地方人大監督司法之模式調整

劉志剛 蔡玉龍

地方人大監督司法的重要性

地方人大監督司法，即地方各級人民代表大會及其常務委員會對地方各級司法機關的法律監督。這既是地方人大權威地位的體現，又是地方人大的重要職能，具有重要的價值和作用，具體說來如下：

有利于加強和維護地方人大的權威。地方國家權力機關的憲法地位是毋庸置疑的，但地方人大權威的樹立，并不僅僅依賴于憲法文本的規定，關鍵還在于地方人大及其常委會憲法職權的落實。彭真曾將人大職權概括為四項即“立法權、決定權、任免權和監督權”。其中，監督權是人大十分重要的職權，因為它關系到人大其他職權能否真正予以落實。對于某些沒有立法權的地方各人大及其常委會來說更是如此。那么，監督權的行使狀況在很大程度上就決定著人大權威的樹立狀況。特別是在中國特色社會主義法律體系已經形成，中國法治實踐正在從“法律體系”向“法治體系”轉變的情況下，人大監督權的重要性就更為突出。在某種意義上可以說，現階段人大監督權重要性要甚于人大的立法權。因而，地方人大監督司法，既是地方各級人大及其常委會行使監督權的應有之義，也是加強和維護地方人大權威的必然需求。

有利于保障司法公正目標的實現。司法權如不受監督和制約，其危害程度絕不亞于行政權的濫用。長期以來，正是由于我們對司法權監督和制約的乏力，才導致我國的司法腐敗案件層出不窮，既損害了司法機關的形象，也使司法公正的目標難以實現。而要有效解決這些問題，最根本的就是要由人大監督司法，以人大的監督權制約司法機關的司法權。當然，這里的“制約”只是單向制約，而不是西方式的雙向制約，這是由人大和司法機關的憲法地位決定的。根據我國憲法文本的規定，人民代表大會是我國的國家權力機關，“一府兩院”由其產生，受其監督，對其負責并報告工作。因而，人大監督是代表人民的監督，是對國家權力機關的監督，具有高度的權威性，有能力對司法機關進行有效的監督，有利于保證司法公正目標的實現。

另一方面，還有很多司法不公現象并非由司法機關自身原因導致的，而是由外部非法干涉造成的。因而，從司法機關自身需求出發，也內在地需要通過人大監督來排除這種外部非法干涉。人大監督是一種法律監督，除監督司法機關外，還可以監督行政機關是否依法行政，這樣就可以避免或排除地方黨委和地方政府對地方司法機關的非法干涉，從而有利于保證司法公正目標的實現。

地方人大監督司法的現實困境

雖然根據憲法和法律的有關規定，由地方人大監督司法是不存在任何障礙和問題的。但由于我國憲法、法律文本存在與實踐相脫節的情況，再加上體制等原因，地方人大監督司法往往存在諸多現實困境，致使人大監督的目的往往難以實現。具體說來：

重形式監督輕實質監督。從地方人大監督司法的實踐來看，普遍存在“雷聲大雨點小”的情況，形式化嚴重，很少取得實質性監督效果。這主要是由兩方面原因導致的：一是監督方式單一。雖然憲法和監督法規定了地方人大監督司法的諸多方式，包括聽取和審議“兩院”工作報告和專項工作報告、法律法規實施情況的檢查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等，但在實踐中地方人大監督司法的方式卻十分有限，主要是“聽報告”和“座談會”，至于其他監督方式則幾乎很少運用。然而，“聽取工作報告和匯報目前還只具有一種了解情況性質，較少具有監督性質。現在人民代表大會及其常委會審議工作報告很大程度是評介、批評、建議性的。代表或委員們提或不提意見，提的意見有關部門吸收不吸收，沒有法律的規范，沒有規定聽取報告的法律后果。”①這就導致地方人大監督司法的形式化十分嚴重，難以取得監督實效。二是監督手段乏力。地方人大監督司法難以取得實效，既是由實踐中地方人大監督方式單一造成的，更是由地方人大監督手段乏力導致的。目前，我國地方人大監督司法存在的主要問題是監督手段乏力，也就是說，地方人大針對監督對象“兩院”存在的問題大都只能做出評介、批評、建議等，而無法采取有力的制裁手段，從而難以保證地方人大監督司法實效的實現。

