學、各州農業技術推廣站、試驗站合作，形成了一個覆蓋全國的農業科技推廣、普及網絡。該中心成立至今60年以來，在培育改良農作物種子、控制病蟲害、改良土壤及農業化肥研發等領域取得了重要成效。此外，巴西政府也非常重視生活性服務，從1994年起推行的“家庭醫療健康計劃”是一種全國農民的健康保障計劃方案，在農村各社區包括印第安人部落中建立農村社區醫療中心，實施半免費的醫療保障，提高了農民生活與健康的質量。

國外農村基本公共服務的經驗與規律

服務法制化程度高。依法服務是這些國家農村基本公共服務的一大特點，這些國家通過立法方式將農村公共服務的主體、方式、范圍、程序、資金來源、責任分攤等制度化，形成了服務的長效機制，有些國家的服務制度實施了近百年。像美國，其農業法是其公共服務職能的主要法律依據，聯邦政府與州政府在法律上的分工非常明確，當然也能夠根據社會經濟發展水平的變化進行適度調整。再如巴西推行“家庭健康保障計劃”也是通過立法實現的，1994年《農村居民健康醫療法》頒布，截至2012年底，巴西政府為此先后頒布了17次相關法令來推動該計劃的實施。

我國目前制定的涉農方面的法律法規多達近百部（包括地方性法規），全國人大常委制定的《土地管理法》、《村民自治法》、《農民專業合作社法》等法律也大量涉及農村基本公共服務，但缺少系統性與協調性，可操作性不強，像農村社會保障制度一直未能很好地推行，這值得我們反思和注意。

與城鄉一體并舉。城鄉一體化建設在發達國家已基本實現，城鄉差別較小，農業、農村人口所占比重較小，基本上已實現均等化。但是我們也應看到，發達國家的農村基本公共服務是伴隨城鄉一體化建設而實現的，是高度工業化與城市化發展的結果，所以發達國家現在的農村公共服務是體現在生產服務方面，生活服務與城市居民是一樣的。在這個方面，發展中國家與此還有較大差距，目前世界上還沒有一個發展中國家實現了城鄉一體化，③但是在公共服務的某些領域可以實現城鄉一體化，如印度在農村義務教育、公共醫療衛生等領域，以及巴西在農村醫療衛生等領域，均已基本實現了城鄉一體化。

我國當前的城鄉二元結構是有其歷史原因的，這也是我國的基本國情之一。經過三十多年的改革開放，我國經濟實力有了很大提高，因此在重構農村公共服務體系時可以在一定領域內打破城鄉分治，比如醫療、社會保障等方面。

以政府投資為主。公共服務提供的是公共產品，公共產品的供給不能完全依靠市場機制，政府需要在這方面承擔一定的職能。上述無論是發達國家還是發展中國家的實踐充分證明了這點，畢竟公共產品是一個周期長、回報率較低的服務，需要公共資金的注入，同時也體現了一種社會福利。在市場經濟發達的美國，其農業基礎設施建設主要還是由政府籌集資金，在巴西，大型水利樞紐工程建設也主要是由政府投資，部分配套是由生產者自籌，但是最多只占10%的資金。在生活性公共產品領域（如社會保障、醫療衛生、教育、農業科技等）基本上完全是由政府投資。

在我國實現城鄉公共服務的均等化是我們的長期目標，政府在此目標實現的過程中應承擔更大的責任，應加大財政投入，使政府融資成為主體，這也是國民福利的體現。

發展社會組織的重要性。從對上述國家的研究可以看出，在農村公共服務的提供方面，政府是主要但不是唯一的供給者，在國家之外，社會組織非常發達，各種農業、農村合作社非常發達，農業協會也較多，這些社會組織承擔了一部分政府的職能，承擔了一定的公共產品供給，同時這些組織也是農民利益的代言人，了解農民需求，起到農民與政府之間潤滑劑的作用。美國的農業社會組織異常發達，在農產品銷售、流通中承擔主要責任，分擔了政府的壓力。概言之，社會組織的發展可以彌補政府政策的失靈，提高公共服務的質量。

目前，我國農村社會組織還不是很發達，除了一些生產與供銷方面的合作社之外，其他的社會組織尤其是生活服務組織匱乏，維權性組織更是少見。不但數量少，組織水平也低，規范化程度不高，參與社會能力不足，有些還明顯帶有官方色彩，與其自身功能相悖，無法表達農民的利益訴求。在中國市場經濟迅速發展的時期，推動社會組織的發展壯大既是國家與社會權力分配的需要，也是“三農”發展的需要。

余論

中國是發展中大國，有我們自身的國情與社會發展方式，在借鑒國外農村基本公共服務制度、體制、方式等方面不能簡單照抄照搬。在發展本國農村公共服務的過程中，我們應結合本國的政治體制、經濟發展水平和農村實際狀況走自己的路。

當前，我國正處在體制轉軌過程中，市場經濟發展迅速，對農村地區也有較大沖擊，政治體制與市場經濟之間的矛盾突出。解決公共產品供給與政治發展中的矛盾，需要深入研究在市場化體系的今天如何改變計劃經濟時代留下的一些后遺癥，思考農民、農村的實際需求。在借鑒國外有益經驗過程中重構我國農村基本公共服務的職能與制度設計，保障農民利益，促進農村發展與農業發展。

【注釋】

①趙冬輝：“中國農村基礎設施建設融資問題研究”，東北林業大學碩士、博士學位論文，2012年。

②孫亮：“美國、韓國、印度農業合作社發展研究”，《世界農業》，2013年第2期，第22～23頁。

③朱金鶴，崔登峰：“借鑒國外經驗實現中國城鄉公共服務均等化—以新疆為例”，《世界農業》，2012年第12期，第125頁。