以地方人大“聽報告”這一監督方式為例，既然由地方人大聽取和審議“兩院”的工作報告，那就意味著，地方人大在表決時有權通過或不通過“兩院”工作報告。如果“兩院”的工作報告沒有被通過，那么，地方人大對此可以采取哪些制裁措施？目前法律尚無明確規定。實踐中只有2001年沈陽中院的工作報告沒有被沈陽人大通過，當時的做法是由沈陽人大對沈陽中院提出整改要求，并根據整改情況，要求沈陽中院再向沈陽人大作了次工作報告，最終獲得了通過。這里的問題是，假如沈陽中院的工作報告再次沒有獲得通過怎么辦？沈陽中院院長應否辭職？或沈陽人大能否將沈陽中院院長予以罷免？從理論上說，“兩院”的工作報告沒有通過，就表明地方人大對“兩院”的工作不滿意，地方人大自然有權將“兩院”負責人予以罷免，或“兩院”負責人就應辭職。這是人民主權原則的應有之義。但目前法律對此問題尚無明確規定。這就使得人大監督司法的實效大打折扣，難以取得理想的效果。

重實體監督輕程序監督。長期以來，我國存在著重實體輕程序的傳統，地方人大監督司法也受到這種傳統的影響，只重視對司法機關辦案實體結果的監督，而忽視了對司法機關辦案程序的監督，導致了許多問題。當然，必須先說明的是，無論從理論上還是從法律規定上，地方人大均有權從實體上和程序上對司法進行監督。但是，地方人大對司法的監督面臨著一個如何正確處理好監督與司法獨立關系的難題。根據我國憲法第一百二十六條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”第一百三十一條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中也做了類似規定。這些法律規定確立了我國司法機關辦案的“司法獨立”原則。因而，從司法獨立角度出發，人大應盡量避免對司法機關過多的實體監督，否則，就會使司法機關無所適從，不能依法獨立行使司法權，甚至還會導致冤假錯案發生。例如，有的地方人大代表、地方人大常委會領導出于自身或地方利益的需求，通過各種方式和途徑非法干涉司法機關辦案，嚴重影響了司法機關依法獨立行使職權。

另一方面，司法自身的特點也不適于對其過多地進行實體監督。司法是司法機關運用法律處理案件的活動。但司法過程并不是將法律條文機械套用到具體案件事實的演繹推理過程，司法工作人員也不是單純的法律宣告者，相反，司法過程是一個需要高超技藝的平衡過程，司法工作人員除了要為案件尋找可適用的法律依據外，還要在事實與規范之間進行反復權衡，以求做出最公正的裁判。因此，司法工作并不是每個人都可以勝任的，如果過多對司法案件進行實體監督，就有可能導致外行領導或代替內行，導致冤假錯案的發生。

重“個案監督”輕“類案監督”。“個案監督”是20世紀80年代地方人大進行監督形式創新的產物。但是，針對人大能否對司法機關實施“個案監督”，理論界爭議很大。支持者認為，既然憲法和法律賦予了人大監督權，人大便有權對人民法院、人民檢察院的工作進行監督，這自然包括具體案件。而且，針對人民群眾反映強烈的司法不公案件，人大有義務加強對司法案件的監督，保證司法公正的實現。反對者則認為，人大對司法機關實施“個案監督”會破壞“司法獨立”原則，會破壞不同國家機關的分工，損害司法的權威性和終局性。

正是基于上述種種爭議，2006年制定的《監督法》并沒有將“個案監督”列為法定的監督方式之一。但這并不妨礙地方人大對“個案監督”形式的探索。實際上，地方人大對“個案監督”的形式是十分重視的，各地人大開展了大量的“個案監督”工作，甚至有的地方人大主要就是通過“個案監督”的形式監督司法的。但是，由于缺乏明確的法定依據，也缺乏對地方人大監督司法“類案”做法和經驗的認真總結，導致不同地方人大“個案監督”的結果大相徑庭。例如，有的地方人大通過“個案監督”的形式，糾正了大量的冤假錯案，保護了人民群眾的合法權益，維護了社會的公平正義；但有的地方人大卻以“個案監督”的名義，任意干涉司法機關獨立辦案，甚至制造冤假錯案，損害了司法公正。

模式調整：地方人大監督司法的出路

地方人大監督司法的現實困境并不表明應弱化地方人大對司法的監督，相反，它進一步凸顯了地方人大監督司法的重要性。而要解決上述問題，最重要的就是對地方人大監督司法的傳統模式進行調整。具體說來，就是要實現地方人大監督司法重點的三個轉變：

從形式監督轉向實質監督。這是指地方人大監督司法必須取得實效，否則，地方人大監督權就形同虛設。地方人大監督司法要實現從形式監督到實質監督的轉向，主要應做到以下兩點：一是要綜合運用多樣化的監督手段。監督手段單一是地方人大監督司法效果不力的重要原因。實際上，無論是我國法律的規定，還是地方人大實踐的創新，均有很多監督手段。這些監督手段各有特色和作用，地方人大如能綜合運用，特別是運用審議撤職案、特定問題調查、質詢、錯案責任追究制等監督力度強的手段，就可以避免監督的形式化傾向，保證監督的實效。

二是要保證監督手段有力。只有監督手段有力，才能保證監督取得實效。但由于法律沒有對每一監督手段的“制裁措施”作出明確規定，所以目前人大的監督手段普遍存在制裁不力的狀況，即使那些表面上看起來比較有力的監督手段如質詢等，實際上其制裁力也很有限，監督實效也難以得到保證。因而，要改變人大監督手段乏力的現狀，就必須加強立法，規定每一監督手段的“制裁措施”，賦予每一監督手段以強有力的“制裁力”。“代表或委員對質詢不滿意時，可以要求代表大會主席團或常委會將被質詢的問題提交代表大會或常委會全體會議討論。若質詢案根據一定程序被提交大會或常委會會議討論后，下一步的結果可以是：或表示滿意通過；或需進一步組織特定調查；或提出罷免、撤職案等，都由會議決定。”②此外，對于地方人大聽取司法機關工作報告的法律后果，應明確規定“工作報告不被通過的法律后果是有關國家機關負責人應辭職。”③等等。

從實體監督轉向程序監督。如前所述，由于司法的特點及其規律性，人大并不適宜對司法進行過多的實體監督，相反，人大和司法機關行使職權高度程序性的特點，決定了人大更適宜對司法進行程序監督，也就是人大主要應通過監督司法機關辦案程序的途徑來監督司法。這既有利于加強地方人大對司法的監督，也有利于正確處理好人大監督與司法獨立的關系。地方人大監督司法工作要實現從實體監督到程序監督的轉向，主要應做到以下三點：

一是地方人大監督司法工作應實現公開化。“陽光是最好的防腐劑”。地方人大監督司法只有在陽光下運作，嚴格貫徹落實公開原則，才能杜絕人大監督權的濫用，避免對司法機關的不正當干涉。為此，《監督法》第七條明確規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”這就要求，必須建立地方人大監督司法的公開程序規則，包括三方面的要求：其一，監督過程要公開，也就是在監督過程中，要廣泛征求意見，采取多種形式，讓公眾參與其中。其二，監督的依據要公開，包括監督的實施機關、條件、程序、期限等的規定應當公布。其三，監督的實施過程和結果應當公開。

二是地方人大監督司法工作應實現規范化。地方人大監督司法工作只有實現規范化運作，嚴格依法監督，才能杜絕某些代表或常委會領導憑借個人意愿肆意干涉司法機關獨立辦案。為此，我們必須建立健全地方人大監督司法工作的具體規則，特別是實施細則，使地方人大監督司法工作于法有據、有章可循，避免主觀隨意性。

三是地方人大監督司法工作應實現民主化。民主原則既是人大建立的基本原則，也是人大行使職權的重要原則。例如，人大只有通過開會的形式才能行使職權，而會議的過程就是一個集思廣益、充分發揚民主的過程。因而，地方人大監督司法工作必須貫徹民主原則，通過民主的程序開展工作，通過代表大會全體會議或常委會會議的形式作出決策，而不能以常委會個別領導或少數代表的意志代替人大或常委會的意志，這樣，才能防止人大監督的異化和變質。

從“個案監督”轉向“類案監督”。如前所述，“個案監督”既有優點，也有弊端，關鍵是如何開展“個案監督”。對此，學者提出了幾項原則界限：“一是集體行使職權，避免把個案監督變成‘個人監督’，避免人大常委會領導審批案件或人大代表以個人身份影響案件；二是監督不能代行審判權，不能對案件對錯作出實體性決定或發出指令；三是要堅持事后監督原則，除非對一些程序違法行為，不能在案件終審判決前進行監督；四是人大對個案監督應按法定方式和程序進行，運用法律規定的間接手段，達到維護司法公正的目的；五是監督的目的主要是推動司法機關啟動內部監督機制，以督促和支持司法機關依法辦案和公正司法，而不能越俎代庖。”④

除此之外，我們認為，重要的還有一點，就是要實現從“個案監督”到“類案監督”的轉變，這包括兩層含義：其一，人大監督司法并不意味著人大要對所有司法案件進行監督，實際上，人大無法也不應對所有司法案件進行監督，人大只應監督那些重大的疑難案件或者有可能是“冤假錯案”的案件，因而，我們應對人大應該監督的或者說適宜監督的案件進行分類整理，以免地方人大將大量的時間和精力陷入數量龐大的“個案”監督中去。其二，由于缺乏明確的法定依據，各地人大在開展“個案監督”工作時，往往各行其是，其結果往往大相徑庭，因而，我們應對各地人大對同類司法案件進行監督的做法和經驗進行總結，概括出地方人大監督同類司法案件的方法、手段、原則等，以作為今后地方人大對同類司法案件進行監督的依據，這樣，就有利于避免地方人大對司法案件不當監督、非法監督現象的出現，保證司法公正的實現。

【注釋】

①②③④蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社，2003年，第388頁，第391頁，第390頁，第404頁。